第一节　突发事件

一、突发事件的定义及特征

突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”

突发事件必定是突然发生的，要求管理者迅速做出决策，调动和配置一切可得的资源进行应对，尽快控制事态，消除不利后果。例如，2011年“3·11”东日本大地震造成福岛核泄漏后，中国一些城市居民听信谣言，抢购食盐，国务院有关部门和地方政府及时正确引导，并调配资源进行应对，迅速果断地平息了抢购风波。当然，突发事件的突发性也是相对的，它往往是风险积累到一定程度、突破临界点后的突然爆发。因此，突发事件的应急管理特别强调预防为主。

突发事件造成的损害有直接损害和间接损害。这种损害不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏等方面，而且还体现在突发事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面上。

从纵向上看，突发事件的发展态势和后果很难确定，可能会不断升级或延伸扩展，从人员伤亡、财产损失到对社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁等。从横向上看，由于风险的系统性和突发事件的“涟漪效应”（dimple effect），一种类型的突发事件可能相继引发多种类型的次生、衍生突发事件，或成为各类突发事件的耦合，造成复合性灾难。如果处置不及时或不当，会产生严重后果。例如，2008年的“南方雪灾”就是一场复合式巨灾，低温雨雪冰冻引发停电和运输中断，造成大量旅客滞留，对正常的社会秩序造成威胁，党中央、国务院果断地提出“保交通、保供电、保民生”的要求，全国人民众志成城抗冰灾，终于把损失降到最小。2011年“3·11”东日本大地震及其引发的海啸、核泄漏等更是典型的复合式巨灾。

由于突发事件在时间、地点、危害程度、危害对象的不确定性，并受到人的社会性及其与经济、文化、宗教、科技等方面联系的影响，再加上新兴媒体的作用，因此突发事件所威胁和影响的不单单是特定的人群的生命、财产安全和地域的社会生活与秩序，而且必将产生广泛的社会影响。

在突发事件发展的不同阶段，决策行为也表现为不同。常规性的突发事件一般采用程序化决策就能够解决；对于非常规突发事件或当突发事件上升到紧急状态时，往往需要在信息、资源、时间非常有限的条件下采用非程序化决策来寻求“比较满意”的解决方案。例如，在2008年冰雪灾害导致交通严重受阻的紧急情况下，湖北省对常规应当封闭的高速公路采取了“高速公路，低速运行”的非常规策略，为了安全，警车还在前面带路。2010年6月11日，马鞍山市花山区旅游局局长与行人发生口角纠纷，引发大规模群体性事件。马鞍山市委领导赶到现场后采取非程序化决策，对肇事者就地免职，及时平息了这起群体性事件。

需要说明的是，在《突发事件应对法》颁布实施之前，《国家突发公共事件总体应急预案》和有关文件中，提到的都是“突发公共事件”，当时主要是为了区分个人或家庭的突发事件。《突发事件应对法》颁布实施后，已经对“突发事件”予以明确界定，所以“突发公共事件”就逐步淡出了。

在国外，与突发事件相匹配的表述包括incident、accident、crisis、conjuncture、emergency、catastrophe、disaster等。在我国，早期对突发事件的研究主要涉及专业部门的特定灾难，发展到现阶段，与“突发事件”相近或相关的重要概念还包括“紧急状态/紧急事件”，“风险”、“危险”、“危机”、“公共安全”、“灾害”和“灾难”等。在管理实践中，这些概念经常与“突发事件”共同出现，频率较高，与突发事件应急管理形成了无法割裂的联系。因此，明确突发事件的确切含义还需要把握突发事件与上述概念之间的关系。

中国的“突发事件”即对应于英文中的emergency。美国2000年的《减灾法案》（Disaster Mitigation Act）将“emergency”界定为两类：第一类指正常可以在地方层次上得到处理的危险事件；第二类是指需要总统决定、联邦政府提供帮助，增强州和地方政府的应急管理能力，以拯救生命、保护财产、维护公共卫生与安全、减少或防止在美国任何地方发生大灾难威胁的任何关头和场合。由此可见，英文中对“emergency”的界定与《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》对“突发事件”的界定基本一致。

不同的是，“emergency”也可翻译为“紧急状态”，这与“突发事件”的含义有本质不同。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第六十九条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”因此，紧急状态可视为特别重大突发事件所造成的一种极端状态。

“风险”（risk）最初是保险业一个术语，指“损失的可能性”。进入政策领域后，风险的含义有所改变。澳大利亚与新西兰关于风险管理的国家标准AS/NZS4360：1999认为，“风险”是“对目标产生影响的某些事情发生的机会，它以因果关系和可能性来衡量”。国际风险分析协会将“风险”界定为“对人类生命、健康、财产或者环境安全产生的不利后果的可能”。英国内阁办公室在报告中指出：“风险”是“不确定性和后果的结合”。联合国的有关报告将“风险”定义为“由自然或人为因素相互作用而导致的有害后果的可能性或预期损失”。

就此而言，“风险”与“突发事件”既有联系，又有区别。风险是一种尚未发生的可能性，一旦发生，就有可能形成突发事件；突发事件则是一种已经发生的事实，它的发生通常与风险有关。因此，突发事件应急管理与风险管理本身就有着密切的联系。

“危险（源）”（hazards）是一个日常词汇，也与“突发事件”密切相关。《中华人民共和国安全生产法》对重大危险源定义为：长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。美国联邦紧急事务管理署将其定义为：“具有潜在的引起不幸、伤害、财产损失、基础设施损坏、农业损失、环境破坏、经营中断或其他类型损害或损失的事件或客观条件。”在这种意义上，危险（源）是造成突发事件的条件之一。“风险”与“危险”也有关系，一个广为认可与接受的公式为：“风险（risk）=危险（源）（hazards）×脆弱性（vulnerability）”。因此，风险、危险与突发事件的关系可表述为：危险是风险的构成要素之一，而风险则是突发事件的潜在状态。

“危机”在中文具有双重含义，即“危险+机遇”。在英文中，“crisis”最初来源于古希腊的“crimein”，其基本含义是“鉴别、审查、决定”（to separate，to sift，to decide），现在的含义则与中文的“危机”类似。

在管理实践中，“危机”概念有两大来源：一是国际政治领域，“冷战”格局中美苏对抗经常造成国际政治的紧张，格雷厄姆·艾理森（G.Allison）基于1962年“古巴导弹危机”写出的《决策的本质》一书被认为是这一领域的代表作品；二是企业管理领域，“三里岛泄漏”、“挑战者号爆炸”等事件的发生推动了企业危机管理成为一个重要领域。因此，公共领域中的“危机”在概念上容易与“突发事件”混淆，国内在管理实践中也经常不加区分地使用这两个概念。多数研究观点认为，危机与突发事件没有本质的差别，但有两点区别：一是危机的严重程度高于一般突发事件，往往是极端或特别重大的突发事件。按照具有较大影响的乌里尔·罗森塔尔（Uriel Rosenthal）的观点，危机是一种对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁。二是危机是相对特定的主体而言的，如组织，而突发事件则并无特指的主体。

“公共安全”也是在国内的管理实践中使用频率非常高的概念，近些年作为一门学科被提出，是中国自己采用的学科名称。2004年5～6月份，科技部受国务院委托，在讨论制定中国中长期科技发展规划会议上，将所有学科分为20个门类，“公共安全”列第九类，研究内容包括六个方面：自然灾害、事故灾难、防恐反恐、基础设施保护、公共卫生和社会安全。在2006年2月发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006—2020）中，公共安全被列为重点领域与优先主题。因此，就管理的内涵而言，突发事件应急管理与公共安全管理在中国的含义非常相近。

从使用习惯上，“灾害”在中国通常是指自然灾害，如水灾、旱灾、蝗灾和地震等；“灾难”通常指人为事故，如矿难、空难等。但是“灾害”与“灾难”没有本质差别，都是指给国家或社会造成人员伤亡或财产损失的各种自然、社会现象，都是相对于人类社会发展过程中的异常现象。“突发事件”与“灾害”、“灾难”有着密切联系，灾害、灾难往往就是人类需要有效应对的突发事件。

综上所述，突发事件涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，或者是几类的复合，最为严重的突发事件往往成为危机。有效应对突发事件，维护公共安全，确保人民生命财产安全和社会的安全稳定是一个复杂、开放、巨大的系统工程，是人类永恒的主题。