第一节　概念、发展及基本原则

建立现代医院管理制度是公立医院改革的直接目标和核心要义，是解决人民群众看病就医现实问题的重要保证，是建设健康中国的重大战略举措。2011年2月，国务院办公厅印发的《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》首次提出了“积极推进现代医院管理制度”的改革任务。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调，要将现代医院管理制度建设作为基本医疗卫生制度建设的重要领域和关键环节。2017年4月，中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过了国务院办公厅《关于建立现代医院管理制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），为推动医院管理科学化、现代化提供了明确的、应遵循的思路。

现代医院管理制度是指医院在新型公共治理框架下形成的，政府和所有者代表与医院之间责任和权力关系的一系列制度安排，包括宏观层面的政府治理制度和微观层面的医院内部管理制度（图1-1、图1-2）。

现代医院管理制度具有4方面特征：①突出多主体参与；②覆盖的范围与传统医院管理不同；③重视治理结构或框架的设计；④强调良法善治。

1979—1989年，“搞活”阶段。在这10年间，政府运用经济手段管理卫生事业，目的在于提高医疗行业的热情和基础建设。1990—2000年，我国公立医院改革进入了“内涵建设和改革创新阶段”。2001—2011年，公立医院改革进入“自我反思阶段”，政府、职能部门和医院自身都希望通过不断探索与尝试，从根本上解决广大人民群众“看病难、看病贵”的问题。2015年，国务院办公厅颁布《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》以及《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》，意味着公立医院管理模式进入现代医院管理阶段。2017年，中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过了《指导意见》，为推动医院管理科学化、现代化提供了明确的、应遵循的思路。

2017年4月，中央全面深化改革领导小组审议通过的《指导意见》就全面深化公立医院综合改革，建立现代医院管理制度作出部署。2018年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强公立医院党的建设工作的意见》。

现代医院管理制度是基本医疗卫生制度“立柱架梁”的关键制度安排。可见，现代医院管理制度对医改的深化至关重要。《指导意见》指出，现代医院管理制度是中国特色基本医疗卫生制度的重要组成部分。对于主要目标，《指导意见》明确，到2020年，基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制和决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制，促进社会办医健康发展，推动各级各类医院管理规范化、精细化、科学化，基本建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。

对于完善医院管理制度，《指导意见》提出，要从三个方面推进现代医院管理制度建设。

制定医院章程，规范内部治理结构和权力运行规则，提高医院运行效率。健全医院决策机制，保证党组织意图在决策中得到充分体现，发挥专家治院作用。健全民主管理制度，职工参与民主决策、民主管理和民主监督。健全医院医疗质量安全、人力资源、财务资产、绩效考核、人才培养培训、科研、后勤、信息等管理制度，提高医院科学管理水平。加强医院文化建设，塑造行业清风正气。全面开展便民惠民服务，构建和谐医患关系。

明确政府对公立医院的举办职能，积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，统筹履行政府办医职责。明确政府对医院的监管职能，建立综合监管制度，强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能，发挥医保对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。落实公立医院经营管理自主权，依法依规进行经营管理和提供医疗服务，行使内部人事管理、机构设置、中层干部聘任、人员招聘和人才引进、内部绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权。加强社会监督和行业自律，探索建立第三方评价机制。

《指导意见》要求充分发挥公立医院党委的领导作用，确立了公立医院实行党委领导下的院长负责制的管理体制，明确了公立医院党委职责，要求把党建工作要求写入医院章程。同时，《指导意见》也强调指出，加强医院党建工作，充分发挥公立医院党委的领导核心作用，全面加强公立医院基层党建工作，加强社会办医院党组织建设。

通过梳理《指导意见》的核心内容不难发现，现代医院管理制度的构建围绕医院自身运行以及医疗人才管理和医疗服务行为的提供展开，其目的就是要充分调动医疗各方的自主积极性，保障可持续的公立医院运行新机制和决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制。其中，管办分开的受关注度堪称重中之重。毕竟，作为衡量现代医院管理制度的核心内容，管办分开涉及诊疗行为的规范性和提供服务的公平性。

在《指导意见》发布之前，各地方对于管办分开的探索早已展开。北京、上海、江苏都曾以“医院管理局”或完全独立于卫生行政部门之外的医疗管理部门设置等形式实施。可以肯定的是，管办分开作为现代医院管理制度的重点内容之一，本身可以杜绝公立医院普遍存在的追逐利润、漠视医治职责、行政垄断之下滋生腐败、缺乏有效竞争、服务质量低下等诸多备受社会诟病的问题。

当然，医疗卫生管理涉及多方面的复杂情况，但无论从哪个角度理解，作为深化医改的重要举措，全面推进迈出管办分开的步子都值得肯定，尤其要认清管办分开对深化医改进一步推进的积极意义。正如国家卫健委有关负责人所言，《指导意见》理顺了政府和公立医院之间的关系，解决了长期困扰我国医药卫生体制改革的核心问题。

各级各类医院应制定章程。医院章程应包括医院性质、办医宗旨、功能定位、办医方向、管理体制、经费来源、组织结构、决策机制、管理制度、监督机制、文化建设、党的建设、群团建设，以及办医主体、医院和职工的权利义务等内容。

公立医院实行党委集体决策，个人分工负责的决策机制，即在重大决策事项，重要人事任免事项，重大项目安排事项和大额资金使用事项方面，以及涉及医务人员切身利益的重要问题，由党委会议集体讨论决定，党委书记召集并主持党委会议。院长全面负责医疗、教学、科研、行政管理工作。院长办公会议是公立医院行政、业务议事决策机构，对讨论研究事项做出决定。其讨论与决策范围主要包括：讨论通过拟由党委会议讨论决定的重大决策、重大项目安排和大额度资金使用事项的方案，具体部署落实党委会决议的有关措施。讨论决定职称评聘、常规晋升晋级及日常人员招用、解聘、调动等医院人事工作的事项，招生培训、一线岗位人才引进等医院人才培养工作的事项。讨论决定医院医疗、教学、科研和行政管理中其他需要集体决策的事项。院长召集并主持院长办公会议。要充分发挥专家作用，医院应组建医疗质量安全管理、药事管理等专业委员会，对专业性、技术性强的决策事项提供技术咨询和可行性论证。

资产多元化的非营利医院决策权在理事会，但包含国有资产的医院，要把党的领导融入医院治理结构之中。

营利性医院的决策权在董事会或股东代表大会。

健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度。工会依法组织职工参与医院的民主决策、民主管理和民主监督。

院长是医院依法执业和医疗质量安全的第一责任人，落实医疗质量安全院、科两级责任制。建立全员参与、覆盖临床诊疗服务全过程的医疗质量管理与控制工作制度，严格落实首诊负责、三级查房、分级护理、手术分级管理、抗菌药物分级管理、临床用血安全等医疗质量安全核心制度。

建立健全人员聘用管理、岗位管理、职称管理、执业医师管理、护理人员管理、收入分配管理等制度。公立医院在核定的薪酬总量内进行自主分配，体现岗位差异，兼顾学科平衡，做到多劳多得、优绩优酬。按照有关规定，医院可以探索实行目标年薪制和协议薪酬制。

财务收支、预算决算、会计核算、成本管理、价格管理、资产管理等必须纳入医院财务部门统一管理。建立健全全面的预算管理、成本管理、财务报告、第三方审计和信息公开机制，确保经济活动合法合规，提高资金资产使用效益。

将政府、举办主体对医院的绩效考核落实到科室和医务人员，对不同岗位、不同职级医务人员实行分类考核。建立健全绩效考核指标体系，突出岗位职责履行、工作量、服务质量、行为规范、医疗质量安全、医疗费用控制、医德医风和患者满意度等指标。

落实住院医师规范化培训、专科医师规范化培训和继续医学教育制度，做好医学生培养工作。加强临床重点专科、学科建设，提升医院核心竞争力。

加强临床医学研究，加快诊疗技术创新、突破和应用，大力开展适宜技术推广和普及，加强和规范药物临床试验研究，提高医疗技术水平。

强化医院发展建设规划编制和项目前期论证，落实基本建设项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制、质量责任终身制等。探索医院“后勤一站式”服务模式，推进医院后勤服务社会化。

强化医院信息系统标准化和规范化建设，与医保、预算管理、药品电子监管等系统有效对接。加强医院网络和信息安全建设管理，完善患者个人信息保护制度和技术措施。

树立正确的办院理念，弘扬“敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆”的职业精神。恪守服务宗旨，增强服务意识，提高服务质量，全心全意为人民健康服务。

三级公立医院要全部参与医疗联合体建设并发挥引领作用。进一步改善医疗服务，优化就医流程，合理布局诊区设施，科学实施预约诊疗，推行日间手术、远程医疗、多学科联合诊疗模式。

关于建立与完善现代医院管理制度的十三项核心内容的框架如图1-3所示。