新时代地方立法规划制度的审视及其完善
一、新时代地方立法规划制度的发展背景
地方立法规划制度作为地方国家权力机关对未来立法工作的安排和部署，是我国人民代表大会制度和地方立法制度的一个重要组成部分。一般认为，我国地方立法规划的开启，起源于1979年地方组织法对省级地方国家机关立法权的赋予
，附随于中央地方立法规划的编制。尽管理论界对地方立法规划的性质是“准法”、立法准备或是立法建议等观点还存在争议，但共识性的观点是“五年立法规划应当是预期的、滚动的、指导性的，而不是指令性的”。立法实践证明，我国地方立法大致经历了从无计划到先制定年度立法计划，再到并行制定五年立法规划和年度立法计划的过程，立法的计划性、统合性不断加强。地方立法规划制度的存在，在我国具有历史背景需求和现实必要性。进入新时代以来，我国地方立法规划制度不断完善，进而呈现出新的发展特征。
党的十九大以来，我国国家制度建设呈现出三大显著发展趋势：其一，党的领导全面加强；其二，我国社会主要矛盾的转化；其三，依法治国基本方略得到贯彻。这种趋势则反映在地方立法规划的指导思想、基本原则以及编制和实施程序中。
（一）党的领导贯穿地方立法规划制定之全过程
实践中，地方立法规划由人大常委会党组报请党委审批，是党委对地方立法进行政治“把关”的必经程序。2016年2月，中共中央办公厅印发了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对加强和改进党对立法工作的领导提出了新的要求，对我国立法工作的开展产生了深远影响。党的政策通过法定程序上升为国家法律的过程，亦是通过党的领导使权力机关行使立法权的过程。最后，由党委转发立法规划，有利于提高立法规划的权威性和执行力。
（二）人民主权理论筑牢地方立法规划制度之根基
我国宪法规定，在我国一切权力属于人民。人民主权理论是地方立法规划制度的理论基础。在地方立法规划制定时征求社会公众的意见和建议，已经成为立法实践中的一项惯常做法。然而，在社会转型期的中国，间接民主的代议制方式难以适应社会利益的多元化发展现状，而新媒体却为公众直接参与立法活动提供了技术支持和便捷路径。因此，在地方立法规划制定中发挥公民参与功能，充分汲取民智，是在地方立法决策与公民立法意愿之间搭建信息传输桥梁，有助于提高地方立法的民主性和可行性。
二、地方立法规划制度的问题审视
根据地方立法规划编制流程的实践总结，笔者简要归纳为以下四个主要阶段：立项提出、筛选审查、审议批准、实施监督。本文分别从这四个阶段具体考察地方立法规划编制和实施存在的问题，并在此基础上提出解决问题的可能思路。
（一）立项提出阶段：信息公开与立项主体平等性问题
地方立法规划编制工作启动后，向社会公众广泛征求立法项目建议，提出立法项目是首要任务。该阶段主要存在以下两个方面的问题。
1．立法规划宣传和信息公开不充分
虽然目前许多省市已经建立起立法规划编制信息公开和宣传制度，但是信息公开深度和广度尚不能充分满足公众的需要。就社会公众的关注和参与愿望而言，笔者在参与湖北省第十三届人大常委会立法规划（2018—2022年）编制专家建议稿撰写过程中调查发现，以随机发放的120份有效调查问卷数据为例，90%以上被调查者关注湖北省立法规划编制工作，70%以上被调查者想参与；对于立法规划编制过程中需要公开的事项（不定项），几乎每个备选项都有被调查者支持。由此可见，社会公众的关注和参与愿望十分强烈，对公开事项的需求量较大。
与公众关注程度不相匹配的是，人大立法规划信息公开事项的范围不足和宣传途径的有限。社会公众的获取途径大多是官方媒体、网站、微信、电视、期刊、杂志等公共平台。这些信息的内容分散而庞杂，需要个人加以鉴别和筛选。国家机关在科层制的运作模式中，积累了大量的立法经验和信息资源。这些内部资料很少公之于世，也不易被社会公众获取。国家机关根据其运作中获取的社会经济和民主法治发展状况，更易于对立法前景进行预测，进而作出立法规划和计划。而由于信息分布得不均衡和不对称，社会公众对于立法规划常常处于被动接受状态，难以真正直接参与立法规划的编制和实施。
2．立项提出主体的实际地位不平等
理论上讲，保证立法建议提出主体的平等性和广泛性，是坚持科学立法、民主立法的基本要求。然而，立法实践中，地方立法机关对待不同的立法建议主体，并非一视同仁，而是存在区别待遇。按照地方组织法和省级地方立法条例的有关规定，提出立法项目的主体是人民代表大会主席团、人大常委会、专门委员会、“一府两院”、一定数量的人大代表等。特别是一些由人大代表或公民提出的立法建议，在被纳入地方立法规划以后，并非由建议提出者办理，而是交由相关政府部门予以起草。故而，由于缺少相关政府部门的有效支持，人大代表和普通公民提出的立法项目建议在获取地方立法机关关注方面存在天然劣势，从而导致其建议较难被纳入地方立法规划之中。
（二）筛选审查阶段：操作规范与人大主导作用发挥问题
筛选和审查立法规划建议项目，需要以科学的立项标准为指导，广泛深入开展调研和论证。但是在实践中，往往存在一些具体操作上的困难。
1．立项标准笼统且操作性较差
立项标准是立法项目建议能否被纳入地方立法规划的“准入门槛”。立项标准的导向性对于甄别“越权立法”、“重复立法”、“观赏性立法”、“立法放水”等乱象具有基础意义。不少地方立法条例规定立法项目需符合立法权限、必要性、可行性等标准。但以上标准是一个富含价值判断的问题，相对笼统的法规条款并不能为立项活动提供更多的规范指引，更多是规划编制过程中实践经验的累积与行为惯性。同时，立项标准与地方立法指导思想、当地社会经济发展状况和地方党委政府重要决策部署息息相关，这使得立项标准具有时代性与阶段性，不同时期的立项标准存在明显不同，故而造成对立项标准的把握更加困难。
2．立项调研和论证缺乏规范性
对广泛收集到的立法项目进行调研和论证，是地方立法规划编制程序中的关键环节。相关调研显示，单位在申报立法建议项目时，需要对立法建议项目前期准备情况进行全面论述，并提交详细的立法参阅件，包含法规草案建议稿、调研报告及法律、法规、规章、政策文件汇编、相关理论研究等立法相关资料。但实践中，有关单位往往仅提交简要的建议书及有关法律法规的汇编。
在立项论证形式上，召开立项论证会是最常见的论证评估方式。一方面，在论证评估程序上，立项提出单位负责人仅有十分有限的时间对立法项目进行介绍和说明。有限的陈述时间，不足以将项目的立法必要性及相关工作进行全面阐述，相关评委人员亦无法从简要的陈述中获取充分有效信息。另一方面，在评委人员的组成上，项目论证组往往由实务部门负责人、立法专家、人大代表等不同身份背景的人员构成。项目论证期间由于需要对不同领域的立法计划建议项目进行评估，故对不属于本专业领域的项目难以做到科学评估。
3．人大主导作用的发挥存在诸多实际困难
人大在立法中主导作用的发挥，应当贯穿于地方立法规划的全过程。但现实情况是，人大主导备受羁绊。地方人大在编制地方立法规划时，主要是综合协调、信息汇总和统筹安排，其自身难以实现对立法项目的系统分析和研究，这就可能造成规划的整体性和可行性不足，执行起来困难重重，完成率不甚理想。
（三）审议批准阶段：程序细化与公众参与问题
根据立法项目筛选情况，由地方人大作出立法规划草案，并按照法定程序进行审议、修改和批准。在审议批准阶段主要存在两个方面的问题。
1．审议批准程序不够细化
地方立法条例通常规定地方立法规划草案，需提请人大常委会主任会议审议通过。但是人大常委会主任会议的具体审议程序如何，相关规范性文件并未详尽阐述。在审议标准、审议时间、审议规则以及审议效果方面，往往是以地方立法经验和惯性的方式展开，并无明确制度性约束。这就使得审议批准程序仅存在形式上的表面意义，并未产生影响地方立法规划草案通过与否的实质效果判定的程序价值。
2．公众参与途径和方式有限
在征求地方立法规划项目建议过程中，社会公众的参与途径和方式相对较为明确，但在审议和批准阶段，社会公众参与立法的作用几乎无从发挥。惯常情形是，一些民众提交了立法项目建议，但该项建议能否被采纳，经过怎样的审议和研究程序，普通民众无从得知。建议不被采纳的，是基于什么原因，存在哪些理由，地方人大通常也极少详细向立法项目建议提出人员进行反馈。地方人大的组织领导和权力运行仍是行政管理的惯性思维，普通民众提交的立法项目建议，较难受到地方人大关注并纳入地方立法规划中。这种现实困境与以人民为中心的立法理念不甚相符。对于立法规划草案的审议和批准，社会公众也应当以适当的方式参与其中。
（四）实施监督阶段：反馈机制与理由说明问题
目前，地方对立法规划编制过程相对重视，但对规划的实施和监督还较为欠缺。主要体现在以下两个方面。
1．尚未建立实施和反馈机制
地方立法规划的预测性、计划性，使其实施过程中对立法项目相关责任单位的约束呈现非强制性。因此，在地方立法中，地方人大常委会较多以“督促”的方式对立项责任单位的规划实施情况开展监督。通常，在特定的时间节点，人大也会要求立项单位反馈立法项目进度情况，但立项单位的任务是否按时完成，完成质量如何，对此人大缺乏刚性的制度约束机制。对于立法项目被修改和调整的，如果是因项目责任单位立法不作为、怠于行权履职等主观原因造成了前期立法资源的浪费，往往也仅从立法规划中去掉了之，极少向项目责任单位和有关人员问责，人大的监督效果并不明显。
2．修改和调整缺乏理由说明
通过立法修改和调整理由说明的方式，使立法机关与社会公众得到沟通，是一个充分的民主过程。地方立法规划的动态性、灵活性来源于社会经济发展现实的变化性、发展性。因势而变本身并无不妥，关键是修改和调整的程序应当严肃，应当具备充分的理由，不得随意加以改变，否则就是对前期地方立法规划编制程序效力的减损。而实际上，由于立法规划本身时间跨度大，一些计划外项目被列入地方年度立法计划的情况也时常发生。计划外项目进入立法规划的原因，往往是基于现实的紧急需要，这就使一些项目的调研论证时间有限，并未进行充分的准备工作。实践中，也并未明确详细的修改和调整程序，规划调整的规范性和程序性有待加强。
从目前的地方立法规范性文件来看，地方立法规划更多的是公布结果，没有将涉及理由说明的评估论证呈现出来。因此，在立法规划草案征求意见环节，无法让民众体会出这种立法的必要性和可行性，以及与自身利益的关联性，民主性的实质关联被省略。
三、地方立法规划制度的完善路径
地方立法规划是我国地方立法实践中逐步形成的一种制度规则。从我国立法法的相关规定来看，立法者采狭义的立法程序论，把立法规划作为立法过程之一放置于“其他规定”章节，而非纳入“立法程序”章节之下。事实上，立法过程并非一个严谨的法律概念，这种立法认知不利于地方立法规划的精细化规范构造。基于以上实证分析可知，将立法规划上升为正式立法程序具有必要性和紧迫性。
（一）规划编制信息收集与立法建议项目的形式审查
针对立项提出阶段的问题，笔者建议加大对立法规划编制工作的宣传，提高信息公开的深度和广度，提高规划编制工作的影响力；同时，对广泛收集到的立法建议项目进行初步审查，提取更有价值的立法建议项目信息。
1．规划信息收集主体多元化
一方面，提高规划宣传，完善立法信息收集渠道。传统的规划宣传方式，初衷在于“根植基层”“集思广益”，但也存在实际影响范围较窄和目的性较弱的问题。以规范性文件官方发布地方立法规划信息的方式，看似涵盖最广泛的社会公众，但是只有公众主动关注并提出建议，地方人大才能获得反馈信息。面对这种被动接受的方式，地方人大的主动作为，可能更为务实高效。例如，通过“基层立法联系点”主动收集立法建议；拓展按照产业分工、专业领域为划分标准的立法信息收集途径；运用“互联网 +”、大数据、人工智能的科技手段创新立法信息分析和汇总方式等。此类专业化、集中化、科技化的信息收集方式相比于“全面撒网”的收集方式，更具针对性，信息反馈效率也较高。拓展这些新型方式，是对传统信息收集方式的有益补充。
另一方面，地方人大应当扩大立法资源和信息的公开事项范围，让公众更广更深地了解立法规划编制信息和具体立法细节。例如，在立法规划编制初期，在地方人大常委会网站上设置专题，分设专栏公开征集立法项目建议的公告，从各领域收集到的立法建议和立法理由，立法规划草案和起草说明，对公众意见、建议的反馈，立法规划最终文本和理由，以及现行有效地方性法规名录及文本，地方性法规草案情况，地方性法规废止情况等基本资料信息。方便公众检索和收集相关信息，全面了解地方立法概况，提出更科学、更合理、更有针对性的意见、建议。建立公众意见、建议的反馈机制，既要让公众参与进来，又要让公众了解为什么选择这些立法规划项目，还要保障公众对立法规划完成情况的监督权利。
2．实施立法建议项目形式审查
立法建议项目需要具备一定的形式要件，这是立法规范化的程序要求。由地方人大相关法制工作机关对立法建议项目的形式要件进行初步审核，是获取有效立法建议信息的必要步骤。在地方的立法项目征集公告中，地方人大往往就提出项目建议明确形式要求，例如，“要有具体立法项目名称、立法的必要性和涉及的重点问题说明及立法依据等主要内容，还可附法规草案建议稿文本”。
是故，地方人大一方面需要对征集到的立法建议项目进行分门别类的整理汇总，另一方面需要对这些立法建议项目进行初步的形式审查。初步审查并不仅是对立法建议项目的形式要求，也是对立法建议项目价值的最基础直观判断。地方人大通过初步审查，并结合对本地区现行法规的分类梳理和前期立法规划调研，可以对本地区的立项需求、重点立法领域、立法成熟程度等情况获得基本了解和认知。需要强调的是，基于立项提出主体的实际地位不平等问题，初步审核的标准对不同主体应当有所差别。就普通公民与国家机关而言，普通公民对立法的调研在实际中受到各方面条件限制，他们所直接接触的社会问题，往往仅能强调立法的必要性，而对于其是否适合用于立法来解决缺乏论证；而国家机关则掌握大量的立法信息资源以及丰富的行政执法实践经验，因而便于提出更为全面的立项调研和论证资料。在初步审核过程中，地方人大对于发现的普通公民好的立法建议项目，可以建议相关职能部门予以支持办理，而并非一味以同等条件的审查标准为由予以苛求或排除。
（二）规范实质审查与完善人大主导立法
在对立法建议项目初步审查研究的基础上，对提出的立法项目进行实质内容审查，对编制好地方立法规划来说非常重要。实质审查首先应该对确定的立法项目进行立法范围和权限的审查，其次还要从立法的必要性、实用性、可能性等方面进行审查，最后尤为重要的是要重视人大主导立法作用的主动发挥。
1．完善立项标准审核制度
提高立项标准的可操作性，应当完善现有立项标准审核评价体系。对于立项标准的确定，可以从宏观与微观两个视角分析。
首先，在宏观上，大致从三个方面加以分析。一是政策方面，党的十九大对推进中国特色社会主义事业作出“五位一体”的总体布局，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，可以以此为框架设置立法项目的分类依据；并结合地方立法指导思想，对本区域立法需求重点进行预测和调研。二是理论层面，收集各领域专家在学术期刊和报纸中发表的学术观点和立法建议，为立法项目的筛选提供理论支撑。三是实践层面，通过专业化的立法信息收集渠道，汇总数据统计，大致了解社会公众的立法需求重点。
其次，在微观上，大致从四个层面具体分析。一是重要性，即涉及立法事项的重要性程度，以及对本区域社会经济文化等各项事业发展的影响程度。二是紧急性，即涉及事项立法的迫切性，是否目前在该领域为立法空白而无章可循，是否因上位法修改而导致现有地方性法规与上位法严重冲突等。三是可行性，即在科学预测本区域未来五年立法技术、人力、财力、物力等实际条件下，考虑该立法项目是否成熟可行，是否符合立法规律，是否具有立法权限，是否具有可操作性。四是均衡性，综合考虑立法成本、各单位立法任务量等因素，对地方人大各专门委员会的立法任务进行均衡分配，既要节约立法成本，又要调动各立法责任单位的积极性。同时，还应考虑立改废项目的适当均衡，以及统筹城乡区域均衡发展。
最后，按照微观上立法的可行性和均衡性标准，可以将立法项目分为两大类，一类是立法技术成熟项目，另一类是立法技术不成熟项目。其中立法技术成熟项目包括四种。（1）重要、紧急、可行项目。列入立法规划的第一序列，抓紧制定或修改。（2）重要、不紧急、可行项目。（3）不重要、紧急、可行项目。（4）不重要、不紧急、可行项目。属于第（2）、（3）种的立法项目，应当列入立法规划的第二序列，酌情予以制定或修改。属于第（4）种的立法项目，虽然立法技术能够达到，但是基于立法资源的有限性，可以先不予制定。立法技术不成熟项目，虽然有些也比较重要或紧急，但因未来五年内科学技术条件或立法技术达不到，可暂不列入本次立法规划。
2．完善立法项目调研和论证制度
充分的立法项目调研和论证，是提高地方立法规划编制质量的关键。在实践中，地方立法规划调研和论证在时间安排、程序规范、制度效果等方面还存在不足。
首先，在时间安排上给予立项提出主体较充分的准备时间。英国通常提前一年时间开始安排立法规划编制工作，准备时间较充裕。而我国的次年地方立法计划一般在当年9月启动并下发申报通知，一般要求在一个月内申报完成，并在次年3月公开发布。如果没有提前启动相关调研、论证工作，有关单位在一个月内完成对提出的立法计划建议项目的合法性、必要性和可行性组织研究论证，并提交立法参阅件和法规草案，在准备时间上显得十分仓促。一些地方人大也关注到这一问题，并进行了改进。例如，甘肃省将编制立法计划工作适当提前，在每年3—4月即下发申报次年立法计划的通知，给有关单位至少半年的准备时间。这对于充分开展立法选项的基础工作，做好调研、文件汇编、理论研究、法规草案建议稿起草、专家论证等各方面准备，为下一步申报立法计划工作提供了基础。
其次，应当严格规范调研和论证程序。调研和论证应当成为立法规划立项的必经过程，这是判断立项必要性、可行性的必要手段。可以适当拓宽调研方式和范围，在召开传统座谈会、论证会的基础上，深入基层开展调研。发挥基层立法联系点的沟通功能，以深度访谈、调查问卷等统计学方式为工具，建立更为科学的调研模式。在项目论证方式上，应当创新工作方式。
最后，对于立法项目调研和论证结果给予应有的尊重。立项调研和论证的过程具有专业性和技术性，是增进立法科学性的措施。地方人大在筛选项目的过程中，对于调研和论证未通过的立法项目，不应因某些因素以行政化的思维模式加以强行立项通过。否则，调研和论证的程序意义将荡然无存。
3．完善人大主导立法工作制度
事实上，在人大主导立法活动的全过程，特别是在立法项目的筛选审查方面，人大在组织和协调上更有作为必要。
人大在项目筛选中的主导作用，一方面体现在避免其他部门的干预，另一方面体现在对编制进度的主动掌控。地方人大在制定立法规划时，既要契合当地改革发展大局，又要平衡立法效益和利益，还要节约立法资源。这几乎是难以取舍和平衡的立法选择难题。在取舍过程中，要面临部门利益的博弈，利益效果的评估，从本质上而言，是对立法资源的有效和合理分配。由人大站在主导的地位对规划工作进行总体把握，可以减轻受政府职能部门影响的程度，作出更为公正和合理的选择。同时，人大在组织和协调方面相较政府更具优势。人大立法的经验优势与对立法信息汇集的整合，使人大对当地地方立法形势、立法需求、立法重点享有较为整体和宏观的认识。因此，在立法项目筛选和评判过程中，才能更科学地区分轻重缓急，作出更符合立法目的和价值的判断。
（三）提高审议公开度与提升公众参与度
一般而言，地方立法规划草案由人大常委会法制工作机构，在广泛征求意见和进行论证的基础上正式提出，提请主任会议审议通过。在实践中，地方人大在提请主任会议审议之前，经过了多次内部审议过程。
1．规范审议批准程序制度
审议批准地方立法规划的程序应当细化规范，增强可操作性。对于审议程序，不同地方的立法规划的审议程序并不完全一致。从实践来看，其程序一般与法规案提请审议和发布的程序基本一致，例如需要经过会议讨论、批准、公布等环节。对于审议公开形式，可以借鉴政府信息新闻发布会的方式，也可以在地方人大常委会公报上发布，还可以借助网络、微信公众号等新媒体发布地方立法规划审议进度以及对审议状况进行实时报道。通过建立审议主体与社会公众的双向沟通桥梁，改变以往社会公众的单向接收模式。在公开内容上，除了公开审议议程、审议内容和审议结果以外，还应当说明审议修改、调整的过程和理由，从而最大限度地提高审议透明度。
2．完善公众参与审议制度
地方立法规划草案的审议过程，是各方利益博弈和交涉的过程。在传统的会议审议过程中，地方人大及其常委会往往以邀请少数专家学者、人大代表参加其组织的内部座谈会、论证会的形式对立法规划草案进展情况进行意见交流。社会公众极少被吸纳进地方人大及其常委会的内部会议过程。事实上，唯有使多方利益主体在立法活动中充分表达，才能真正汇集民意并凝聚共识。在今后的立法规划审议过程中，应该在地方立法机关与社会公众之间形成程序化的审议沟通模式，建立和完善立法规划审议听证程序，通过规范的制度设计，保障公民充分行使立法参与权，从而提高地方立法规划编制的民主性。
（四）监督立法规划项目落实与强化理由说明
地方立法规划的编制主要是为了促进未来地方立法工作稳步有序开展，因此组织实施立法规划才是最终目标。对于地方立法规划的实施，重在严格规划项目单位责任履行和监督，协调规划确定性与灵活性的关系。
1．建立规划实施监督制度
在地方立法规划的实施过程中，应当加强对立法规划项目实施情况的检查。人大常委会法制工作机构，要担负起地方立法规划执行情况的督促检查责任，经常了解和定期分析地方立法规划的执行情况，一则督促立法规划项目顺利完成，二则根据实际情况对立法规划适时进行调整。不论是立法项目的提出主体，还是负责监督实施的人大机构，都应当按照立法进度依法及时开展相关立法活动，明晰工作责任制，对于无故拖延和不作为等行为，应当按照相关问责机制予以追究。
2．建立规划理由说明制度
规划理由说明制度是指对于地方立法规划的修改、补充或其他变动应当具备充足的理由说明，并经由法定程序进行调整和公开。罗马法谚有云：“立法理由不存在，法律也不应存在。”规划理由说明不仅是基于立法正当性的考虑，也是立法民主性的必然要求。
地方立法规划是立足于地方立法机关专业判断基础上对有关立法的一种宏观设想，对于整个立法具有导向性的作用，本身并不具有实质约束力。然而，地方立法规划一般是立法工作机构在深入调查论证后，经过一定程序形成的。一经制定，就应该认真执行。但是，在立法实践中，毕竟地方立法规划时间跨度长、涉及面广，实施中可能会遇到各种可变因素。需要注意的是，在对立法规划作适当的调整时，应当经过严格的论证和充足的理由说明，并依据严格的程序来进行。对列入立法规划不能按时提交审议的项目，申报部门应当及时向人大立法相关工作机构作出书面报告。
（摘自《人大研究》2019年第2期）