中国改革路线再认识——读《郑永年论中国系列之——中国改革路线图》有感

研究局　付升涛

改革开放的几十年来，中国深度卷入全球化浪潮，经历了经济高速增长、产业革命、社会分化和多元化等结构性巨变，伴随着国民思想的解放、权利意识的觉醒，复杂的社会矛盾也逐渐显现。同时，中国的崛起也带来了外部地缘政治的一系列改变，国际环境愈加复杂且不确定性增强。今天，中国再次进入了“改革高潮期”，如何在国际国内如此错综复杂的环境下找到改革的正确方向从而推进现代化的国家治理已经成为国家的一个重要课题。

《郑永年论中国系列之——中国改革路线图》一书是作者2012年出版的《中国改革三步走》中的重要部分重新整合，结合了作者近年来对改革方面新的思考内容，希望通过自己多年来对中国改革的观察，在杂乱的改革讨论中，提出一个改革的实践逻辑来。作者认为，对于改革问题的研究必须回答“从哪里来，到哪里去？”的问题；再者，改革既具有系统性，也必须具有阶段性。本书从中国改革模式的逻辑入手，分为八个章节，结合其他国家改革的经验，明确提出中国改革“三步走”的看法，即改革要经过经济改革，到社会改革，再到政治改革。对中国改革实践逻辑的讨论主要围绕以下几个重要的问题展开：政治改革和经济改革、社会改革的相关性是怎么样的？改革已经做了什么？改革的现状如何？面临什么样的问题？改革未来作如何选择？通过作者的深入分析，有三个方面值得深入思考。

一、对经济改革的再认识

任何社会改革可以分解为经济改革、社会改革和政治改革，本书将经济改革放到中国改革模式的大逻辑中去考虑，阐述了经济改革的三大特征：一是中国的经济改革是分解式改革，即先农村改革，再城市改革；二是分权性，即中央政府向地方和企业分权。如，20世纪80年代的分权主要是从中央政府向地方各级政府的分权，90年代从政府向企业的分权，尤其表现在国有企业改革的“抓大放小”战略上。这一轮的改革也在进行大规模的政府权力的下方，主要是经济权力即行政审批权的下放；三是开放性，包括对外开放和对内开放。

作者认为，中国经济改革的目标是要“过河”，就是要从计划经济到市场化导向型经济转型。中国经济体制的转型过程始于邓小平时代，1992年中共十四大确立了社会主义市场经济的意识形态；十五大正式提出了“抓大放小”的战略和经济结构布局。在新一轮的全面深化改革中，经济体制改革是重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

前一阵子经济学家林毅夫和张维迎关于产业政策存废之争从本质上来看争论的是政府和市场的关系。林毅夫认为，在经济发展过程中，“有为的政府”也必不可缺，经济发展需要产业政策才能成功。张维迎认为，产业政策仍遗留着浓厚的计划经济色彩，甚至会扼杀企业家精神，滋生寻租土壤，于创新并无益处并终将失败；实现创新的唯一途径是经济试验的自由，应该废除任何形式的产业政策，政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策。

不管是历史地看，还是横向比较来看，产业政策既有成功的案例，也有失败的案例，笼统地认为需要还是不需要产业政策，或者产业政策有用还是没用，对于我们认识问题和解决问题并无裨益。只有找出了产业政策的边界，才能更好地使用产业政策，或者避免使用错误的产业政策。在全面深化改革的决定中，明确提出要发挥市场在资源配置中的决定作用。政府的作用，是为企业和创业者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。而产业政策作为国家宏观调控的手段之一，不是要干预市场，更不是要取代市场，而是弥补市场制度的缺失。这就需要我们在研究产业政策时重新考量政府与市场的关系，理清产业政策制定和实施过程中政府行为的边界，明确政府可以采取政策手段的集合。

二、社会改革与经济改革的关系

1.社会改革由辅助性改革进入主体性改革

作者认为，十八大以前，主体性改革是经济改革，政治改革和社会改革也在同时进行，但都是辅助性的改革，是为了支持经济改革这个大局。十八大之后，中国的改革和发展进入一个新的范式，即经济和社会改革兼顾，重点在以“法治”为中心的制度建设。社会改革处于一个承上启下的关键位置。

改革的早期，经济领域和社会领域的边界缺失，不少经济政策简单地应用到社会领域，从而使得社会领域过度市场化、货币化。如，20世纪90年代中期以后，医疗部门率先引入经济政策；亚洲金融危机期间，为应付危机，有人建议教育的产业化，尽管政府从来没有正式提出过“教育产业化”的政策，但实际上中国的教育从此走上了激进的产业化道路；再如，2008年金融危机之后，经济政策导入了另一个社会性很强的领域，即房地产。这些都说明，之前的改革在社会层面存在明显的缺位，严重滞后经济改革，导致了中国经济和社会发展的一系列问题：如以GDP为核心的粗放型经济增长机制、社会保障体系不完善、社会贫富差距扩大、群体性事件频发等等。社会改革将迫在眉睫，势在必行。历史地看，2002年召开的中共十六大可以说是社会改革的开端。在“科学发展”和“和谐社会”的政策目标下，社会改革开始得到强调。

2.社会改革为可持续经济增长提供新的动力

改革开放以来，中国的开放政策造就了中国的外向型经济，即出口导向型经济，出口成为经济增长的主要动力。2008年全球性金融危机爆发对中国经济的影响表明，出口导向型经济具有很大的局限性，很容易受到世界经济变动的影响。很多年来，中国一直面临西方的压力，无论是出口还是进口。鉴于中国的规模，中国消费什么，生产什么，都会对世界经济带来很大的影响。金融危机爆发以来，中国主要的出口市场西方开始盛行贸易保护主义。一个高度依赖于外贸的经济体，可持续发展是非常成问题的。

走出这一困局的重要途径在于建立一个内部消费社会，依靠内部的动力来达到可持续发展。但一个消费社会是需要社会制度基础作为支撑，包括社会保障、医疗卫生、教育、住房等基本制度的建立。西方之所以能够成为消费社会，这不仅取决于其经济发展水平，更重要的是通过社会改革而得以建设起来的社会制度，包括社会保障、医疗卫生和教育等。在中国，消费社会没有能够建立起来，在早期是因为经济发展水平低下，社会的消费水平非常低。但现在主要的原因是缺乏一整套有效的社会制度。中国人不是不会消费、不想消费，而是不敢消费。在没有社会政策的条件下，看病需要钱、上学需要钱、买房需要钱。只有确立了一整套社会政策之后，中国的消费社会才有希望建立。

以建设消费社会为目的的社会改革除了可以达到可持续的经济增长目标外，还可以带来其他方面的积极效果。首先，有利于收入分配的相对公平。中国目前的状态是收入差异过大，社会过度分化。这导致了少部分人的过度消费与大多数人的消费不足。如果要建立消费社会，首先就必须做到收入的相对公平。这就要求政府和社会努力改善收入分配机制。只有当大部分人成为中产阶级的时候，中国才有可能成为消费社会。其次，消费社会的建设能够达成基本的社会公平，消除很多社会不稳定的因素。再次，鼓励创新，尤其是科学技术的创新促进经济的可持续发展。现在中国劳动者所得只占GDP很小一部分。资本家或者企业主主要通过压低劳动者收入（还包括便宜的土地）来获利。要建立消费社会，就要提高劳动者的收入。这就会给资方带来压力，造就创新的压力。如果没有任何压力，资方就没有动力来进行创新，而会继续在技术方面“搭便车”。此外，消费社会的建设也可以减少外来压力和实现中国的真正崛起。一旦中国成为消费社会，出口的压力自然就减少。同时，消费社会表明外在世界对中国的依赖程度，就如当今的中国依赖西方社会一样。

3.寻找社会改革的突破口

社会改革在整个国家改革中处于一个承前启后的关键位置。推动社会领域的改革，找寻改革突破口，将更好地推动经济领域的改革。作者认为，推动社会改革，要处理好经济领域和社会领域的再平衡关系，不能将GDP主义应用到社会领域。不难发现，在任何国家，如果医院、教育和房地产等具有高度社会性的领域成为支柱产业，那么这个社会是不会稳定的。如在西方的早期，光有经济发展，没有社会建设，工人阶级运动兴起，统治阶级面临挑战，西方政府转向社会改革，努力建立包括社会保障、医疗、教育、公共住房等社会制度。同样，日本和亚洲“四小龙”的政府在社会制度建设过程中扮演了一个更为积极主动的角色，从而避免了大规模的社会动荡，为经济的可持续发展提供了一个稳定的社会环境，也为社会民主化改革打下了社会基础。之所以不能将经济政策引入社会领域，并不是完全排斥市场机制，主要是为了避免这些公共领域的过度官僚化，提高政府提供社会服务的效率。

要推动社会领域改革，需要创新社会治理。全面深化改革提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。作者认为，有效的社会管理取决于国家和社会或者政府和人民之间的平衡。社会管理有两种方式，一种是社会的自我管理，一种是社会的“被”管理。在我国，社会的自我管理发育不成熟，远未达到书中所说的“强政府、强社会”的状态。因此，推动社会领域的改革，迫切需要培育和激发社会组织的力量，形成自我管理的社会秩序。这就需要政府明确社会组织是社会治理的重要参与主体，赋予社会足够的组织空间，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，赋权于社会组织。如，通过大力发展和推广政府购买服务政策，给社会组织提供参与社会治理的路径。需要强调的是，社会的自我管理并不是社会的放任自由，同时，政府要对涉及公共利益的社会领域进行规制，对社会组织要加强规范引导和监督管理，使其明确责任，发挥积极作用。

三、改革路径要适应中国国情，结合经济理论提出实践层面的操作路径

正如作者所说“改革如果仅仅停留在理想层面，那么就会显得既廉价又肤浅。改革的深化有待于超越理想而探寻改革的实践逻辑”。

本书谈到国有企业改革，提到一些人开始谴责改革，开始否认20世纪90年代所进行的国企改革，对现有的改革方向也有很多激烈的争论，主要思路有二：一是新自由主义经济思想的思路，即全盘私有化；二是具有计划经济色彩的思路，即对国有企业进行“分红”。但是从现实来看，这两种思路在中国都行不通。全盘的私有化的思路过于理想化，没有政策上的可行性。私有化可能会给我国造成政治上和经济上的恶果。从我国的政治权利格局和经济结构来看，其结果很可能是叶利钦时代俄罗斯的局面，即寡头经济的形成。而且，从目前我国总体上仍然是发展中国家，国家仍需要国有企业强化国际竞争力。此外，自汉代《盐铁论》以来，人们对于国有企业的功能已经形成了诸多共识，即国企要在诸如国防、基础设施建设、应付危机、平衡市场等方面扮演关键作用。具有计划经济色彩的“分红”思路基本上反映了中国社会近年来对国企的不满情绪。从理论上看，这种思路具有过多的意识形态色彩；从经验层面看，是一种简单的“分蛋糕”思路。这种思路最终会演变成贫穷社会主义模式，即国企的简单扩展和其动力机制是成反比的。

对于国企所面临的问题虽然多而复杂，但解决问题的方式不是单纯地谴责，或理想化地提出一些方案，而要给出现实的操作路径。作者将国有企业改革放在经济结构基础平衡的大视角中，提出国企改革的要继续深化，一是对国有企业要设定边界；二是引入竞争，处理好国企与民企的关系；三是深化市场化和保持开放性；四是建立社会监督机制，培育国企的社会责任，与当前党中央、国务院关于深化国有企业改革的大政方针也是基本一致的。

改革不是零和游戏，改革的目的是要是实现多方共赢。在这个前提下，本书对于改革的全方位、多角度分析，对于当下全面深化改革具有一定的借鉴意义。