绪论 以“大都市”与“城市群”的拔节声作证

一、改革开放之前中国的城市发展状况

理论界与社会思潮一直把1978年安徽小岗村农民首创的家庭联产承包经营责任制看作中国社会走向改革开放的主要标志。实际上这一看法是不全面的，甚至有颠倒主次之嫌，因为它忽略了对中国现代化进程具有更重要和决定性意义的城市改革与发展，在更深的意义上也可以说，这是中国传统的农业文明思维惯性对改革开放30年历程反映、建构与阐释的结果。不必讳言，改革开放的确给中国当代的“李家庄”们带来翻天覆地的巨变，但如果从全局性、深层次与战略发展的角度看，变化最大、发展最快、意义举足轻重、最能代表中国改革开放实绩的，无疑是在“乡土中国”上迅速繁殖、成长和扩张着的城市、“大都市”与“城市群”，而非作为其母体与资源库的广大农村或城市化不发达的中西部地区。从城市化率的角度看，自1992年以后中国城市化率年均提高1.9%，为同期世界城市化平均速度的3倍。与西方发达国家相比，从20%到40%的城市化率，英国用了120年时间，美国用了80年时间，而改革开放的中国仅用了22年。据国家统计局公布的数据，2002年至2006年中国城市化率年均提高为1.2个百分点，仍大大高于世界城市化的平均速度。中国城市在改革开放30年间的高速与持续发展，不仅极大地推动了中国传统农业社会向其现代形态的结构转型与本体创新，同时也为中国、亚洲与世界的可持续与更高水平的发展做出了巨大而不可替代的贡献。在中国改革开放即将走过而立之年的当下，从中国城市建设、更新、改革、发展与前景等角度审视、回顾与总结这一光辉而艰难的历程，是十分必要与重要的。

在本质意义上，现代化进程即农业经济、农业人口与乡村生活方式的城市化进程。而城市化进程的发展速度与实际达到的水平，则是衡量一个国家或地区现代化进程的核心指数与主要尺度。中国是传统的农业大国，由于在历史上缺乏如工业革命一样的突变环节，也包括中华人民共和国建立以后相当长的时间内对城市化进程的误读与采取的不当政策与措施，这些都严重地阻碍与限制了中国城市的生存与发展。按照我们的总体看法，中国的城市化进程可分为三个阶段：一是自1949年至1978年缓慢而曲折的城市发展时期；二是自1978年至2000年中国城市发展逐渐恢复元气并很快踏上城市化进程的高速公路；三是自进入21世纪以来逐渐融入作为全球化背景下当今世界城市发展主流、以“大都市”与“城市群”为中心的都市化进程。由此可以清楚地发现，在最初吹响改革开放号角的1978年，不仅意味着中国现代化进程将揭开新的历史篇章，同时它也是中国城市摆脱束缚、走向解放与现实发展的里程碑。要对改革开放对中国城市发展的重要影响做科学认识与理性评估，有必要首先回顾一下改革开放之前中国城市的实际情况与曲折发展道路。

在进入改革开放的新时期之前，中国城市化进程主要有两大特点：一是城市化水平十分低下。1949年，中华人民共和国成立时城市化率为10.6%。与之相对，当时世界城市化的平均值是29%，一些发达国家则超过了60%，早已完成了自身的城市化进程。二是发展道路异常曲折、艰难。直到改革开放的1978年，中国的城市化率仍低于18%（美国的城市化率在1960年已高达72%），从1949年的10.6%到1978年的18%，中国城市化水平年增长率不足0.3%。与之相对，在1960年前后，发达国家已开始由普通的城市化进程升级为城市发展更高形态的都市化进程。如美国波士沃施城市群（波士顿—华盛顿城市群）、欧洲西北部城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英国伦敦城市群等，其城市化水平最高者超过90%。作为人类城市发展到成熟阶段出现的最高空间组织形式，城市群对当今世界的经济社会与文化发展具有举足轻重的意义。对于新生的中华人民共和国而言，由于复杂的政治、军事、经济与人口等问题，不仅城市化水平提高缓慢，在某些时期还出现了较为严重的倒退或“逆城市化”运动。如在1952—1957年的“一五”规划时期，约有2000多万农民通过自由流动进入城市。但从1959年开始到1960年，中国政府又从城里迁出了2000万人，等于没有任何提高与发展。如在20世纪60年代初期，“为了减少城镇人口，1962年12月，中共中央、国务院联合发布了《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，提高了市长的设置标准，撤销了大部分10万人以下的市和大批不符合条件的镇。通过市镇设置的调整，中国的城市由1961年的208个减少到1964年的169个，建制镇更是由5404个下降到3148个，城市化水平由1960年的19.75%下降到1963年的16.84%。”而“最大的逆城市化运动则多集中于20世纪60年代：初期的城市居民、干部下放；中期开始的城市知青上山下乡和‘三线’建设，末期的由‘备战’而引起的城市人口大迁移，等等。所有这些，人为地遏制了城市化的自然发展”。这既使从1949年到1978年近30年间中国城市发展十分缓慢，也是中国城市在改革开放之前积累的全部家底。中国城市化进程的缓慢、曲折与艰难，切实地反映出这个传统农业国家现代化进程的真实历史状况。

影响中国城市化进程的原因自然很多，其中也不乏一些具有历史合理性的因素。但从城市发展的角度，政治型城市模式是制约中国城市化进程的主要根源。政治型城市是以政治为中心、一切服从于政治需要、“稳定压倒一切”的城市发展模式，在城市资源、规划与管理上的高度军事化与意识形态化是其主要特点。中国之所以选择这一城市模式，既有传统的原因，也有现实的原因。就前者而言，这是中国传统政治城市模式的现代延续。与经济型城市的基本功能是扩大生产规模、竭力占有自然资源、人力资源以便创造更多的物质财富不同，政治型城市的核心功能不在生产环节而在分配环节，其首要功能是如何聚敛与控制社会生活资料与物质财富而不是发展生产力。出于更有效地强化统治的物质基础与社会秩序的目的，政治型城市往往还要限制、压迫经济型城市的规模与实力，如朱元璋对“中古时期最富裕、城市化程度最高和最先进的经济文化中心”苏州的政策就是具有代表性的个案。从城市发展源流的角度看，“西方和中国的城市发展则选择了两条截然不同的道路，西方的城市作为宗教和商品交换的中心，强调城市居民的精神和物质需求的满足，而中国的城市发展则遵循一条以政治为中心的道路，强调城市为统治阶级的需要而服务。城市的文化职能、经济职能和流通职能，被强势的政治职能所掩盖，城市被框定在规制和等级中，城市成为农耕文化和传统等级制度的载体。在城市规划中提出了‘仕者近宫，不仕者与耕者近门，工贾近市’的分区思想，市民阶层和统治阶层分居在不同的地域。这种唯政治的城市发展理念，对现代城市规划产生了深远的影响”。就后者而言，战争文化经验、中西冷战现实、苏联模式影响等则构成了中国选择政治型城市的现实背景。快速发展现代工业，推动国民经济复苏，改善被战争严重破坏了的生活环境固然重要，但比这一切都重要的无疑是新生政权与刚刚独立的共和国的稳定。这是1949年以后中国出台一系列新的经济发展战略、调整工业城市布局、压缩城市人口、削弱城市商业与服务功能的政策与运动的总体背景。尽管这在当时是十分必要的，有其历史的合理性与客观的必然性，但在某种意义上也中断或限制了自近代以来的中国城市化进程，拉大了中国城市与世界城市之间的差距。

城市的基本内容是较大规模的人口与财富。正如马克思和恩格斯所说：“城市本身反映了人口、生产资料、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。”与“日出而作，日入而息”的乡村社会相比，高度异质化的人口与文化、滚滚而来的财富与机遇，包括在高速聚集中产生的激烈碰撞及由此裂变出的冲动、激情与创造力，是城市的本质以及城市发展的第一推动力。而政治型城市的根本问题在于，过于严格的管理与控制严重影响了城市发展的活力与激情。这可以从两方面看，首先是计划经济政策的出台与体制的形成严重影响了城市经济的发展。“城市化动力机制是决定城市化进程的基本力量及其作用过程，其最根本的动力是工业化。”但由于战争阴影与苏联模式的影响，中国的人力与物力主要集聚于发展重工业，并在“一五”时期基本上建立起以军重工业为主的国家工业体系。尽管这有其历史的合理性与必然性，但计划经济对生产、流通与消费的高度管制无疑极大扼制了城市经济的自然发展与自由竞争。这不仅不利于城市经济的均衡与可持续发展，甚至会使已获得较大发展的城市出现倒退与萎缩。以在20世纪早期已有相当城市经济规模与基础的长三角为例，“新中国成立后改革开放前的30年间，由于实行闭关锁国和高度集权的全民制计划经济，长江三角洲的城市化进程几乎处在停滞状态，城市格局一直没有大的变化。改革开放前，整个长江三角洲地区在一次又一次的意识形态运动中逐渐成为公社制和计划经济根基最为深厚的地区之一，以至于至今由计划到市场的转轨还是困难重重。上世纪六七十年代，虽然长三角也在稳步发展，但远离了世界经济体系的分工和循环。上海‘东方巴黎’的辉煌成为历史记忆，其远东第一大都市的地位逐渐让位于东京、香港、新加坡、汉城和台北。”其次是有中国特色的户籍管理制度的出台与不断完善极大地限制了城市人口的增加。城市人口增长与农业人口减少是城市化进程的基本尺度。城乡人口的消长则与城市经济的发展有着密切联系。其一般规律正如西方学者所说：“正是在这些被大工业以其强有力的生气所鼓舞着的地区中，十分强烈地表示出人口显著增加，这已成为大多数工业国家中的正常现象。”而中国城市在计划经济体制下的萎缩与停滞，则是其必然要采取配额制以限制城乡人口流动的现实原因。同时，中国人口的不断膨胀与城市经济的相对退化，也迫使中国只能频繁出台各种限制持续人口流动的政策。在中华人民共和国建立不久的1954年，中国公民的迁移自由已从宪法中取消；在1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度，则为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排；在1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时又提出两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制以及对从集镇迁往城市的要严加限制；在1977年，国务院第一次正式提出严格控制“农转非”，此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。城市经济与城市人口是相互影响的，不发达使城市的“容器”功能受到遏制而无法吸纳更多的人口，而城市人口的缓慢增长则全方位地影响到城市社会的可持续发展。由此可知，整齐划一的计划经济模式与城乡二元的户籍管理制度，是影响中国城市化进程的两个最关键的因素。而改革开放对于中国城市化进程的推动，也恰是从城市经济发展与城市人口增加起步的。

对于城市发展而言，在西方学术界存在着两种截然不同的观点：一是19世纪末、20世纪初的人文生态学派，其核心是认为城市通过自然的竞争与演替自动达致社会的平衡与有序，因而对城市化进程干预越少越好；二是20世纪80年代出现的“新城市社会学”（New Urban Sociology），更看重的是资本主义的作用、国际经济秩序对城市建设的影响、财富的积累与权力的集中、社会阶级关系与国家管理职能等。政治型城市作为一个特殊的城市化模式，在新城市社会学中可以找到一定的根据，即政治制度、意识形态、城市政策等可以极大地影响城市的发展。但也要强调的是，由于中西在历史与现实上存在着很大差异，在运用这一理论资源研究改革开放以前的中国城市化进程时，也要通过先验批判等程序对其合法性与适用范围加以必要的限定。这就是为什么西方城市在相关政治制度、意识形态、城市政策下获得了更高的发展阶段，而中国城市化进程在1949年以后近30年的时间里却一直摇摆不定甚至出现了倒退。