绪言一

上海自元朝至元二十九年（1292年）建县以后，便有了国家的一级地方政府，也开始了上海地方法制的历史。1843年开埠以后，上海有了突破性发展，很快成为中国的最大城市、世界的大都市之一，还有“东方巴黎”之称。与此相一致，上海的地方法制也有了飞跃的发展，成为中国地方法制最为完备、复杂的城市之一。但是，长期以来，人们对上海地方法制进行系统、综合、全面的探索和研究都还很不够，至今尚无这一方面的专著问世。笔者进行了尝试，并试图通过自己的探研，最终形成较为系统、综合、全面地反映上海的法制历史的成果。本书阐述的上海法制，从元代至上海解放后的接管时期，重点在上海开埠以后。

全书上编共有二十二章，以纵向论述问题为体例，大致可分为五大块内容。前十二章为第一块，重点反映上海各个时期、不同界域（旧上海曾有华界和租界之分）的立法情况，内容包括立法机构、上海地方法渊源和具体的法规内容等一些方面。为了便于读者了解其中的法规内容，本书把其中的内容作了分类，按类阐述。另外，为了证明法规的实施情况，本书尽可能地提供与实施情况有关的资料和史实，把静态的法规与动态的实施状况有机地结合在一起。第十三章至第十八章为第二块，侧重反映上海各个时期、不同界域的司法情况，内容包括警政机构、审判机构、监狱、律师、刑场等与司法有关的机构、组织和设施等各个方面。为了还原活生生的司法面貌，本书也引用了大量史料，以史料来说明具体而又真实的司法情况。第十九章至第二十章为第三块。它专门论述上海小刀会起义军的法制和上海工人第三次武装起义后建立起来的上海市民代表会议政府的法制。与旧上海所有的其他法制都不同，上海小刀会起义军的法制和市民代表会议政府的法制是一种人民自己的法制。它们的法制无论在本质上还是在内容上，其他法制都不能与之相提并论，所以，另立一块来专述，而且在内容上自成体系，包含立法、司法等各个方面。第二十一章是第四块。它从多个侧面来反映旧上海法律教育的一些情况，把那时的法律教育也作为与法制有关的方面，使读者能更全面地了解有关情况。最后一块是第二十二章。它以上海法制的新生为主趣，叙述了上海解放初期法制的概貌，表现了新上海法制的优越性。同时，这也使上海法制史的发展锁链不中断，呈现一个较为完整的发展过程。以上五大块内容组合起来，便可从总体上表现出上海法制发展历史的概貌。

综观旧上海法制的内容，有以下这些方面比较突出。通过以下这些方面，可使人们体会到旧上海法制是旧中国法制的一个缩影，很具有典型性，亦可帮助人们进一步了解上海法制发展的历程。

第一，复杂性。复杂性是旧上海法制的一个突出方面，这又可从纵向和横向两个角度来看。先从纵向角度看。在上海建县至上海解放的六百多年时间里，先后出现过多种法制。有反映封建地主阶级意志、维护封建专制制度的元、明、清的法制；有反映资产阶级革命派意志、维护资产阶级共和制度的南京临时政府的法制；有反映大地主大资产阶级意志、维护独裁统治的北京政府和国民政府的法制；有反映日寇意志、维护日本帝国主义在华权益的日伪上海市政府的法制；有反映英、美、法等国侵略者意志，维护他们在华特权的租界法制。此外，还有反映农民阶级意志的上海小刀会起义军政权的法制和反映上海工人阶级和广大市民意志的上海工人第三次武装起义后建立的市民代表会议政府的法制。由于这些政权的法制性质有异，因此，在内容上亦有所不同。国民政府时期的上海地方政府从维护独裁统治出发，禁止人民游行、示威和罢工，违者要科以重刑，直至死刑。日伪上海市政府建立在日寇支持的基础上，处处扮演儿皇帝的角色，对任何抗日的行为都要严究，连唱抗日歌曲都有杀头的危险。上海小刀会起义军的法制与市民代表会议政府的法制则完全相反。小刀会起义军声明起义是为了“伐狼鸠之暴，救民水火”，其法制处处保护广大上海人民的利益，规定“奸淫妇女者斩，掳掠财物者斩”，连偷盗猪狗的也要被“斩”。市民代表会议政府是上海工人阶级和广大上海人民自己的政府，它的法制也是人民自己的法制，当时规定洋奴、工贼、军阀、土豪劣绅和贪官污吏等人民的敌人没有选举权和被选举权，充分体现了上海工人阶级和广大人民的愿望。

再从横向角度看。上海开埠以后，绝大多数时间都是两种以上法制并存。上海有了租界后，华界与英、美、法三个租界的法制同存；小刀会起义后，小刀会起义军的法制还与华界和租界的法制共存；市民代表会议政府的法制创立后，也曾与公共租界和法租界的法制同时存在；日寇侵占上海后，日伪上海市政府的法制同样与两个租界的法制相持。这些性质和内容都不同的法制并存于一个城市内，有的还交叉共存于同一时间，就使法制显得复杂化了。产生法制复杂化的原因主要有两点：一是外国侵略者的入侵。他们入侵上海后，都用法律手段巩固自己的侵略成果，英、美、法、日等国都是如此。他们的法制有的长期与华界的法制同存，有的还与租界的法制共存，以致在上海这块土地上出现了多种法制。二是政权更迭频繁。在上海开埠后，上海就出现过清末时期、南京临时政府时期、北京政府时期、国民政府时期和日伪时期的上海地方政权，其中，还穿插过小刀会起义军和市民代表会议政府的政权。这些政权都有自己的法制，以致上海的法制多变。由于上海地方法制的多样和多变，它便变得比较复杂了。

第二，完整性。完整性也是旧上海法制的一个突出方面。自20世纪初清末的法制改革以后，我国的封建法制加速解体，并大量引进资本主义国家的法制。到了20世纪30年代，上海的地方法制已较完整，无论在宏观方面还是微观方面都是如此。在宏观方面，法制系统中的各主要组成部分都已具备。那时行政与立法、司法都已独立存在，而且立法与司法都有较为完整的体系。立法中，有规范的立法机构、系统的法律渊源、较为完整的法律内容。在司法中，有独立的警政机关、审判机关，系统的检察组织和司法行政机关。在微观方面，一些具体制度也较完整。当时，除了保留布告之类的单行法规外，还大量制定了一些较为系统、规范的法规，形成了规模。以基层居民组织制度为例。1932年10月14日公布的《上海市坊民大会会议暂行规则》对坊民大会的性质、职权等都作了规定。同月24日发布的《上海市区坊闾邻选举规则》又对坊民大会的选举问题作了专门规定，内容包括选举人与被选举人的资格、选举程序等。这样，便较完整地规定了居民的组织制度。20世纪30年代的租界法制也已相当完备，形成了一套适合租界管理的法制体系，因此，租界在那时已很少再颁布系统法规。据统计，公共租界自1931年至1937年，颁布的系统法规不到10个。旧上海的法制大量模仿或使用西方国家的法制模式及制度，如行政与立法、司法分立，还有治安、审判、检察互相制约，等等。但也有相当部分内容具有上海地方特色。如坊民大会制度即是如此，这在西方国家的法制中未曾出现过。旧上海法制的完整与那时上海地方政府统治经验的积累直接有关。上海开埠后，大量的西方思想与制度传入上海。随着封建法制的解体，上海地方政府开始用现代法律手段治理上海，并随着管理经验的积累，不断改进法制，以致不断完整。

第三，殖民性。殖民性是旧上海法制中的一个重要方面。鸦片战争以后，随着我国主权的不断丧失，法制也逐渐殖民化，上海作为一个通商城市尤其如此。这在立法和司法领域都有大量反映。在立法领域。上海开埠后，英、美、法等外国列强都在上海设立了租界。为了使他们的入侵和占领合法化，《土地章程》出笼了。它作为租界的基本法，确认列强在上海的特权，并通过不断修改，使列强的特权不断扩大，上海的殖民化不断加深。1845年公布的《土地章程》在确认租界合法性的同时，还明确规定了租界的管理权由列强把持，它们可在租界内自由地建设市政设施。此外，还规定租界内实行华洋分居，租界外的华人不得入住租界。1854年，英、美、法三国又通过新的《土地章程》，强调他们可强行买进租界内原有华人的住房，并要严厉制裁华人的所谓“犯规行为”。1869年修改后的《土地章程》，扩大了租界当局征收捐税的范围，还允许设立领事公堂。1893年制定的《虹口租界章程》，不仅承认英美租界扩大至虹口一带为合法，还认可洋人可延伸租界马路至华界，而且路权归洋人所有，等等。租界的许多其他规定同样具有殖民性。1935年12月，法租界规定：凡牲畜经过法租界都要其所有人缴纳马路钱。1938年5月又规定：死人经过法租界也要付钱，每口棺木收费1元，违者要罚款500元。上海人经过自己的城市，竟然要向洋人交钱，这完全是殖民者的歪理。日寇占领上海以后，日伪上海市政府法制的殖民主义色彩更浓。1940年1月颁布的一个规定：有日寇的棺木途经本市，沿途人们“翘首而望，不表敬意，殊属不合”，今后凡遇此事，“应一律鞠躬致敬，以示崇德报功之意”。

旧上海司法领域的殖民性不亚于立法。1843年的《中英五口通商章程》确立了领事裁判权，上海作为五口通商城市之一，不久便实行了这一丧失中国司法权的制度。根据规定，在沪华人与英人遇有交涉词讼，英人的定罪量刑问题由英国领事按照英国法律处理，中国和上海的法律对英人无效，上海的司法机构也无管辖权。1844年的《中美望厦条约》进一步扩大了这一特权，规定美国人也可享有领事裁判权，甚至规定美国人之间或其他外国人进行诉讼，中国政府也不得过问。以后，法、德、日等许多列强也取得了这样的特权。上海的司法权开始丧失了。1868年签订的《上海洋泾浜设官会审章程》还认为洋人攫取的司法权不够，进而又规定在租界内不仅洋人为原告，就是华人为被告的洋华混合案件，外国领事也有权参与会审，甚至连与无约国人及外人雇用的华人有关的诉讼案件，外国领事也要参与陪审。至此，外国列强不仅掌握了对洋人的审判权，还控制了上海租界内对华人的审判权，上海的司法权丧失大半。随着司法权的丧失，殖民化的痕迹在司法范围内到处可见。华人与洋人在监狱里的待遇都不一样。上海第二特区（法租界）监狱规定：洋人每日的伙食费为6角，华人只有1角4分；洋人的牢房里有床、柜、抽水马桶，华人只能席地而睡。这一切都证明，旧上海的法制带有明显的殖民性质。造成这一性质法制的主要原因是外国列强的侵略和中国政府的腐败。

第四，反动性。反动性是旧上海法制中的另一个重要方面。为了维护反动统治，旧上海的反动政府都竭力镇压上海人民的革命运动，残害中国共产党人和其他进步人士，并通过他们的法制反映出来。主要表现在以下三个方面。

一是反动的立法多。无论是上海租界当局，还是华界的上海市政府、日伪上海市政府，都制定过大量有关逮捕共产党人和进步人士，禁止革命运动的规定。这些规定大量地通过布告、训令等单行法规形式表现出来。1930年4月，上海市政府发出训令，要“严密查拘共党挑拨分子”“以免工潮扩大”。1949年2月，上海市政府又发出布告，规定：“绝对不得罢工、怠工”，否则，要“由治安机关依军法就地枪决”。1937年12月，日伪上海市政府发出布告，要全市人民“遵亲爱和平之义”，对抗日人士“一经查究，决不宽贷”。公共租界在1932年1月与1937年8月都贴出布告，规定在租界内“不得组织参加任何集会游行”，也不得“演说印刷或散布文字、图画、旗帜等”。一句话，就是不可进行任何反对日本帝国主义侵略上海的正义、爱国活动。法租界也有类似规定。另一方面，在细则、章程等一些较为系统的上海地方法规中，明示或暗示革命斗争为违法犯罪行为。上海市政府在1930年10月颁行的《公安局警长警士服务细则》中规定：对“刊印或散布、粘贴反动文字、煽惑人心者”“应当场逮捕”。法租界在1942年5月颁布的《保甲章程》中规定：保甲长的职责之一是“协助警务处搜捕恐怖党及其不良分子”。日伪上海市政府在1938年12月公布的《乡区防共自卫团组织条例》的第1条就规定：“乡区自卫团以防剿匪共”为宗旨。以上所称的“反动”、“恐怖”、“不良”等都是暗指共产党人和革命人士及其所领导或组织的革命、爱国运动。

二是用刑酷。在旧上海的立法中，对共产党人和进步人士的用刑特别严酷，一般都是死刑。上海市政府在1949年4月发布的《上海市紧急治安条例》中明确规定：“集中暴动者”、“罢工怠工者”、“鼓动学潮者”和“破坏社会秩序者”，全都“处死刑”。日伪上海市政府为虎作伥，在1938年10月规定：对“不良分子”“格杀勿论”。令人惊讶的是，早在我国奴隶制时期出现并在民国初就被废除的“连坐”制度竟在上海盛行，被广泛运用。上海市政府在1949年5月实行的《奖励检举共匪办法》公然用专条规定“连坐”制度，内容是：凡“匪犯之家属应受连带处分，并查封其全部财产”；还有，邻居、甲长、户籍人员都要“以窝藏包庇匪徒论”。日伪时期，上海运用连坐的范围更广。1938年7月，专门颁布了所谓《人民连坐保结变通办法》，规定在全市范围内“办理人民连坐保结”，广泛使用这一酷刑。

三是司法严。对于革命人士和革命运动，旧上海的司法极其严厉。据1935年和1936年出版的《上海年鉴》统计，1934年上海共逮捕共产党人826人，其中，华界631人，租界195人。1935年，上海共逮捕共产党人330人，其中，华界201人，租界129人。另外，在这两年中查禁共产党创办的刊物180余种，560多份。共产党人被捕后，凡坚贞不屈的都被杀害，罗亦农、彭湃、王孝和等无一不是如此。对革命运动的镇压，同样惨不忍睹。在1925年的“五卅”运动中，巡捕竟肆无忌惮地对手无寸铁的工人、学生开枪，南京路血流成河。在1948年2月申新九厂的罢工中，军警出动装甲车进行镇压，当场打死3人，打伤数百人，逮捕236人，又酿成一次惨案，震惊中外。旧上海市政府、日伪上海市政府和租界当局把上海地方法的镇压锋芒指向中国共产党、进步人士和革命、爱国运动，其反动性昭然若揭。旧上海市政府是在“四一二”反革命政变后建立起来的政权，日伪上海市政府是日寇侵占上海后扶植起来的傀儡政权，租界当局是列强通过入侵和不平等条约确立的。它们代表了少数剥削者、侵略者的利益。为了使它们的统治苟延残喘，就必须打击进步力量，在法制上就表现为它的反动性。

第五，腐朽性。腐朽性也是旧上海法制中的一个方面。旧上海法制的腐朽性首先表现在它的立法内容上。旧上海曾制定过不少保护那些腐朽、丑恶现象的法规。以娼妓法为例。旧上海是大地主、大资本家的乐园，帝国主义冒险家的天堂，妓女与卖淫司空见惯。然而，旧上海的法律竟把这种腐朽、丑恶现象确立为制度，视为合法。1946年12月上海颁行的《管理娼妓办法》，毫不掩饰地规定：“本法所称娼妓即指卖淫之妇女。所称妓院是指卖淫营业之场所”。同时还规定：妓女和妓院都可合法存在，只是要“领营业许可证”，“许可证均以一年为有效期间，届满，雇佣双方须将原有许可证交还”，“重行办理登记手续”。这一规定使卖淫这一丑恶现象得以合法和公开形式出现。租界在20世纪初就有较为完整的娼妓法。由于法律保护妓女和卖淫，所以，上海的娼妓泛滥。据公共租界的统计，1915年租界内的公娼、私娼就达7791人，实际数字还要多得多。娼妓制度的存在使上海社会更为腐败。旧上海法制的腐朽性也表现在司法上。以禁烟（即禁毒）为例。由于贩烟者与司法官员、执法官员有密切关系，共同的利益驱使司法官、执法官腐败，所以，上海的禁烟始终处在禁不胜禁的状况。1948年4月，上海禁烟特派员在上海发现“偏僻隘道及里弄的烟窟”不时可见，“铲除实无止境”。此后，上海市政府也不得不承认，能否肃清上海烟毒，还“尚难逆料”。

总括旧上海法制的这些突出方面，可以清楚地看到其本质。除了上海小刀会起义军的法制和上海市民代表会议政府的法制以外，旧上海的地方法制反映了上海大地主、大资产阶级及外国列强、侵略者的意志和愿望，维护了他们的各种权益，是他们进行反动统治的工具。这种法制必然随着上海解放的隆隆炮声而与旧政权一起被埋葬。历史也作了这样的证明。

为了全面、真实地反映上海的法制面貌，也为了充分和有力地论述有关问题，本书采用了大量中外文资料，其中，有些还是第一次被正式引用，如上海档案馆馆藏的一些中文资料、档案和一些从外文原版书中翻译的外文资料等都是如此。本书在资料运用上也有所突破。

书中大量援用了辛亥革命后上海各个时期、各个政府的市政公报中刊载的各种法规。为了避免出现过多的注释，本书省略了这部分注释。如果读者要了解这些法规的出处，可在法规发布当月的市政公报中查寻。

到目前为止，我国的地方法制史仍不为许多学者所重视，它至今还是法制史研究领域中的一块处女地，未见有专著面世。然而，这块处女地却有着特殊的意义。法制史有多层次结构，地方法制史是其中的一个层面，缺少这一层面，整个法制史体系就不完整。另外，地方法制史还可反映和补充国家法制史，使其更为充实。本书就是研究地方法制史的一种尝试，希望它能为拓宽法制史的研究领域，吸引更多的学者研究地方法制史而起到抛砖引玉的作用。