第三节 巩固统一、加强集权的政策和措施

除建立上述一整套统治机构和各种制度外，秦王朝还推行了一系列巩固统一、加强中央集权的政策和措施。

一 经济政策

“重农抑商”“重农抑商”是自商鞅变法以来秦国一贯实行的国策。在《商君书》中曾经申述了“重农抑商”的必要性：“夫民之亲上死制也，以其旦暮从事于农。夫民之不可用也，见言谈游士事君之可以尊身也，商贾之可以富家也，技艺之足以糊口也。民见此三者之便且利也，则必避农；避农，则民轻其居；轻其居，则必不为上守战也。”（《农战》）为保护地主政权的经济基础，秦王朝继续推行“重农抑商”政策。这是一个问题的两方面：抑商正是为了重农；不抑商，重农就会落空。这一思想在秦王朝统治阶级中间，是很明确的。秦始皇统一中国后，李斯就提出：“今天下已定，法令出一，百姓当家则力农工。”（《史记·秦始皇本纪》）秦始皇采纳了李斯的建议，将“上农除末”作为一种指导方针向全国公开宣布。始皇二十八年（前219年）东巡，登上琅邪台刻石记功，就把“皇帝之功，勤劳本事，上农除末，黔首是富”这样的话刻在琅邪台上。始皇三十二年（前215年）在碣石刻石中，也刻下“天下咸抚，男乐其畴，女修其业”（《史记·秦始皇本纪》）的字句。表示“上农除末”是秦王朝的根本方针。

秦王朝的很多政策、措施正是贯彻这一方针的：“上农”就是鼓励农业、手工业生产活动，“除末”乃是打击包括商品生产在内的商业以及其他与农业生产无关的活动。如始皇三十三年（前214年）就“发诸尝逋亡人、赘婿、贾人略取陆梁地”（《史记·秦始皇本纪》），把商贾和逃亡的人以及依靠别人生活的赘婿送去戍边，反映了秦王朝将商人置于很低的地位。在秦代，商人的户籍也与别人不同，称为“市籍”，政府对“有市籍者”采取种种打击的办法，就是对“有市籍者”的子孙也不放过。据汉代政论家晁错说：“臣闻秦时，北攻胡貉，筑塞河上；南攻扬粤，置戍卒焉。……因以谪发之，名曰谪戍。先发吏有谪及赘婿贾人，后以尝有市籍者，又后以大父母，父母尝有市籍者，后入闾取其左”（《汉书·爰盎晁错传》）。这应是可信的。秦代连出身于商人家庭的人“有市籍”、祖父母、父母“有市籍者”都加以打击。可见“除末”并不是一句空话。当然，对于乌氏倮和巴寡妇清等这样“礼抗万乘，名显天下”（《史记·货殖列传》）的大富豪，则是另外一回事。秦王朝不仅对他们不采取打击政策，反而尊崇、拉拢，“秦始皇帝令倮比封君，以时与列臣朝请”，而对巴寡妇清则“以为贞妇而客之，为筑女怀清台”（《史记·货殖列传》）。

秦王朝的“重农抑商”政策根本目的在于保护封建所有制，维持以农业生产为基础的封建社会的稳定秩序。而“商人对于这样一个在一切其他方面都很安定，好像是世代相传，安安定定的社会来说，是一个革命的要素。……现在，商人在这个世界出现了，这个世界的变革，就是从他那里出发。不过，他并不是作为一个自觉的革命者。正好相反，他也是作为一个平常的人”（郭大力、王亚南译《资本论》第3卷，人民出版社1966年2月第2版，第1056页）。为了不使封建统治秩序受到商人这个“不稳定因素”的影响，秦代以及后来的封建王朝均采取“重农抑商”的政策（参见傅筑夫《中国古代经济史概论》）。不过，像巴寡妇清这样的大商人应是例外，因为她的活动不仅无害于封建经济发展，而且对其有利。据记载：“清，寡妇也，能守其业，用财自卫，不见侵犯。”如何“自卫”？据说“清以财饷遗四方，用卫其业，故财亦不多积聚”。（《史记·货殖列传》及《正义》）“以财遗四方”无非是向地主阶级及其政权上贡行贿，以致自家也“不多积聚”。这实质是为封建政权及地主阶级聚敛。这种活动不仅对封建经济无害，而且有利于其发展。所以像巴寡妇清、乌氏倮这样的大工商业者要受到秦始皇的特别优待了。

“重农抑商”是秦王朝封建政权的阶级性质决定的。这种政策在封建社会初期，对稳定封建社会生产关系，发展农业生产，无疑是有着重要作用的。

统一全国货币 秦统一中国以前，货币非常复杂，各国货币的形状、大小、轻重不相同，计算单位也不一致。大致有布钱、刀货、圜钱和郢爰四大系统。而在这四大系统之下，在不同地区和不同时期又分别流行着不同种类的货币。货币的种类大致有下列数种：

布钱可分为：古布（原始布、大铲布）；空首布，其中又有平肩桥足空首布、尖肩尖足空首布、斜肩桥足空首布的区别。平首布，其中又有平足方肩布、尖肩尖足布、圆肩桥形方足布和圆肩圆足布的区别。

刀货可分为：古刀；尖首刀；明字刀（面文有“”字）；圆首刀。

圜钱可分为：圆孔圆钱；方孔圆钱。

郢爰只盛行于淮河流域以南，长江中、下游的楚国，这里除郢爰外，还通行一种形若海贝的蚁鼻钱。

以上数种货币，除郢爰流行于南方楚国外，大致布钱流通于韩、赵、魏，刀货流通于齐、燕、赵等国，圜钱流通于秦、东周、西周和赵、魏等国沿黄河地区。

统一前的秦国使用圆钱，即所谓“半两钱”。这种钱一般直径在1.1秦寸以上，重在六—八铢。近年来在秦国遗址多有发现。这种钱在货币史上有很大的意义。它出现得最晚，是布钱和刀货在形制上发展的必然结果。根据出土资料可知：秦国的货币主要有圆孔（或方孔）无郭圜钱（钱文仅记铢两，不记地名）。除此以外，还有一种圆肩圆足有孔布。

秦统一中国以后，各地原来流行的不同形制的货币，显然与统一的形势不适应。这些货币不仅形状不同、名称不同，而且计算单位不同。如有的用斤（十六两），有的用镒（二十两），这就为经济发展造成了障碍。

为了发展封建经济，当然更直接的目的是为了加强对全国人民的经济剥削，如收口赋就要求缴纳货币。所以秦始皇统治时期下令统一全国货币。秦国原来流行的一种文为“重十二朱”（半两）的方孔圆钱，是秦国圜钱中最晚出、最进步的一种形式。统一全国后，秦就以这种钱为基础向全国推广，统一货币。

据《史记·平准书》记载：“及至秦中，一国之币为二等，黄金以镒名，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币。而珠玉、龟贝、银锡之属，为器饰宝藏，不为币。”结合近年来考古发掘的出土实物，可知秦始皇统一全国货币包括以下几项内容：

（1）将秦国原流通的“半两”钱推广于全国。据《史记·平准书》记载：秦统一后，废除了秦国原有的圆肩圆足布，改铸“重一两十二朱”“重十二朱”“两甾”“重一两十四朱”“重一两十三朱”等旧钱为“半两”方孔有郭圜钱。近年来，考古发掘出土的秦始皇时代的“半两”钱很多，如在始皇陵及兵马俑坑和刑徒墓中就出土了六百余枚半两钱，说明这种钱在当时是相当多的。经实测：秦半两钱直径一般为2.5—2.77厘米。重量为2.5—3.35克，实际重量为五铢或六铢，这是秦代流行最广的货币。据有人估算，秦代一枚半两钱可购粟约今1.23市斤，或麻布今之0.61市尺。而一头活猪则值250钱左右，每个劳动日价值则是8个半两钱（参见吴镇烽《半两钱及其相关的问题》，载《考古与文物丛刊》第三号）。

（2）废除原在秦以外通行的六国刀、布、蚁鼻钱以及郢爰等，一律使用新规定的货币。

（3）以黄金为上币，镒为单位；上述方孔有郭圜钱为下币。

币制统一后，克服了过去使用、换算上的困难，便利了各地商品交换和经济交流。而秦代圆钱的形式，因其使用方便，一直沿用了两千多年。

统一度量衡 战国时代因各诸侯国长期割据，度量衡制各不相同。根据现有文物和文献资料，可知战国时代的各国度、量、衡差别的情况大致如下表：

如此混乱的度、量、衡制，对于统一的秦王朝显然是不利的。于是，在秦统一中国后，就“一法度衡石丈尺”（《史记·秦始皇本纪》），统一度、量、衡。统一的办法是以原秦国的单位为标准，淘汰与统一不合的制度。而秦国早在商鞅变法时就已在国内对度、量、衡的标准作过统一的规定。现存世有商鞅铜量，是秦孝公十八年（前344年）商鞅颁布的标准量器。器铭曰：“十八年，齐皛（率）卿大夫众来聘，冬十二月乙酉大良造鞅爰积十六年尊（寸）五分尊（寸）壹（一）为升。”秦始皇统一度量衡，就在原商鞅颁布的标准器上再加刻诏书铭文，或另由政府制作相同的标准器刻上铭文，发至全国。与标准器不同的度、量、衡一律禁止使用。刻在标准器上的诏书全文是：

历年来出土的秦代度量衡器，如“高奴禾石铜权”，“商鞅方升”诏版等均有上述铭文。而考古工作者发现的秦代标准器出土地，除陕西等秦故地外，在山东的邹城和诸城一带的齐国故地，江苏的盱眙等楚国故地，辽宁的赤峰，内蒙古的奈曼旗善巴营子古城等燕国故地，河南禹州等韩国故地，山西的右玉、左云等赵国故地都有。可知秦代统一度量衡确实推行于全国各地。

度量衡是商品交换的工具，又同征收赋税有直接关系。所以，秦始皇统一度量衡的目的是便于对人民的剥削，巩固封建国家的统一，然而，度量衡的统一，在客观上对于经济的发展和各地联系的加强无疑是有积极作用的。因此，这项措施也是符合社会经济发展要求的。

二 统一文字，端正风俗

文字的统一在统一货币、度量衡的同时，秦王朝还对文字进行了整理和统一。

早在距今六千余年以前，我们的祖先就创造了文字，半坡村新石器时代的彩陶刻划文字，郭沫若就认为是中国的原始文字（见《古代文字之辩证的发展》，载《奴隶制时代》）。到战国时代，由于中国长期处于分裂状态，文字经过长期的演变、发展，全国各地的文字有很大的差异，“文字异形”（《说文解字》叙）正是当时政治、经济不统一的反映。同样一个字，往往会有多种不同写法。如“马”字，在楚国至少有两种写法：；在燕国也有两种写法；在三晋也有两种写法：。又如“安”字，在山东六国也有多种字形：等。这种关东使用的千变万化、没有一定体系的文字，称为“六国文字”。

秦国在统一前使用的文字与六国文字不同，称为“小篆”（秦篆）。小篆是由大篆演化而来的。大篆又称籀文，小篆的形体比大篆更加整齐和定形化，不仅线条简单、均匀，而且改变了大篆的繁复写法，减少了许多异体字。可见，大篆比小篆难写、难认得多，而六国文字比起篆文来，就更加难以识别了。这些文字写法既不一致，偏旁组合、上下左右也无一定规律，自然给各地文化交流造成严重的障碍。

公元前221年，秦始皇下令对各国原来使用的文字进行整理，规定以秦小篆为统一书体，“罢其不与秦文合者”（《说文解字》叙）。为推行这种统一的书体，秦始皇令李斯、赵高、胡毋敬分别用小篆体编写了《仓颉篇》《爰历篇》《博学篇》，作为标准的文字范本。经过整理后的小篆字形，有秦始皇巡行各地时制作的刻石，传为李斯手书，留传至今者有《泰山刻石》（只残存九字，嵌于泰山下的岱庙中庭）、《琅邪台刻石》（残存86字）以及峄山、会稽两刻石的摹本。从刻石上的秦小篆字体来看，它一方面仍然保留着大篆字体结构和象形文字的基本特点；另一方面则对字体的结构进行了较大的整理加工。整理加工的原则是使之规范化，主要是下列三个方面：

（1）各种偏旁形体统一，每个字所用偏旁固定为一种，不用别种代替。

（2）偏旁的位置固定，不能随便移动。

（3）每个字书写的笔数和笔顺基本固定。

这种经过整理后的小篆，比起大篆文字要简易得多，比起六国文字更为易认、易写。

与篆书通行的同时，在广大人民群众中又创造出一种比小篆更加简便的新书体，这就是“隶书”。隶书开始时只是写得比较草率和不够规范的小篆。郭沫若同志指出：“在文字结构上，初期隶书和小篆没有多大差别，只是在用笔上有所不同。”至秦始皇统一文字时，隶书也形成一种固定的、规范化的字体。这种字体笔划直线方折，结构平整，书写方便，因此，不仅在民间流行，就是封建政府书写文件，除重要诏书外，一般都使用隶书。因此，隶书是秦代统一文字后所使用较为广泛的一种书体，包括一些律令文书，也是用隶书体写的。

隶书的出现是我国文字由古体转为今体的重要里程碑。

秦代统一文字，使小篆和隶书成为全国通行的字体，对我国文化、政治的发展有着深远的影响。我国幅员辽阔，在秦以后的漫长历史过程中，不断出现过割据局面，各地方言亦不一致，但文字却始终是统一的，而文字的统一对经济、政治的统一和发展则起着重要作用。因此，秦代统一文字的功绩，是不应抹煞的。注9

注9有人认为“书同文”并非统一文字，而是统一政府的公文程式（见谭世保《秦始皇“车同轨，书同文”新评》，载《中山大学学报》1980年第4期）。首先，这种说法找不出文献上的根据，而据《说文解字·叙》云：“七国时，言语异声，文字异形，始皇初兼天下，丞相李斯，乃奏同之，罢其不与秦文合者。”《汉书·艺文志》云：“苍颉七章者，秦丞相李斯所作也，爰历六章者，车府令赵高所作也，博学七章者，太史令胡毋敬所作也。文字多取史籀篇，而篆体复颇异，所谓秦篆者也，是时始造隶书矣。起于官狱多事，苟趋省易，施之于徒隶者也。”《太平广记》卷206《书断》云：“小篆者，秦丞相李斯所作也，增损大篆，谓之小篆，亦曰秦篆。”又“八分者，秦时上谷人王次仲所作也，始皇得次仲文，简略，赴急疾之用，甚喜，遣使召之”。这些记载都是一致的，而考古资料则又进一步证明了上述记载的可靠性。如“秦以似皇字，改为罪”（《说文解字》段玉裁注）。《睡虎地秦墓竹简》中的罪即写作】字。许多论文都对此加以阐述，毋庸赘述。

端正风俗 历来人们对秦人就有一种传统的看法，认为“秦与戎狄同俗”，“不识礼义德行”（《战国策·魏策》三），文化很落后，风俗很坏。如说“（秦人）借父锄，虑有德色，母济箕帚，立而谇语，抱哺其子，与公并倨，妇姑不相说，则反唇而相稽，其慈子耆利，不同禽兽者，亡几耳”（《汉书·贾谊传》）。又如说“秦之俗，非贵辞让也，所上者，告讦也，非贵礼义也，所上者，刑罚也”（《新书·保傅篇》）。由此便得出结论：在秦王朝统一后，政府所提倡的除了“告讦”“刑罚”“贪戾好利”以外，似乎没有别的。其实，这是一种误解，主要原因在于秦之速亡，有关秦代的史籍，无一不出于对秦抱有极大反感的作者之手，所以总是有意无意地对秦代野蛮、落后的方面加以渲染或夸大。例如上举《汉书·贾谊传》中所述之秦俗，视为商鞅变法前后的情况则可信，若笼统地称为“秦俗”，使人觉得统一中国后的秦代亦复如此，则大谬不然了。

历史事实证明，秦自商鞅变法之后就极力改变落后的风俗习惯。《史记·商君列传》记载：“商君曰：‘始秦戎翟之教，父子无别，同室而居，今我更制其教，而为男女之别’。大筑冀阙，营如鲁卫矣。”（《史记·商君列传》）这种努力不是白费的，到秦统一中国前，秦人的文化、风俗已被六国之人所称颂，如荀子说“入（秦）境，观其风俗，其百姓朴，其声乐，不流污，其服不佻”（《荀子·彊国篇》）。秦政府在统一中国前就十分注意整顿各地的风俗，如秦王政二十年（前227年）秦的南郡守腾颁发的布告中，特别宣布要“除其恶俗”“去其淫避（僻）”，并针对“乡俗淫失（泆）之民不止”的现象，重申禁令“举劾不从令者，致以律，论及令、丞”（《睡虎地秦墓竹简·语书》）。统一中国以后，秦政府更加注意端正风俗，倡导封建的文明。

如秦始皇二十八年（前219年），秦始皇来到泰山下，这里是原齐国故地，号称“礼义之邦”。始皇就令人在泰山所刻的石上记下“男女礼顺，慎遵职事，昭隔内外，靡不清净，施于后嗣”（《史记·秦始皇本纪》）。这一方面是赞颂统一之辞，同时也有表彰当地风俗之意。如果对照秦始皇三十七年（前210年）在会稽刻石上留下的铭文，就更可清楚地体会到这方面的意思。会稽（今浙江绍兴）为故越国之地，这里淫泆之风较盛，所以在会稽刻石上就有“饰省宣义，有子而嫁，倍死不贞。防隔内外，禁止淫泆，男女絜诚。夫为寄豭，杀之无罪，男秉义程。妻为逃嫁，子不得母，咸化廉清”等句。可见，这些刻石内容都是有针对性的，其中倡尊“礼义”、反对“淫泆”，正是秦王朝统一后端正各地风俗的一个重要措施。提倡封建主义的精神文明，是秦王朝统一后各种措施中的重要一个，也不应抹煞。而且，从秦刻石的内容可看出：秦王朝将端正风俗同灭六国相提并论，其重视程度由此可知。正如明末学者顾炎武指出的：“（越）欲民之多，而不复禁其淫泆，传至六国之末，而其风犹在，故始皇为之厉禁，而特著于刻石之文，以此与灭六王并天下并提而论，且不著之燕齐，而独著之于越。然则秦之任刑虽过，而其坊民正俗之意，固未始异于三王也。”（《日知录》卷13）这种分析和事实是相符的，其评价也是不算过分的。“行同伦”，是端正风俗的重要结果。

三 加强统治的其他措施

修驰道堕壁垒 由于长期战争，战国时期各诸侯国在各地都修筑了不少关塞堡垒。同时，各国之间的道路宽窄也不一致，影响交通往来。

秦统一中国后，立即下令拆除阻碍交通的关塞、堡垒。秦始皇二十七年（前220年），修建以首都咸阳为中心的驰道。秦国驰道主要干线有两条：一条向东直通过去的齐、燕地区；一条向南直达过去的吴、楚地区。据《汉书·贾邹枚路传》记载贾山写的《至言》云：

（秦）为驰道于天下，东穷齐、燕，南极吴、楚，江湖之上，濒海之观毕至。道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松，为驰道之丽至于此。

这一记载应是可靠的。

始皇三十五年（前212年）秦始皇又令人修了一条由咸阳直向北伸的“直道”。这条“直道”从咸阳以北不远的云阳出发，经过今陕西淳化县北梁武帝村秦林光宫遗址北行，至子午岭上，循主脉北行，直到定边县南，再由此东北行，进入鄂尔多斯草原，过乌审旗北，经东胜西南，渡黄河，到达包头市西南秦九原郡治所。全长一千八百里（约合今一千四百里），是从秦朝首都咸阳至秦北方九原郡最捷近的道路。当时，修筑这条路的目的，在于准备迎击北方匈奴的进犯。秦统一六国以前，活动于阴山山脉南北的匈奴，就经常向燕、赵等国和秦国进扰。统一以后，虽然修建了长城，也并没有保障北方安宁，在统一后的第五年，秦始皇派大将蒙恬率三十万大军北征，把匈奴驱逐到阴山山脉以北，并在这里设置九原郡，为了巩固这个地区，采取积极防御的战略，秦朝才于驱逐匈奴后的次年修筑了“直道”。如果匈奴奴隶主贵族再次进攻，秦军即可循这条“直道”由首都直达九原，迅速给以反击。

正因“直道”有这样巨大的军事意义，所以工程进展很快。这条一半修筑在山岭上，一半修筑在平原草地上的道路，从秦始皇三十五年（前212年）开始动工，至秦始皇三十七年（前210年）就完成了。总共只用两年半时间，是秦代劳动人民创造的又一奇迹。（见《史记·秦始皇本纪》《史记·蒙恬列传》）

这些“驰道”“直道”，再加上统一中国后修筑在西南边疆的“五尺道”，以及在今湖南、江西、广东、广西间修筑的“新道”，就构成了以咸阳为中心的四通八达的道路网。这样，就把各地紧密地联系在一起。同时，秦又规定道路和车轨的统一宽度，“车同轨”、“舆六尺”，便利了交通往来。我国今日长城线以南以西的地区，除青海、新疆外，都直接包括在这一庞大的交通网内。就是现在的青海地区，那时虽与秦都咸阳无直接干线可通，也有着不同程度的交通联系。在秦王朝修筑的主要道路经过之地，分布着战国以来发展起来的重要城市，如陶（定陶）、濮阳（卫）、猗氏（山西临猗南）、邯郸、乌氏（甘肃平凉西北）、栎阳、杨（山西洪洞东南）、平阳（山西临汾西）、温（河南孟州东）、轵（河南济源南）、蓟、新郑以及雒阳、鲁、临淄、睢阳、郢、陈、吴、寿春、番禺、宛城等。这对于促进当时各地经济、文化交流，起着积极作用，在军事和政治方面，也具有重要意义。

秦统一后采取的以上措施，对于消除封建割据、加强中央集权、巩固多民族国家的统一，发展封建的经济文化，都是有重要作用的，因此这些措施是进步的。

迁徙居民 秦始皇统一全国后，曾多次进行大规模的移民。秦王朝迁徙居民有两种不同情况：一种是迁徙豪富，其目的是打击豪族地主势力；一种是迁徙一般平民，其目的是实边。这两种性质的移民，对巩固秦王朝的统治，起了一定作用。

秦统一全国的当年，即始皇二十六年（前221年），就将全国各地的豪富之家十二万户迁到咸阳；始皇三十五年（前212年）又“徙三万家丽邑，五万家云阳”（《史记·秦始皇本纪》）。除这样大规模的迁徙豪富以外，秦还不断强迫个别的豪富、贵族之家进行远道迁徙，如灭赵后，将赵王迁徙于房陵（《淮南子·泰族训》），并将当地的豪富迁于临邛（四川邛崃）。破魏后，秦又将魏的豪富孔氏迁于南阳（《史记·货殖列传》），还把天下一些不轨之徒徙于南阳（《汉书·地理志》）。秦王朝将这些贵族、豪富迁徙到遥远的地方，其目的有两个。一是在政治上对他们进行打击，在经济上削弱其势力。这些豪富、贵族被迫离开原地，迁往陌生之处，人地两生，自然不易作乱。同时，由于远途迁徙，使这些豪富多少不得不抛弃一些财产，这就削弱了他们的经济力量。如赵的卓氏，原来“用铁冶富”，秦破赵后将卓氏迁往蜀地。卓氏离开旧居时“独夫妻推辇行诣迁处”（《史记·货殖列传》）。可见，大部分财产都没有带走。不过，秦王朝并未把削弱豪族地主经济财富当作首要目的，所以有的人在迁往新居地以后不久又重新富了起来。如孔氏迁至南阳后，继续经营冶铁业，“大鼓铸，规陂池，连车骑，游诸侯，因通商贾之利”，以致达到“家致富数千金”（《史记·货殖列传》）。秦迁徙豪富还有另一个目的，就是促进咸阳以及其他新迁居地区的经济发展。如上述孔氏就是一例。这些豪富在新迁居地区经营工商业，对促进当地经济发展和增加秦王朝剥削收入也是有利的。所以，尽管秦王朝实行打击豪族地主和“抑商”政策，但并不采取“竭泽而渔”的手段。这样，有不少豪族地主和商人在迁往新居地后仍能重新致富。

被秦王朝政府迁徙的另一部分居民，是广大的劳动人民，其中包括统一以后不断被派往边境长期戍守的戍卒，其总数不下数十万之多。秦始皇三十六年（前211年），秦始皇又将内地居民迁往“北河榆中三万家”（《史记·秦始皇本纪》）。榆中在今内蒙古鄂尔多斯黄河北岸之地，当时正处于与匈奴接境之位置，秦始皇将三万家迁到这里，其目的是开边拓土，这种“实边”性质的移民，对于巩固秦的统一，也有积极作用。