二、公务员道德价值观状况及其变化

欲要达到执政党对党员干部提出的不敢、不能、不想腐败的执政机制状态，使公务员“干净”“有为”地履行职责，使执政群体以满满正能量的形象影响带动整个社会风气，需要法律制度和文化以及公务员群体素质等方面的多维建设，其中公务员的道德观念及道德素质是一个重要因素。在中国市场经济发展的社会转型期，社会结构、社会利益关系都发生了根本变化，社会道德观念也发生诸多变化，公务员作为社会生活中的一分子，也会受社会影响，道德价值观也会发生各种变化。此部分重在了解：公务员对当下社会伦理的理解和态度怎样，公务员的道德价值观有哪些变化，影响因素是什么。这是研究公务员道德素质建设及提升公务员道德自律的前提。

（一）关于道德的作用

1．是否认同道德在社会和人们行为中的重要作用

调研显示，在道德功能一再受到怀疑和轻视的现实社会中，大多数公务员并没有认同“道德无用论”或“非道德主义”。绝大多数公务员认为道德在社会生活中是存在的，而且在发挥着重要作用。道德并非可有可无，道德修养对公务员来讲是必要的。为了了解和评估公务员对道德的认知和认同态度，我们通过直接和间接的方式多侧面地测度了公务员对道德作用的看法。在回答关于“道德在社会生活中的重要程度”问题时，调查数据表明，绝大多数（74.55%）公务员认为“很重要”，25.45%的公务员认为“重要”，没有公务员选择“不太重要”和“不重要”。见图1—1。

如果说这个问题的数据结果由于其导向性明确而不能很好探究被调查者内心真实看法的话，我们用另一个问题做补充进一步考察了公务员对道德作用的真实看法。这个问题是：“道德和天气一样，每个人都谈论它，但没有人能拿它真用。”对于这一观点，有61.6%的公务员选择“不同意”这一看法，有15.3%的人选择“不确定”。在对一些被调查者的访谈中了解到，一些公务员之所以选择“不确定”，因为他们对这个问题的内涵不太了解。如果把这些相关因素考虑在内，至少有70%的公务员认同道德在人们的生活中的确存在，并且发挥着作用。而且受访者对该问题的选择与其年龄、性别等人口统计方面的特点无关。见图1—2。

2．社会道德功能是否在不同程度上弱化

道德的作用虽然不可否认，但社会变革的转型期的特殊阶段确也导致了道德功能在社会中的某些弱化，无论是社会行为还是个体行为，道德在社会生活中发挥的调节作用在一些领域和一些人群中都有所下降。在考察公务员对“当代中国人际关系道德调节功能如何”的评价中，只有18%的公务员认为很强，65%的人认为一般，16%的人认为很差。

道德功能弱化的原因与社会转型有密切关系。在不同的经济体制下，道德与政治、法律等意识形态发挥作用的程度和方式各不相同。在以往计划经济条件下，道德由于与资源分配的政治功能结合在一起，带有一定的强制性。而在市场经济条件下，道德与政治逐渐分离，因而也就丧失了其强制力量的一面。同时，市场经济现代发展中，传统熟人社会的结构关系越来越被陌生人社会所取代，传统血缘人际关系逐渐“碎片化”为独立个体，个体越来越自觉，人们的法律、契约意识也不断增强。以契约为基础的法律的功能不断增强，在很大程度上取代了熟人社会发挥作用的道德的功能。调查结果显示，有50%的公务员认为在社会生活中遇到人际纠纷时人们会选择法律途径。在遇到困难或需要帮助的事情时，认为选择求助于朋友、邻居的人数远远少于通过经济途径来寻求帮助的人数。从中我们可以看出，在公务员观念中，道德功能弱化正在随着现代社会市场经济的发展而发生。

此外，许多公务员也认识到，党员干部的腐败现象对社会道德功能弱化也有直接影响。近年来，诸多贪官上头条新闻被曝光的丑闻，使人们感到灰心、失望与愤怒。见图1—3。

虽然这些丑闻可能使人们把伦理关注停留在具体事务上，但它们仍然会对公众意识产生重要影响。对此，51.85%的公务员认为，在政府官员、企业、社会领域“丑闻不断的时代，社会道德正处于麻木状态”，加上持“不确定”态度的16.67%，不反对这一观点的比例达到了近70%。见图1—4。

3．中国人的文明素质是否在不断提高

尽管大多数被调研的公务员判断社会道德功能弱化正在发生，但约71%的公务员在调研中又认为近十年来中国人的文明素质还是有所提高的。见图1—5。为什么会发生一方面多数公务员总体判断道德功能在全社会发生弱化，另一方面国人的文明素质又被大多数公务员认为在提高？人的文明素质和道德素质有交叠部分，但文明素质又不简单等同于道德素质，文明素质包括道德素质，还包括知识素养、法律素养、礼仪素养等多层内涵。近十年来，随着社会改革建设的开展，随着社会法制建设、精神文明建设及相关教育宣传的加强，人们的知识素养、法律素养、礼仪素养板块有明显提升，但道德素养不见得就一定也随之提升。而且，人的道德素质与社会道德约束力的强弱也不一定绝对成正比。社会道德约束力及其功能发生，除了主体具有的道德素质因素，还有道德制度安排是否合理，社会道德的法律支撑是否配套等因素在产生影响。如果社会伦理制度安排不到位，仅凭社会主体的道德自觉发挥功能，这样的社会道德功能是不能正常发挥作用的。以党员干部群体为例，党章、党纪、党规有那么多严格的要求和规范，为什么仍有那么多贪官和腐败现象发生？诸多原因中，权力监管制度机制不够细化、不够强力是重要原因之一。我们在进行公务员道德素质教育和道德要求的同时，要加强公务员群体工作的职业道德制度机制，让公务员在职业生活的他律机制中发挥道德自律。

（二）公务员道德价值观的存在样态

调查显示，在公务员道德价值观多样多元样态基础上，诸多道德价值观存在不确定甚至相互冲突的问题。

随着市场经济的发展，伴随着经济结构的多样化、利益关系的复杂化和价值观念的多元化，功利主义、实用主义和利己主义在公务员中有一定的影响，与此同时，社会主义道德也占重要的地位。具体表现为，公务员道德价值观中既有市场经济中形成的道德，又有意识形态所倡导的社会主义道德，还有中国传统道德和西方文化影响形成的道德。《中国伦理道德报告》认为：“当代中国的伦理道德精神由四元素构成——市场经济道德是主体，意识形态提倡的道德、中国传统道德是两翼，西方道德影响是辅助结构。”这一结论也同样适合当代中国公务员的道德样态。在回答“你认为目前在公务员中占主导因素的道德价值观是什么”的问题时，选择“市场经济中形成的道德”的占38%，选择“意识形态所倡导的社会主义道德”的占30%，选择“中国传统道德”的占20%，选择“西方文化影响形成的道德”的占12%。

可见，目前中国公务员道德处于市场经济主导的状态与水平，意识形态的主导力量虽然发挥了很大的作用，但与市场经济对人们观念的侵蚀相比，其力量还要小一些。比较而言，传统文化对公务员道德的影响正在加大，近年来兴起的“国学热”也从一个方面印证了这一点。在公务员培训中，“中国传统道德”的课程要比“社会主义核心价值理念”的课程更受欢迎。西方文化对道德生活虽有一定的影响，但即使是在开放程度较高的北京，也并不像人们想象得那么大。

调查结果显示，目前公务员社会道德价值观多元化倾向明显，对道德状况的认识和判断肯定和否定并存，道德评价中多种标准相互冲突矛盾。

义利关系是道德的基本问题，是道德生活的基本价值逻辑，也是公务员道德价值观的基本取向。在对“你认为当代中国公务员普遍奉行的道德价值观是什么”这一问题的回答中，认为“义利统一，义利兼顾”的占52%，选择“见利忘义”和“个人主义”的分别占21%和20%，两项相加占了41%，只有7%的人选择“道德至上”，这说明在道德价值取向上，功利主义的倾向性非常明显，并且有向利己主义发展的趋向，道德至上已经不占主流。此外，在对一些传统观念的看法的调查中，也表现出了义利冲突的特点。有56%的公务员同意“谋取个人利益只要不违法就行”，与此同时，68%的公务员认同“为了集体的利益应当牺牲个人利益”。这两组数据表明，公务员在义利选择中存在着个人主义与集体主义的矛盾与冲突。

德与福的关系直接体现一个社会的道德公正状况，就公务员来说，这一问题可以转化为道德与升迁发展的关系问题，由此可以看出目前公务员管理制度的公平公正性。调查结果显示，认为“道德人品与升迁发展”“有关系”与“关系很大”的公务员约占66%（2011年这一数据是85%）。见图1—6。现实的情况是，有约59%的公务员非常认同和比较认同“引起领导的重视比群众拥护更有利于晋升”的说法，还有20%的公务员持中立态度。见图1—7。表明，现实中存在德福不一的趋势。与此相联系，有约61%的公务员“非常认同”和“比较认同”“现在政府的一些政策和做法，实际上使老实人吃亏”的说法。见图1—8。这些数据表明，公务员道德价值中存在着德福冲突的矛盾。

调查发现，当代中国公务员道德判断和评价的标准呈现矛盾和不确定的倾向。在对道德行为进行评价的依据方面，51%的人以社会大多数人认同的规范为依据，62%的人以自己的良心信念为依据，20%的人以中国传统的道德标准为依据，25%的人以西方的契约标准为依据。这说明，在道德评价中，公务员的道德标准并不确定，经常处于模糊与变化之中。对目前公务员群体职业道德进行的总体评价中，约92%的人选择“非常好”与“比较好”。见图1—9。但是，他们并不否认公务员在行政活动中有违反职业道德的现象的存在。有56%的公务员承认在过去的一年，曾经看到过公务员做违反职业道德和政策的事。见图1—10。2011年调查时，此数据为55%。

传统观念与现代观念并存。调查结果显示，公务员在道德价值观上呈现传统与现代并存状态。公务员在家庭道德、人性善恶、人际交往中依然有浓厚的传统意识，但是受现代个人主义、功利主义的影响，在义利关系上（包括在荣誉和利益的关系、个人利益与集体利益关系的看法上）已经或正在发生着由传统向现代的转化。见表1—1。

总之，公务员道德价值观呈现多元化、不确定甚至相互冲突的样态，但在这一结构体系中，诸种因素有着明显的强弱表现和发展趋势。总体来看，市场经济的功利主义原则在公务员道德价值观中占据突出地位，起着主导的作用。

（三）公务员道德价值观的变化趋势

公务员道德价值观是他们在道德选择中的行为标准，也是实行公权履职中道德自律程度的一种主体观念前提和基础。价值观通过公务员的行为取向及对事物的选择态度和自觉性反映出来，是世界观的核心，更是驱使公务员职业行为的主体内部动力。道德价值观从主体角度支配和调节公务员的职业行为和社会行为，也从而影响着整个社会领域以及社会道德风气。本次调研中公务员的道德价值观呈现如下取向。

1．公务员普遍关注和认同道德价值观与人格问题

道德价值观对公务员道德行为选择尤其重要。由于公务员的职业领域关乎社会公权力的使用，所以道德素质要求对公务员职业群体来讲，就更要高于其他职业人群。结果显示，接受调研的公务员普遍认同公务员与其他职业管理者、职业人员相比，应当有高标准的道德追求。见图1—11。

关于公务员培训内容的需求调研也从侧面印证了公务员普遍关注价值观与人格问题。在回答“希望在‘行政伦理与公务员职业道德’课中了解的内容”这一问题时，公务员选择最多的是“公务员的价值观与人格”和“当代公务员行政道德风险及防范”，其次是“中国公务员职业道德的问题及对策”，而“行政伦理冲突与应对策略”排在第四位。见表1—2。

总之，对全国各地公务员的调查结果显示，公务员普遍关注道德价值观问题，这种调查结果与被调研公务员个人所处地域、经济发展水平以及职级的相关性不是很大。

2．道德标准多元化和选择困境在较长一段时间内存在

这是一个多元化的社会，经济多元化、教育多元化、生活多元化势必引发人的道德观念多元化。道德评价中统一的标准被多元化取代，“多元化”成为公务员道德观念变化的一个重要特征。具体表现为，公务员道德评价的标准呈现多元化，原因是社会转型加剧了公务员道德观念变化的复杂性和多样性。道德观念是个体社会化的产物，传统社会由社会经济结构的单一性决定了社会生活、道德生活的单一化，个体之间道德观念差异性较小。但是在今天，在道德标准上很难达成共识，基于信仰的道德标准弱化，道德更多成为一种情感体验和权宜之计。道德标准的多元化与“德”的内涵的不确定使公务员处于冲突困境之中。最经常遇到的困境是服从组织与服务人民之间的冲突。现考评干部以德为先，但是以哪种“德”为先，却不好确定。忠诚是公务员的一个重要的道德标准，党的十七届四中全会指出，评价干部德的标准，重要的就是看“是否忠于党、忠于国家、忠于人民”。但是，在现实的工作中，远比作为一个原则的道德标准复杂。公务员对于“服务人民”的道德标准都非常熟悉，也知道应当坚守道德标准，但是当上级的决策和做法与道德标准发生冲突时，服从组织还是服从道德标准是一个问题。《中华人民共和国公务员法》规定公务员执行上级明显违法的命令会受到责任追究，但是拒绝执行和举报上级的违法行为会受到打击报复，公务员的权利得不到保护。因而公务员常常会陷入道德选择困境中，一方面，公务员认为最需要的道德素质就是服务人民；但是另一方面，当对组织负责与对公众负责发生冲突时，公务员大多选择对组织负责。见图1—12、1—13、1—14。

3．从道德目的论转向道德功利主义

在知识经济时代，利用知识、信息创造价值比获得知识和信息更有意义。同样，在今天，人们更加注重道德的实用和功利价值，道德的目的意义和价值被隐藏。当社会存在一定的善得不到鼓励、一定的恶得不到惩戒的现象时，人们的心中就会种下道德无用论的观念。当前公务员群体中存在明显的功利主义倾向。在著名的“救生艇”的道德选择案例中，90%以上的公务员（处级或科级）都采取了功利主义的选择。在现实中具体表现为：

其一，在市场经济影响下，公务员道德评价的原则由集体主义向集团利己主义、个人利己主义、个人主义转化；地方保护主义、部门本位主义不断扩张；公务员认为谋取个人利益是不道德的，但谋取地区利益、集团利益、部门利益则是正当的。公务员不再把谋取个人利益，特别是集团利益看作一种不可告人的动机，特别是把维护小集体利益当作一种评价公务员能力的重要标准。效益观念、经济意识增强，道德理想、信念意识淡化。有大约22%的公务员认同“在我单位，即使是出于正义的原因而对单位利益造成损害也会遭到排斥，被人认为不正常”的说法，还有36.65%的公务员选择“难以确定”。见图1—15。

其二，公务员道德评价的标准从重精神价值转向重物质利益，在道德评价的依据上更加注重目的，而非手段。与社会生活中的笑贫不笑娼相应，在公务员群体中有笑廉不笑贪的倾向。一些公务员把自己在管辖区域吃得开、有特权当作一件荣耀的事。把能够给单位或部门争取到更多的预算，给单位和部门职工带来实际的利益当作能人。在理解和执行上级决策时，以单位利益或部门利益为标准有选择地执行。见图1—16。

其三，公务员的理想、目标更加具体、更加务实。谈到理想、目标，很多人将之具体化为目前正在做的工作，对于社会意识形态宣传不太重视，也很难成为他们的道德理念。很多业务类的公务员，特别是普通公务员不关心主流意识形态的宣传和教育。目前，意识形态领域存在着多元价值观之间的冲突，对于国家倡导社会主义核心价值观的意义，公务员大多理解得比较简单。90%以上的普通公务员说不全社会主义核心价值观的内容，对国家倡导的公务员职业道德的内容不了解。约38%的公务员认同“我在工作中只求尽快尽好地完成任务，至于任务本身有没有价值很少考虑”的说法，还有6.90%的公务员选择“难以确定”。见图1—17。

公平与效率是公务员价值体系中最重要的两个标准。目前，在公务员的行政活动中，关注效率的比例远远高于关注公平的比例。见图1—18。

其四，由于道德评价中的功利主义和道德目标的实际化导向，公务员追求眼前利益，追求政绩，为了眼前的、集团的利益而牺牲长远的、国家的利益，出现了政绩工程、面子工程。有领导职务的处级干部则把注意力集中在如何出成绩上。特别是乡镇一把手，把地区的经济发展看作首要任务，而道德建设、廉政建设等在他们看来很难看到直接效果，因而往往是应付上面的检查。见图1—19。

其五，部分公务员的道德选择具有实用主义变化取向，调研显示，一些公务员的道德选择具有一定的功利主义和实用主义取向。在回答“有人为从拆迁、买房、分房中获利，采用假离婚的方式，对这种行为怎么看”的问题时，有28.31%的公务员认为“为了现实的利益，必要时自己也会这么做”，有37.58%的公务员认为是“政策和法律设计问题，无所谓道德和不道德”，只有29.64%的公务员认为“社会不能鼓励这种唯利是图的心态”。这表明传统的义务论的道德价值观正在被功利主义价值观所取代。见图1—20。

调研中，有约55%的公务员“非常认同”和“比较认同”“如果说真话对我的前途不利，我会选择沉默”，还有约23%的公务员选择“难以确定”。有近八成的公务员在自己的前途和坚持“应然”原则之间做选择时，更看重自己的前途；只有约2.8%的被调研公务员确切表示自己会坚持正确原则。表明，许多公务员对待道德的功利主义和实用主义倾向比较明显。与传统的重原则、重气节、重操守相比较而言，当下一些公务员在面临选择的时候，更多地会注重自我保护，更加注重自己的发展与前途。见图1—21。

其六，多数公务员在人际关系的相关调研问卷中选择了正确的做人标准和公益精神。在问卷问及“你做人的标准是什么”问题时，近53%的公务员把“多做对社会和他人有益的事”作为做人的标准。见图1—22。同时，近98%的公务员有参加公益性社会活动的意愿或行动，这表明公务员的公益精神和公共服务意识还是比较明确的。见图1—23。在此需要注意的是，多数公务员在这个问题中表现出的公益道德精神是充分的，但在上述其他关于职业道德生活中的道德选择以及社会问题道德评价中又显示出具有明显的功利主义、实用主义价值取向。这是因为人们在道德践行中较多地存在知行分离的问题，知行分离现象普遍存在。道德教育不同于一般知识教育，道德认知是一回事，认知后变成内心信念和行为意志则不是一日之功。如何让人们形成道德选择习惯是道德教育面临的普遍问题。当然，社会生活尤其是公务员行政职业生活中存在的某些软的或硬的制度、软性或硬性机制的不合理不完善，也是我们在社会道德建设、公务员道德建设中必须思考的问题。

其七，集体主义道德原则模糊，集团利己主义有取代倾向。改革开放和社会主义市场经济体制的建立，使大一统的公有制体制变为多种经济成分并存的社会主义公有制，改变了集体的形式，在一定意义上集体利益、公共利益的概念被虚化，导致公务员原来坚持的集体主义道德原则在一定程度上被集团利己主义所取代。对于“集体利益是一个很模糊的概念”这一说法，2013年约43%的公务员“非常认同”和“比较认同”，还有约26%的公务员持中立的态度。见图1—24。

此外，约34%的公务员“非常认同”和“比较认同”“我和同事都赞成为单位利益而有选择地执行上级部门的政策”的说法，还有约28%的公务员持中立的态度。这表明在单位利益与集体利益发生冲突时，维护单位利益已经在一定程度上成为共识。见图1—25。

4．道德约束中更重视他律的作用

道德约束是要依赖于自律和他律两种途径的，自律与他律是道德修养的两种不同境界，也是公务员道德发展水平与素质水平的重要标志。调研中一半以上的公务员认为人们在没有外在约束和监督的情况下会不同程度地做一些违背道德的事。在一些初任公务员中，有90%以上的人没有听说过“慎独”这一概念，更不能正确地解释该概念的含义。这一方面说明公务员的知识结构偏向于现代知识和技术，对一些基本的传统道德概念缺乏了解，也说明公务员的自律意识和能力较弱。对于如何加强反腐败的问题，绝大多数公务员认为应加强体制改革与制度建设，或者认为，腐败不是或主要不是一个道德问题，而是一个体制与制度问题。这表明公务员在道德约束力方面更强调他律的作用。

5．部分公务员荣辱感存在模糊认识

荣辱感是道德感的基础。在回答“当今中国社会的荣辱感如何”问题时，46%的人认为社会中荣辱感存在但已经严重退化，24%的人认为荣辱感很少，5%的人认为社会已不存在荣辱感了，只有25%的人认为荣辱感存在。这表明，社会荣辱观认知状况并不乐观，在公务员眼中，社会伦理道德的荣辱观基础已经在一定程度上受到破坏。在这方面，最明显的例证是被调研公务员对腐败的看法。2013年，在回答是否赞同“宁要腐败但干事的官，不要廉洁而不干事的官”这一说法时，有近16%的公务员“赞同”或“有点赞同”，35.71%的公务员“不太赞同”，48.47%的公务员选择了“很不赞同”。虽然数据显示大多数公务员不太赞同这种观念，但有近16%的人表示赞同，这反映了比例不小的部分公务员在这个道德是非观上存在一定的模糊或错位认识。见图1—26。

6．公务员道德自主性明显提升

随着对外开放的不断深入和信息社会的到来，人们获取信息的渠道更加广泛，信息交流的途径更加多样，公务员的眼界更加开阔，思维更加活跃，这些都为道德观念的变化提供了条件和空间，从而使公务员的道德观念由封闭转向开放，由保守转向创新。这种倾向不仅反映在思维方式上，而且反映在生活方式和行为习惯上。公务员的自我意识与道德自主性明显提升。见图1—27。

公务员大都有良好的受教育背景，有较扎实的专业知识和较高的学历，经过严格的准入考核，他们更具开放意识，能够对不同的价值观持宽容态度。如果说，传统的行政系统中，有着大家公认的、潜在的一些规则，比如，求同的规则，不标新立异的规则，低调忍让的规则等，但现在，公务员的道德观念和规则正在发生着悄然的变化，较过去而言有了很大的开放性，不再简单求同，而是开始转向宽容个性、追求个性，不再低调忍让，而是敢于和愿意出头露面，展现自我，敢于和愿意争取自己的利益。尽管这只是一个苗头，但预示着未来的发展趋向。个性化官员的出现就是这个趋向的一个反映。特别是一些级别较高的公务员，他们不再满足于开会念稿子，四平八稳，而是追求个性，追求创新。这与近年来不同层级的公务员都开始公开选拔，干部晋升中的竞争机制直接相关。一方面这种机制锻炼了公务员的竞争意识和竞争能力，另一方面通过这种机制把大量其他行业（如高校）的人员吸收到公务员队伍中，从而对行政道德文化产生影响。

7．道德思维方式从感性转向理性

道德观念作为一种个体道德现象，其表现形式既有感性的一面，也有理性的一面。公务员道德思维方式变化趋势是从感性转向理性。具体地说，公务员的道德思维、道德选择正超越偏激的感性而走向理性。无论是对于现实中道德现象的评价，还是对自身道德行为的选择，公务员都能基于理性做出较为客观的判断，具体表现为道德评价和道德选择的独立性、自主性和包容性增强。所谓独立性，就是传统的道德政治化倾向弱化，道德的独立性增强。如，传统的大义灭亲观念有向“父为子隐，子为父隐，直在其中”的亲情至上理念回归的趋势。贪官、违法现象在一定程度上得到道德上的宽容。他们把贪污受贿受到国法惩治和是否在道德上给他们以同情相区别，认为“与违法的官员做朋友”不是一个道德问题。所谓自主性，就是道德更多地出于公务员个体对道德的体验和良知的自觉，较少依赖于外在的强制性的约束，特别是80后公务员慈善意识、服务意识、人道意识普遍增强。所谓包容性，是基于多元文化背景人们对生活方式、生活习惯以及私人生活的包容性增强。一些不涉及公共利益、公共权力的私人生活有着较大的自由空间。