第二章 旧上海地方法的渊源

作为一种地方法，旧上海地方法也有自己的渊源。各个时期的上海地方政府都颁行过自己的法规，表现自己的意志。由于旧上海的情况比较复杂，特别是近代以后，政权变化比较大，法出多门的状况比较普遍，因此，法的渊源也不规范。这里只能根据其内容，作大致的分类，并介绍一些较为常见者。

一、内容比较完整的法律文件

上海地方法中内容比较完整的法律文件，是指一种内容比较全面、适用时间比较长、稳定性比较强的法律文件。主要有：章程、条例、通则、规则、规程等。所有的上海地方政府都颁布过此类文件。在上海地方法规中，这是最为重要的一种。

1．章程

章程在此类法律文件中非常重要，也是较为常见的一种。几乎所有的旧上海地方政权都颁布过章程。清朝上海地方政府于同治六年（1867年）公布过《捐积谷章程》。辛亥革命时期的上海地方政府于1912年6月5日发布过《售米章程》。国民政府时期的上海地方政府在1928年8月颁布过《上海特别市公安局户口调查章程》。公共租界当局在1904年批准过《工部局买地章程》。法租界当局于1942年5月20日发布过《法租界保甲章程》。日伪时期上海傀儡政权在1938年9月12日颁行过《督办上海市政公署区政务署组织暂行章程》，等等。

章程所规定的内容比较周全。《上海特别市公安局户口调查章程》包含了与那时调查户口有关的所有问题，包括调查户口的目的、执行机关和人员、调查对象、应注意的问题、调查内容、违反者的处罚，等等。《法租界保甲章程》所含的内容遍及保甲制度的各个方面，有建立保甲制度的宗旨、实施对象和区域、保甲组织的编制和负责人、负责人的产生办法和职责、保甲组织的职能、违犯规定的法律责任等。正因为如此，所以，章程的条款也比较多，一般来说，少则十几条，多则几十条。

章程的内容相对稳定，一般要适用较长时间，并不朝令夕改。即使形势发生变化，也只是修改其中不合时宜的部分，一般不重起炉灶。1924年2月22日的《申报》报道：上海法租界公董局发现颁行的交通章程中有“不甚合宜之处”，所以，“迅速补救”，“将交通章程修改”，具体内容是“凡驾车辆，不得故意或无心妨碍或阻塞交通”。

章程内容的周全和稳定两个方面决定了在地方立法不太发展的清朝上海地方政府和执政时间不长的辛亥革命时期上海地方政权的立法中，很少运用这一形式。相反，在上海统治时间较长的国民政府时期的上海市政府和上海租界当局则常使用它，把它作为一种经常性的规范。

“简章”和“暂行章程”是章程的两种特殊表现形式。简章是章程的简化形式，内容比章程简要。1930年6月20日公布的《上海特别市教育局暑期学校简章》，只规定了宗旨、学程、期限、学费、成绩、证书等一些内容，共10余条。“暂行章程”是适用时间较短的章程。它经暂行后，将被调整其中的一些内容，并以章程形式再施行。从现存的暂行章程来看，内容也比较简要。1923年2月3日由《申报》公布的《中西药店注册暂行章程》才8条，内容只涉及营业执照、申请执照办法、违章责任等一些方面。简章和暂行章程的数量很少，远不及章程多。

2．条例

条例是一种不常用的法律文件，数量明显少于章程。旧上海的许多政权都曾发布过条例。辛亥革命时期的上海地方政府施行过《沪军都督府条例》。国民政府时期的上海地方政府在1949年4月实施过《上海市紧急治安条例》。法租界当局于1932年2月1日公布过《戒严条例》。日伪时期上海傀儡政权在1938年12月1日制定过《督办上海特别市区公署组织条例》，等等。

条例的适用范围也比较广泛，但就其所含内容而言，组织条例的内容较多。《沪军都督府条例》共有26条，分为都督府、司令部、参谋部、军务部和附则5章。每章中又都有机构、职守、人员等有关内容。与此相比，其他条例的内容则较少。《上海市紧急治安条例》才8条，不分章，也不分类。

暂行条例是条例的一种特殊形式。日伪时期上海傀儡政权曾于1938年4月制定过《督办上海市政公署暂行组织条例》。它的内容具有试行性。根据试行情况，再对其中的有些内容作必要的调整，然后以正式条例形式公布施行。

3．通则

通则类似条例，也不常用。从其规定的内容来看，它与工业系统的问题关系较为密切。北京政府和国民政府时期的上海地方政府都颁布过通则。据1924年4月2日的《申报》记载，上海曾制定过《工厂通则》。1931年12月29日上海又颁行过《上海市工人服务通则》、《上海市工商业店员服务通则》和《上海市工人待遇通则》等。

通则的内容也较多，常是对所涉及的问题的较为完整和详尽的规定。《工人通则》有28条，内容包括工人的分类、工作时间、工资和违反者所应承担的法律责任等。其中的第5、6两条规定了工作时间，内容比较详尽。第5条规定：“工作时间，每日工作除休息时间外，至多不得超过8小时。”第6条规定：因特别事情，确需延长工作时间的，“每日不得过2小时，每年不得过48日，各个人一星期中作延长时间之工作，至多不得过3日”。其他几个通则的规定也与其十分相似。

4．规则

在内容比较完整的法律文件中，规则是近代华界政权使用最为广泛、数量也最多的一种形式。辛亥革命时期的上海地方政府发布过《值日规则》、《会议规则》等。北京政府时期的上海地方政府颁布过《取缔车辆规则》和《钱业营业规则》。国民政府时期的上海地方政府于1931年5月2日公布过《上海市政府组织规则》，在1947年4月21日又发布过《上海市政府职员考勤规则》，等等。其他的上海地方政权没有使用或很少使用这种形式。

规则的适用范围也非常广泛。有组织规则，如上述的《上海市政府组织规则》；有办事规则，如1948年2月5日实施的《上海市物价评议委员会办事规则》；有服务规则，如1935年3月16日颁行的《上海市公安局侦缉队人员服务规则》；有登记规则，如1933年2月1日公布的《上海市搬运旅客行李码头脚夫登记规则》；有管理规则，如1946年3月颁行的《上海市政府工人管理规则》；有请假规则，如1947年4月21日颁布的《上海市政府职员请假规则》；有奖惩规则，如1948年2月3日公布的《上海市路灯工匠奖惩规则》。还有1934年3月26日施行的《上海市公用局公共汽车管理处乘客规则》、1946年8月9日通过的《上海市卫生局管理公共浴室规则》等等。可见，其适用的范围已经遍及于社会的诸多领域。

规则的内容也比较多，一般有十余条，多则有几十条，《上海市政府工人管理规则》共有53条。它对管理目的、管理对象、管理机构、录用程序、管理人员、被解雇的行为、工作日、待遇等与管理工人有关的所有问题都作了明确的规定。

规则也有它的“简则”和“暂行规则”。简则是简化的规则，内容相对比较简单，而且主要用于组织规范。国民政府时期的上海市政府曾于1930年10月24日公布了《上海市教育局注音符号推行委员会组织简则》，1933年3月24日又颁布了《上海市庆祝儿童节筹备委员会简则》。其中《上海市庆祝儿童节筹备委员会简则》只有7条。暂行规则亦具有试行性，没有长期适用的打算或准备在适当时候修正后再用规则形式颁行。上海市政府曾于1947年3月5日公布过《上海市警察局管理酒吧间咖啡馆伴舞女侍暂行规则》。

5．规程

在上海法制史中，规程也是一种常用的法律文件。国民政府时期的上海地方政权曾较多使用过规程，如1935年10月11日颁布的《上海市公安局户口调查规程》，1948年1月24日公布的《上海市防潦工程委员会组织规程》，等等。上海租界当局也曾运用过规程。1932年5月11日公共租界发布了《上海市工部局补助华人私立中小学校规程》。日伪时期上海傀儡政府同样如此，于1943年3月27日发布过《上海特别市政府保甲委员会暂行组织规程》，等等。

在国民政府时期上海市政府颁布的规程中，相当部分是组织规程，如1946年1月7日公布的《上海市冬季救济委员会组织规程》，1948年1月24日公布的《上海市防潦工程委员会组织规程》，1948年2月5日公布的《上海市卫生局附设诊疗室组织规程》和《上海市卫生局洗衣所暂行组织规程》，等等。这类组织规程的内容一般不很复杂，条目也不太多。《上海市卫生局附设诊疗室组织规程》只有7条，内容仅有设置诊疗室的目的、诊疗室的职责、人员、用药等几个方面。

“暂行规程”是规程的一种特殊表现形式。国民政府时期的上海地方政府颁布过暂行规程，如1933年5月30日公布的《上海市市立师范学校暨高级中学师范科毕业生服务暂行规程》。日伪时期上海傀儡政府也颁布过暂行规程，如1938年6月15日制定的《督办上海市政公署地方政务署组织暂行规程》。但是，从总体上看，暂行规程的数量很少，而且，其他上海地方政权没有或很少使用这种暂行性的法律文件。

二、偏重于施行和操作的法律文件

上海地方法中偏重于施行和操作的法律文件，是指一种内容比较具体、便于人们实施的法律文件。主要有细则和办法两大类。多数华界政权和日伪时期上海地方傀儡政权都颁布过此类文件。在他们公布的法律文件中，这类文件是较为常见的一种。

1．细则

细则在这类法律文件中是比较重要的一种，但在数量上不及“办法”多。北京政府和国民政府时期的上海政权以及日伪时期上海地方傀儡政权都颁布过细则，如1926年5月17日公布的《调查户口细则》、1929年11月27日颁布的《上海特别市政府秘书处办事细则》，1944年6月30日施行的《上海特别市战时市民节约宴会施行细则》，等等。

从名称上看，细则可分为两种：一种是施行细则，如1928年8月3日公布的《上海特别市劳资争议处理法施行细则》；1946年1月颁行的《上海市保甲整编施行细则》；1946年7月1日颁布的《上海市劳工教育实施办法大纲施行细则》等。这类施行细则往往依附于一个较为原则规定的法规，一般不单独成立。上述的三个施行细则都是如此，前者依附于《上海特别市劳资争议处理法》，后者依附于《上海市劳工教育实施办法大纲》。另一种是分类细则，除上述的《调查户口细则》和《办事细则》以外，还有1930年10月公布的《上海市公安局警长警士服务细则》；1947年6月10日通过的《上海市屠宰税征收细则》等。这种细则名称不一，根据适用范围和具体内容而定。另外，它们的独立性较强，往往不依附于其他法规，因此，这种细则的数量也多于“施行细则”。

细则的内容一般比较详尽，而且操作性比较强。《上海市保甲整编施行细则》对保甲整编中的各种事项都作了详细规定，很便于实施。它的第27条对甲长和保长的产生作了规定：“保甲编户后，各区区长应即由各甲户长中择委该甲甲长，并由各甲长推选候补保长3人，报请市政府择委。”这一规定对甲长和保长产生的程序、时间、负责人员和机构等都作了明确、详尽的说明，便于有关人员操作。《上海市公安局警长警士服务细则》对警务人员的具体服务事项作了全面、细致的规定。它的第11条第4款规定了“应行当场逮捕事项”，其中共有18项，而且一一罗列，包括：“刊印或散布粘贴反动文字，煽惑人心者”，“毁坏官厅文告或电线电杆、轨道、邮筒及测量标线等者”，“捏造谣言，鼓动众听者”，“私设会社，谋为不轨者”，“行凶伤人者”，“乘火抢劫者”，“犯罪脱逃者”，“赌博者”，“身藏鸦片、吗啡、高根、海洛因等含有毒汁之违禁物品者”，等等。这样详尽的规定，警务人员一看便明白，而且施行很方便。

2．办法

在旧上海偏重于施行和操作的法律文件中，还有一类是“办法”。旧上海的一些华界政权和日伪时期上海傀儡政权都大量颁布过“办法”，其数量多于“细则”。辛亥革命时期的上海地方政府于1911年11月发布过《收捐办法》，1912年2月又颁布过《民间贺年服制办法》等。国民政府时期的上海地方政府于1930年9月4日颁行过《上海市土地局土地证转移注册办法》，1945年12月又公布过《上海市经常保持清洁办法》等。日伪时期上海傀儡政权在1939年4月28日公布了《戒备办法》，1941年11月27日又颁布了《九一八纪念日临时戒严实施办法》等。

从“办法”的名称和内容来看，它可以大致分为三种。

第一种是普通办法。它涉及面广，种类也多，几乎涉及社会生活的各个方面。国民政府时期的上海市政府颁布过许多这类办法，如1930年9月4日公布的《上海市土地局土地证转移注册办法》；1931年7月24日颁布的《上海市政府试用公务员办法》；1931年9月24日施行的《标卖公地办法》；1935年5月1日实施的《上海市公安局推行新生活运动办法》；1945年12月公布的《上海市经常保持清洁办法》；1946年9月16日颁布的《上海市政府所属员工食米配售办法》；1947年3月3日实施的《上海市卫生局促进儿童、青年健康运动缺点矫治办法》；1948年11月18日公布的《上海市跳舞场所代收新兵安家费办法》，等等。这类办法在数量上也很多。另外，它们的内容比较完善，比较详细，也便于施行。如《上海市政府试用公务员办法》对试用公务员中的一些重要问题都作了规定，而且内容比较具体。它规定了适用对象和时间：“本府暨所属机关，凡新到差之公务员应依照本办法先于试用”，“试用期间定为3个月”。它规定了免试人员及薪水：“新到差之公务员，其资历才干为主管长官深知有素者，免于试用”，“试用期内一律酌支俸给”。它规定了缩短试用期及其条件：“新到差之公务员在试用期内，经主管长官认为成绩确属优异者，其试用期间得呈请酌减之。”另外，还规定了公务员其他的一些权利，等等。

第二种是补充办法。这种办法的内容主要是对原有法律文件内容的补充，因此，数量不多。国民政府时期的上海市政府颁布过这种补充办法，如1930年9月3日公布的《上海市典当营业规则补充办法》，1949年1月8日颁布的《上海市管理集团结婚补充办法》等。从规定的具体内容来看，一般不很复杂，主要集中在“补充”方面，起拾遗补缺的作用。如《上海市管理集团结婚补充办法》主要规定了与“集团结婚服务社”有关的问题，因为这一问题在以前的文件中没有规定。这个“补充办法”规定：“上海市区内各机关、团体及商办集团结婚服务社，经申请上海市民政局登记核准，得举办集团结婚”；“商办集团结婚服务社收取费用应呈请民政局核准”；“上海市区各机关、团体及商办集团结婚服务社，应遵照部颁集团结婚办法、部颁健康证明书签发手续及本办法办理”，等等。经过这样的补充，关于集团结婚的规定更为完善了。

第三种是实施办法。这一办法为实施某一较为原则的规定而制定，具有依附性。国民政府时期的上海市政府颁布过这种办法。1931年5月29日公布的《上海市社会局会同公安局检查度量衡器具实施办法》为实施社会局和公安局检查度量衡器的规定而制定，1946年4月颁布的《上海市区保甲人员协助肃清烟毒实施办法》为施行保甲人员协助肃清烟毒的规定而制定。从其内容而论，这种办法的规定同样比较详尽和具体。《上海市区保甲人员协助肃清烟毒实施办法》对有关保甲人员协助肃清烟毒问题作了全面、细致的规定。以其中的“连坐”规定来说，就涉及贯彻连坐人、连坐切结、交切结和实施连坐时间等一些方面。它规定：“各区公所于奉颁本办法后，应即督饬各保甲通知各户长在3日内分别”按照规定的“切结格式出具本户藏有烟毒及烟民确数，或并无烟毒之户长连坐切结，送交至本管理甲长查核”；“保甲人员办理本市户长出具连坐切结工作应于35年（即1946年）4月15日前完竣，户长连坐自4月16日起实行”。实施办法的依附性决定了它的数量也不及普通办法多，因为不是每个法律文件都要有相关的实施办法相配套。

“办法”也有它的特殊形式——“暂行办法”。国民政府时期的上海市政府颁行过不少暂行办法，如1928年11月3日公布的《上海特别市职工退职待遇暂行办法》；1936年9月3日制定的《上海市公安局解放婢女择配暂行办法》；1946年2月制定的《上海市政府发给国民身份证暂行办法》；1947年12月16日颁布的《上海市食油调配暂行办法》；1948年3月5日颁行的《上海市计口配售食米暂行办法》，等等。日伪上海地方傀儡政权也制定过少量的暂行办法，如1943年5月27日制定的《上海特别市各区自警团组织暂行办法》和1945年4月10日公布的《上海特别市清理田赋旧欠暂行办法》等。暂行办法也与其他“办法”一样，内容比较详尽，便于操作，但它也具有自己的特点，即是适用时间一般比较短。《上海市食油调配暂行办法》公布后不到4个月，就又颁布了《上海市计口配售食米暂行办法》，其中，有关的售米规定仅生效了3个多月。

三、内容比较简单的法律文件

上海地方法中内容比较简单的法律文件，是指一种所含内容单一、适用范围狭窄的法律文件。主要有：布告、公告、通告和告示等。所有旧上海的地方政府都颁布过这类法律文件。在上海地方法渊源中，它是最为常见的一种。

1．布告

在旧上海的各种法律文件中，布告是最为常见的。上海的多数地方政权都曾公布过布告。北京政府时期的上海地方政权公布过布告，如1924年6月19日的《取缔棉花掺水及沙泥布告》和1925年9月13日的《严禁用火酒冒充白烧酒》的布告，等等。国民政府时期的上海市地方政府也颁布过布告，如1931年12月25日《禁止学生游行》的第308号布告和1947年《关于土地登记及土地估价》的沪（36）字第67号布告，等等。公共租界当局制定过布告，如1931年4月13日《关于领取养犬执照》的第4079号布告和1939年2月16日《关于禁止贮藏、贩卖或制造爆竹》的第5061号布告，等等。法租界当局也制定过布告，如1925年1月的《关于禁放爆竹》的布告和1937年12月18日的《关于禁止藏匿兵器》的布告，等等。日伪时期上海傀儡政权也公布过布告，如1938年1月29日“关于限期选举镇村长和街长”的第14号布告和1938年4月11日“关于适龄青年务须加入‘青年团’”的第19号布告，等等。

布告的内容比较单一，往往因一事而颁布一个布告，上述布告都是如此。因此，它们都无章、节之分，而且字数一般比较少。上述的《关于土地登记及土地估价》布告才160余字，而《关于禁止贮藏、贩卖或制造爆竹》的第5061号布告仅30余字。

有些布告还有一定的格式。国民政府时期上海市政府公布的布告一般以“查”某事起头，又以“仰各遵照为要”、“遵照毋违”等语句结尾。以上关于土地登记及土地估价的布告就以“查本市土地总登记及土地估价业已……”起头，又以“仰各遵照为要”结尾。公共租界当局制定的布告，往往以“为布告事”起句，以“特布告周知，此布”结束，上述《关于禁止贮藏、贩卖或制造爆竹》的第5061号布告即是如此。

由于布告数量较多，为了防止混淆，有些布告还被编号，但编号的形式不尽相同。国民政府时期上海市政府布告的编号有沪、年和号数3部分内容组成。上述“沪（36）字第67号”中的“沪”即指“上海”；“（36）”指民国三十六年，即1947年；“字第67号”指此年颁布的第67件布告。公共租界当局制定的布告也有编号，但只有序号，无其他内容。而且，这种序号是累计序号，不分年度，上述禁止贮藏、贩卖或制造爆竹的布告即为累计第5061号，并不是此年颁布过这么多布告。

2．公告

与布告相比，旧上海公告的内容更侧重于让人们知晓有关事项，而不是要人们承担更多的义务。辛亥革命时期的上海地方政府和法租界当局都制定过公告。辛亥革命时期的上海地方政府在1911年11月制定过《军政府司令部劝汉族官吏投顺民军公告》。法租界当局于1937年10月14日公布过有关“各菜场营业时间”和“若干食品市价”的公告。

公告的内容也比较简单，往往也只是为一事而公布一个公告，因此，它们的字数也不多。《军政府司令部劝汉族官吏投顺民军公告》不到200个字。正因为如此，所以，公告也无章节之分。

法租界的公告有较为固定的格式，通常是以“为公告事”起文，最后以“此布”结尾。上述关于“各菜场营业时间”和“若干食品市价”的公告就是如此。

从现有资料来看，公告的数量比较少，远不及布告多。

3．通告

在形式上，通告与公告比较接近，都侧重于让人们知晓有关事项，但是颁布通告的机关多于颁布公告的机关，旧上海的多数政权都发布过通告。据1911年11月5日的《民立报》报道，辛亥革命时期的上海地方政府曾颁布过关于“外商不得协助清政府”的通告。北京政府时期的上海地方政权在1926年5月曾公布过有关“调查户口之通告”。国民政府时期的上海市政府在1947年7月2日制定过关于“领取购糖证”的通告。公共租界当局在1931年4月15日制定过关于领取“狗执照”的通告。法租界当局1935年1月24日颁布过关于禁止“贩卖及烹食河豚”的通告，等等。

通告的内容同样比较简单，常常也是为一事而发布一个通告，因此，通告不仅无章、节之分，而且字数也很少，有的只有几十个字。法租界的关于禁止“贩卖及烹食河豚”通告仅40余字。

有的通告也有相对固定的格式。法租界的通告以“为通告事”起头，以“此布”结尾，中间为正文。关于禁止“贩卖及烹食河豚”的通告就是如此，全文如下：“为通告事。查河豚有毒，食之甚为危险，故在法租界内绝对禁止贩卖河豚，仰居民等各宜注意。此布。”

4．告示

与公告和通告有所不同，“告示”的内容更侧重于规定禁止性行为，违反者将会被追究较为严厉的法律责任。旧上海的有些政权曾公布过“告示”。清朝上海地方政府曾较多地运用告示这一形式。如乾隆五十三年（1788年）七月九日公布过关于“商船完纳税银折合制钱定价”的告示，乾隆六十年（1795年）七月又颁布过有关“商船需用泥土压钞永禁泥甲夫头把持扰累”的告示，等等。辛亥革命时期的上海地方政权也发布过告示，如1911年11月颁布过关于“查禁造谣抢劫”的告示，1912年2月公布过有关“禁止赌博”和“禁吸鸦片”的告示，等等。公共租界当局同样颁布过告示，如1939年12月10日发布过关于禁止非法“囤积、投机”粮食的告示等。

告示的内容不多，常是一事或几事一告示，因此，每个告示的字数也较少。上述关于“查禁造谣抢劫”告示只有120余字，关于“禁止赌博”和“禁吸鸦片”告示也分别只有170余字和260余字。

“告示”规定的内容多为禁止性行为，强制性比较强，因此，对违反者的制裁也比较严厉。如关于“查禁造谣抢劫”的告示规定，“如有匪徒造谣生事，希图抢劫”者，一律“以军法从事”。关于“禁吸鸦片”的告示规定，一旦发现吸食鸦片者，“财产立即发封，本犯严行惩办”。在清朝上海地方政府的告示里，制裁同样很严厉。上述关于“商船完纳税银折合制钱定价”的告示规定，违反本规定者，“一经察出，定行重究”。

四、其他法律文件

除以上三大类法律文件以外，旧上海的地方政府还颁行过其他一些法律文件。

1．训令

“训令”是上海地方政府向下级机关发出的一种命令。命令的内容通常是要求下级机关办理某事，亦具有强制性。北京政府时期的上海地方政府颁布过不少“训令”。1919年4月上海县训令各乡“会同各图地保侦察本邑境内有无农民秘密私种莺（罂）粟情事”。1924年9月，护军使训令淞沪警察厅长、兵站处长等可以“临时雇佣民夫”，向“后方输送事宜”。1926年2月沪海道尹训令所属各县知事“劝令农民从速依法试验”“盐水选种法”，以提高种子质量。日伪时期上海傀儡政权也公布过“训令”。1938年5月3日向伪市政府所属各局、处发出训令，要求他们“采用太阳旗及五色旗两种，以昭划一，而明系统”。1939年2月18日又训令南市区区公署大肆征收赋税，因为“市库收入以赋税为大宗”。

“训令”往往因一事或几事而发，内容也不复杂，通常由发出训令的机关、接受训令的机关、训令要求和违反者的法律责任等几个方面组成。在1919年4月上海县的训令中，发出训令的机关是“上海县”，接受训令的机关是各乡和“各图地保”，训令是要求他们“侦察本邑境内有无农民秘密私种莺（罂）粟情事”，违反者的法律责任是“拿解究办”。根据这样的内容安排，训令不仅没有章、节之分，而且字数也不多，一般只在几十至几百字之间。上述上海县的训令才80余字，日伪上海傀儡政权1938年5月3日发出的训令才140余字。

日伪时期上海傀儡政权的训令有固定的格式。正文前是发出训令的机关名称和训令的编号，然后是接受训令的机关。正文中以“为令行事”或“为令遵事”等语句起句，接着是训令的主要令文和内容，结束语用“此令”断文。最后附以长官姓名和发文日期。

2．大纲

大纲是上海地方政府对实施某一法律行为的总体设想和计划，亦有一定的强制性。国民政府时期的上海市政府曾公布过大纲。如1933年4月17日公布的《上海市市立民众学校办法大纲》，1946年1月12日制定的《肃清上海市烟毒大纲》，等等。

因为大纲只是一种总体设想和计划，所以，内容比较原则，一般只从宏观上作出规定。《肃清上海市烟毒大纲》规定了“实施原则”，共有3条，都十分原则。它们是：“以自新方式为主，并参用检举诸法”；“种植、制造、运输、销售者，准予35年（1946年）3月底前具结自新，逾期即送军法机关，依法治罪”；“吸染烟毒者，准在35年3月底前具结自新，后限35年6月底以前戒绝，逾期即送军法机关，依法治罪”。至于如何检查和调验，都没有规定。因此，必须有与大纲配套的其他法律文件，帮助大纲完整内容和顺利实施。实际上也是如此。在公布这个大纲的同时，还公布了《上海市肃清烟毒总检查实施办法》和《上海市烟毒调验规则》等法律文件。可见，大纲只是一个“龙头”文件，以下还有一些配套文件相辅佐。

3．须知

这是上海地方政府要求市民或部分市民必须知道某些规定的一种法律文件。这种文件也有一定的强制性。国民政府时期的上海市政府颁布过这类文件。如1935年1月26日的《参加新生活集团结婚须知》；1935年6月1日的《上海市给水设备工程须知》和1945年10月的《上海市民向警察局密告警察、官吏及汉奸、盗匪烟赌须知》等。

须知的内容一般通俗易懂，而且易操作，这都是为了便于人们施行。《上海市民向警察局密告警察、官吏及汉奸、盗匪、烟赌须知》的第1条规定了有关告发人应履行的一些手续，其内容易懂又易操作：“上海市民向警察总局、分局告发警察、官吏贪污违法及汉奸、盗匪烟赌等案件，应由告发人开明真实姓名、住址，并取具铺保。但事实确凿，而有证据者，得列举事实，连同证据告发，免予具保。”

违反须知也会受到一定的处罚。《上海市民向警察局密告警察、官吏及汉奸、盗匪烟赌须知》同时规定：“倘查明系挟嫌，诬告者则依法重究。”可见，须知也有强制性，它不仅要求人们“知”，还要求人们依法“行”，否则，将会受到处罚。

4．市政府令

这是一种上海地方政府发布的命令。国民政府时期的上海市政府发布过“市政府令”。1936年8月13日它颁布了第345号令，内容是把每年的3月21日作为“上海节”。

“市政府令”的内容比较简单，只是作出某一规定而已。上述那个“市政府令”才20余字，全文是：“兹决定以上海光复纪念日，即3月21日为上海节，公布之。此令。”以下是颁令日期和市长姓名。如果有内容复杂的规定，那么，就采用其他法律文件的形式，而不用“市政府令”这一形式。

5．指令

指令是上海市地方政府对下属机关上呈文件所作出回复的法律文件。这种文件对下属机关的活动有制约性。日伪时期上海傀儡政权作出过不少指令。如1938年10月4日作出过同意教育科上呈的《小学暂行规程》公布施行的指令。1945年5月23日作出了在“办理民众集会结社登记”时收取“纸张费国币500元”的指令，1945年6月14日作出过防范新四军活动的指令，等等。

指令的针对性很强，即是针对下属机关上呈的请示文件而发出的。1938年8月，日伪时期上海傀儡政府下属的教育科呈上了要施行的“小学暂行规程”请示文，同年10月4日傀儡政府便发出指令：“准予备案施行。”1945年5月16日，傀儡政府的下属警察局上呈了关于在登记集会结社时“收取纸张费国币500元”的请示文，同月的23日，傀儡政府作出了“自即日起办理民众集会结社登记并收取纸张费国币500元”的指令。

指令的内容很简单，只是对下属机关上呈文的答复，所以字数也不多，一般在几十字至百余字。上述对于教育科的指令仅50余字，对警察局的指令仅100余字。

6．署令

这是法租界的法国驻沪总领事署发出的命令。这种命令的内容十分广泛。1938年9月3日发出了关于禁止师生集会的署令，1941年9月26日作出了关于节制用电的署令，1942年6月29日颁布了关于使用无线电收音机者必须申报的署令等，内容涉及多个不同领域。

署令的强制性较强，违反者要被追究法律责任。上述关于禁止师生集会的署令规定：违反署令的“除处罚该行为人外”，还要令“赞助或容忍之学校封闭之”。关于使用无线电收音机者必须申报的署令规定：违犯署令“或有虚报等情”的，除了要没收其收音机外，还要“处5元以上5000元以下之罚锾”。

由于署令的内容广泛，涉及的方面很多，所以字数多少不定，有的较长，有的则较短，均视具体情况而定。

此外，在旧上海的地方法中还出现过“都督令”、“守则”和“标准”等其他一些法律文件。据1912年7月1日的《申报》报道，当时的沪军都督发布过《查禁制造工人同盟会》的都督令。1945年3月，国民政府时期的上海市政府颁布过《上海市政府工人守则》。1949年3月3日上海市政府又制定过《报刊审查标准》。它们都具有一定的强制性，也是上海地方法渊源中的组成部分。

五、有关上海地方法渊源的一些问题

在上海地方法渊源中还有一些值得注意的问题。

第一，上海地方法渊源有个不断发展的过程，数量越来越多。在清政府时期，上海地方法的渊源主要是告示，伴有极少的章程等。辛亥革命以后，地方法数量大幅度增加。辛亥革命时期的上海地方政权还使用过规则、条例、办法、通告、公告和都督令等。到了国民政府时期，上海地方法的渊源更多，除上述各种以外，另有通则、细则、守则等。随着地方法数量的增加，地方法的体系也趋向完备化。到了国民政府时期，上海地方法渊源已形成了自内容比较完整的法律文件至偏重于施行和操作、内容比较简单这样一个较为完整的体系。上海地方法渊源的不断发展和完备同上海的社会和法制发展是密不可分的。辛亥革命前，上海只是一个县，辛亥革命后上海发展成了市，并逐渐嬗变为世界著名的大城市。随着城市的不断扩大，各种行业、各类人口和各种问题也随之增多，它们都需要有相应的法制来调整，法制因而发展起来了。社会和法制的发展，同时对上海地方法的渊源提出了更高的要求，因此，它也不断向前推进了。

第二，各上海地方政权所使用的地方法渊源不尽相同。鸦片战争以后，上海的地方政权趋于复杂，除了有租界政权与华界政权并存以外，还出现过日伪时期傀儡政权等。它们都根据自己的需要使用地方法渊源。辛亥革命时期的上海地方政权，使用“告示”为多，虽然也使用过章程、规则、条例、办法等，但数量很少。国民政府时期的上海地方政府不仅使用的地方法渊源最多，而且形成了一个比较完整的体系。日伪时期上海傀儡政权则较多地使用办法、布告之类，很少使用其他的渊源。租界作为一个“国中之国”，自己有一套体系，尽管有的渊源也与华界的相同或相似，但它们也有自己的特点，如很少使用或不使用条例、通则、规则、细则等。就是租界之间也不尽相同，如法租界经常使用“署令”，而公共租界则从来不用它。究其原因有多种，除了体系不同等原因外，还与上海地方政权的存续时间和条件有关。辛亥革命时期的上海地方政权存续时间较短，没有条件考虑和大量制定一些内容完整的法规。日伪时期上海傀儡政权虽存续时间比辛亥革命时期的上海地方政权要长，但由于抗日运动日益高涨，战事频繁，所以，也无法抽出大量时间和精力去考虑立法问题，故渊源也少于旧上海的某些政权。国民政府时期的上海政权统治上海的时间长于以上两个政权，而且还有一些较为稳定的发展时期，所以，地方法渊源不仅很多，而且还形成了一个较为完备的体系。租界时期的情况有些类似于国民政府时期的情况。

在旧上海的地方法渊源中，另有一些问题引人注目。

在旧上海的地域中，不同政权之间有一定的联系；在同一政权内，不同机关也会有一些联系。这种联系往往会形成联合使用同一渊源，共同公布法规内容的情况。两租界当局曾联合发布过“告示”。1939年5月11日，公共租界的工部局和法租界的公董局联合发出“告示”，内容主要是：政治性团体“不能任其在两租界内有所动作”，否则，就要“从严处罚”。国民政府时期，国民党上海特别市执行委员会和上海市政府，淞沪警备司令部和上海市政府都曾“会衔”公布过“布告”。1937年4月19日，国民党上海特别市执行委员会和上海市政府联合发布第5号“布告”，主要内容是：“凡劳资争议事件，均须依法呈由主管机关解决”，否则要“严行拿办”。1932年10月17日，淞沪警备司令部和上海市政府“会衔”颁布第52号“布告”，主要内容是：“严行查禁”赌博，为首者要被“务获法办”。

这种地域上的联系和共同利益上的驱动，也促使不同的政权所发布的规定得到互相承认，并共同实施。公共租界当局曾规定在本租界内施行国民政府所颁行的法律或原则。1931年8月1日，公共租界工部局发布“宣言”，指出“上海公共租界工部局赞成（国民政府）工业法规之原则”。1935年公共租界当局又一次发布“布告”，规定面包店、水果店和菜场等的“领照人应置备依照中国政府所定标准之度量衡器具，以备在店内使用”。

上海是中国的一个部分，华界的地方法与中央法有密切的联系。这种联系的表现之一是有的上海地方法是为贯彻中央法而制定和颁行的。1936年8月4日公布的《上海市吴淞狮子林炮台限制及禁止事项惩奖办法》就是如此。此办法的第1条明确指出：“本办法系参照修正要塞堡垒地带法及参谋本部25年（即1936年）6月2日会议纪录决议第2项拟定之。”

上海法租界当局特别重视租界法与法国本土法的一致性，公开言明这种一致性。1935年1月10日，法国驻沪总领事署发布第40号署令，声明公董局董事会通过的议案与法国现行法无违，具体内容如下：“为令行事。案查下列1935年1月7日上海法租界公董局董事会常务会议议案均无违法国现行法规，兹按照1927年1月15日本署署令公布之上海法租界公董局组织章程第9、10两条之规定，准予克日照案施行。此令。”

还有，各种上海地方法渊源也不是孤立存在的，而是有一定的联系。表现之一是从不同角度共同规定某一方面的内容以形成完整的规定，便于施行。1934年8月18日，国民政府的上海市政府同时公布了两个关于“临时戒毒所”的规定，分别使用了“办法”和“简则”两种渊源，它们是：《上海市临时戒毒所警备及收解瘾毒人犯办法》和《上海市临时戒毒所组织简则》。这样，有关临时戒毒所的内容就比较完整一些了。还有，以上《肃清上海市烟毒大纲》和《上海市肃清烟毒总检查实施办法》、《上海市烟毒调验规则》的配套也是如此。