食品标准局的起源

1997年大选中，工党的竞选宣言承诺改革农业、食品业和渔业，并新设一个食品标准管理机构。和提出监管设计方案的通常情况一样，这一提议几乎是临时提出的，“在1997年大选前的数月，工党关于政府重大重组方案的所有详细资料仅是两份新闻稿，加起来共四页纸”。而改革的背景是，严重的食品安全丑闻彻底损害了公众对内阁监管的信任。“在20世纪80年代和90年代，英国的食品供应发生了一连串食品安全危机，从农药残留到鸡蛋中的沙门氏菌，再到疯牛病（其耗费的公共资金估计超过40亿）和大肠杆菌O157︰H7型，这些事件导致公众丧失了对公共机构和食品治理的信心。”人们将这些失败归于一些与监管设计相关的原因，如内阁既要监管食品安全，又要“积极支持农民和食品业的商业和工业目标，并且在其所有职责中，该目标被置于极高的优先位置”。此外，保守党的政策还强调放松监管和行业的自我监管，这便导致对监管有效性的信任很容易受到食品丑闻的影响。

疯牛病危机后，由承担更广泛促进职责的部门进行监管的系统显然已经难以为继。1997年3月，反对党领袖委托菲利普·詹姆斯（Philip James）教授撰写了一份有关设立食品标准局可能性的报告，1997年的中期报告认为：

许多全国性调查表明公众对英国食品安全已经失去信心。人们认为，决策的秘密性、不恰当的政治和行业利益使食品安全相关决定损害了公众健康和消费者利益……碎片化的体系及其复杂的财政和监管管理系统也阻碍了采取合理的预防措施。

该中期报告提议，以卫生和安全执行局及委员会（Health and Safety Executive and Commission）为模板，新设一个性质为非政府部门的公共机构（Non-Departmental Public Body）的行政机关，并向卫生部负责；职责是保障国内所有食品政策事务中的公共卫生，包括食品标准和食品标签。

食品标准局产生的背后是政府实施的监管缺乏正当性和信任的巨大问题，尤其是政府受到行业的监管俘获，而且行事过于隐秘。因此从一开始，食品标准局的关键作用就是建立起优于内阁的公众信赖度和开放度；同样有必要的是，它要表明自己独立于声名狼藉的政府部门和对重大丑闻负有责任的行业。正如我们将要看到的，鉴于食品安全管理方面存在复杂的职责分工，与其他机构合作在所难免，所以独立性的要求有些苛刻。1998年初发布的一份白皮书提出设立新的食品标准局的计划。白皮书通过强调开放性，深化了詹姆斯的提议，例如在立法中规定的指导原则应强调决策程序是“公开、透明且经过协商的”，而且重要的是，食品标准局可以对外公布向部长提出的建议，部长若不予采纳，则要向公众作出解释。食品标准局还可以举行公开会议。不过，与《詹姆斯报告》不同的是，白皮书并没有直接照搬卫生和安全执行局及委员会这一模式，而是提议设立单一机构。尽管《詹姆斯报告》建议首席执行官应作为王室公职人员（Crown Office Holder），不在文官职业序列内，但白皮书还是提议所有员工都属于文官。如果食品标准局的“行为看起来超出了特定法律框架的规定”，卫生部长有权对它发布指示（direction）。食品标准局的经费通过向行业收费获得。

立法草案经过咨询，并由特设的食品标准专门委员会予以审查。委员会指出，白皮书提议的对外发布向部长提出的建议的权力“是食品标准局在消费者群体中获得强烈支持的主要原因之一”，尽管基于商业秘密可限制这类发布的规定令人有些担心。人们对部长发布指示的权力也有些担忧，因为这种权力可能在与食品标准局存在严重分歧的情况下使用。进一步的问题则是行业强烈反对白皮书提出的将对食品经营场所统一收费作为主要的经费筹集手段。这一征收体系在当年的晚些时候就被弃用，改为从一般的税收中获得经费。

2000年4月，食品标准局根据《1999年食品标准法》（Food Standards Act 1999）设立。它的首任主席是约翰·克雷布斯爵士，他拥有科研背景，曾担任内阁的顾问；首席执行官杰弗里·波杰（Geoffrey Podger）在内阁担任过职业文官，并曾在卫生部工作。立法关于食品标准局具体法律地位的规定将在下文讨论，不过先厘清食品标准局的职能将有助于讨论的展开。