一、研究背景：能源革命

人类历史上已经发生了三次能源革命和两次工业革命，均对人类发展进程产生了深远影响，是否抓住并利用了能源革命也一定意义上决定了国家在世界进程中的地位和国家竞争力。目前新的能源革命方兴未艾，成为第三次工业革命的基础和核心。能源革命目标、路径、动力机制、阶段及与之相关的政府能源管制、能源法律与政策问题正成为国内外研究新课题、新热点。本书在2014年博士后出站报告基础上做了大幅度修改，试图在新的能源革命这个国际、国内大背景下系统分析我国能源管制的法律问题，通过比较、借鉴典型国家和地区能源管制法律的经验，汲取教训，创新性构建我国能源管制法律框架，审视我国能源管制法律的不足，以能源管制法律的制定和实施实现新的可再生能源革命的基本目标，争取为能源法律制度创新提供理论依据和实际参考。

（一）历史上的能源革命

远古时代，人类学会钻木取火并保留火种时，就已经具备了支配自然资源的能力，实现了从利用自然火到利用人工火的转变，标志着人类进入以薪柴为主要能源的时代。这就是第一次能源革命。火被看作人类文明诞生最重要的标志，没有火的使用就没有人类文明的进步。有了火，人类逐渐掌握了冶炼技术，从石器时代走向铁器时代，推动了人类从原始文明迈向农业文明。第一次能源革命改变了整个人类社会的发展进程，奠定了人类发展的物质与生存基础。

第二次能源革命的标志是煤炭和石油的大规模应用。18世纪，人类以煤炭等化石能源为原料，通过其燃烧所产生的热量形成蒸汽，用汽轮机推动大型机器运转，煤炭随之成为推动第二次能源革命和人类第一次工业革命的“动力源”。蒸汽机十分笨重，效率又低，因此人类又发明了内燃机。内燃机的使用引起能源结构的又一次变化。石油登上历史舞台，世界各国依靠石油创造了经济飞速发展的奇迹。

第三次能源革命的标志是电的发明和大规模使用。19世纪下半叶，人类解决了能源长距离传输问题，开启了能源利用的网络化时代。电的发现与使用彻底改变了人类的工业化进程，一大批使用电力的装备随之产生，大幅度提高了全社会的生产力，使人类文明进程不断提速，同时加快了全球工业化的进程。

人类发展已经进入到第四次能源革命和第三次工业革命，它以新能源和信息技术融合为标志，开启了以高效化、清洁化、低碳化、智能化为主要特征的能源时代。其目标是消除化石能源消费所引发的环境问题，塑造一个经济、可持续的能源供应新格局。事实证明，能源革命对人类生产生活所产生的影响是颠覆性的。它重新塑造了崭新的生活方式和经济模式。

（二）能源革命目标、路径、动力

国内外理论和实务界在能源革命的目标表述上大相径庭。总体来看，美国的能源革命是以页岩气革命保障几十年来梦寐以求的能源独立，丹麦是以风能替代油气，巴西能源革命的基本内涵是以生物质能源替代石油。德国、法国、日本、澳大利亚等一些发达国家能源革命的目标主要是指以本国具有资源禀赋优势的可再生能源替代传统化石能源。

不同国家能源革命之间也会存在一定关联性，一国能源革命可能产生“溢出效应”影响到其他国家能源革命路径的选择。比如，美国页岩能源革命将可能对中国产生5个方面重大影响：（1）对美国的页岩能源革命是否会输出到中国的问题已引起极大关注；（2）美国页岩能源革命将为中国国有石油公司收购海外上游（勘探和开发）资产创造更多机遇；（3）美国页岩能源革命制约了中国国有石油公司在伊朗的经营活动；（4）美国页岩能源革命为中国在中俄天然气管道谈判带来了更大优势；（5）美国页岩能源革命导致美国逐渐减少甚至可能终止波斯湾石油的进口，中国则会加大对该地区石油的进口，从而将引发中美之间围绕该区石油安全的对话。这进一步说明，能源革命已经成为世界性命题，各国能源革命存在内在联结，能源治理正在走向真正的国际化。

前三次能源革命的历史表明，能源转型和替代往往会经历较长的过程。第一次能源革命的完成经过了至少上千年，第二次能源革命经过了一个多世纪，第三次能源革命则至少经过了半个多世纪。由于能源替代是从无到有、从片面到全面、从辅助补充地位到主导地位、从量变到量变引发质变的或缓慢或阶梯式发展过程，不可能一蹴而就。

国内外理论界在实现能源革命的路径认识上存在较大差异，笔者分别称之为“技术论”、“效率论”、“制度论”和“综合论”。国外一些研究者尤其推崇以能源技术革命实现能源革命。如世界可再生能源理事会主席赫尔曼·希尔（2013）等就认为能源革命只有通过技术革命跨越式发展才能实现。“技术论”并不是凭空产生的，它保持了技术突破推动能源革命的传统，就像用蒸汽机技术控制煤炭燃烧、内燃机技术应用于石油以及核能利用中铀技术的突破，因此认为能源革命与技术突破联系紧密也就不足为奇。“技术论”在实践中也得到较为广泛支持。为应对复杂的能源安全形势，解决能源开发使用带来的生态环境和气候变化问题，进入21世纪以来，许多国家高度重视能源科技创新，积极开发新一代能源技术，以期通过能源技术的突破，促进新能源和可再生能源开发利用，提高能源开发利用效率，构建可持续供应的能源体系。

“效率论”代表者艾尔斯（2015）系统研究了能源效率作为“看不见的能源革命”对满足能源消费增长的贡献，“美国能源服务在过去38年里大大增加，但是能源效率的改进提供了消耗量增长的四分之三，新供给只提供了四分之一”。为把经济整体能源效率从13%提高到20%且不降低生活水平，作者提出了八项关键措施作为“能源过渡桥梁的主梁”，即：工业中废弃能量流循环利用、分布式热电联产、提升工业和建筑物能效、提高最终消费的能源效率、启动微发电革命、用能源服务替代能源产品、为应对气候变化重新设计未来城市和建筑物以及改革水务管理战略。艾尔斯还建议逆转不当激励方向和简化“补丁摞补丁”的次优管制。因为大多数的激励都出于煤炭和石油公司销售更多煤炭和石油的利润动机，没有朝着鼓励能效提高的方向，这样就形成了主流公共讨论的巨大盲点甚至禁忌。而任何政治家要想触动石油、天然气、煤炭、石油化工、电力公用事业，以及汽车、飞机和农业综合企业等依赖化石燃料行业的利益，都要冒政治生涯赖以存续的财务生命线被切断的风险。

国外一些学者强调了政府政策制度的重要作用。较早期强调政府能源政策的学者格尔勒（2006）对美国、巴西、荷兰、中国等提高能效和使用可再生能源技术的障碍做了制度比较，提出了克服这些障碍的政策主张，涉及研发及示范、融资、财务激励、定价、自愿协议、法规、信息传播和培训、采购、市场改革、市场义务、能力建设、规划技巧这12个方面。世界观察研究所所长克里斯托弗·费雷（2009）认为世界已处于能源革命的初期，提高能源效率，发展无碳能源，设计新的能源体系，增加对新能源的投入，加强对新能源的政策支持，将是这场能源革命的主要内容。能源转型历史预示政府需要保护低碳能源营利市场使其能与化石能源相竞争（Roger,2010）。瑞典学者克里斯蒂安（2012）特别强调要决然地运用政策工具为二氧化碳定价和支持技术进步，从而以太阳能、风能大规模开发利用这一能源革命让“绿色地球”的梦想成真。政府积极参与新能源和分布式能源至关重要（Philip, 2012）。可再生能源作为新来者，要实现对传统能源的替代并非易事。因为可再生能源进入的是一个既有市场，这个既有市场已被化石燃料占领。需要用政策来打开可再生能源市场，通过建立完善与可再生能源相关的专业知识和制造业体系来实现迫切需要解决的中长期削减排放的目标。我们现代生活的大多数深刻变革在很大程度上都得到了政府的认可以及某种方式的帮助。“制度论”者还强调不能忽视政策的不合理之处，能源政策也不例外，包括法律和管制的实践可能产生偏差最终导致的结果与政策目标相去甚远。“制度论”或“政策论”的实践尤其体现在金融危机后各国对能源产业的支持。爆发于美国并迅速蔓延的2008年全球性金融危机给世界经济带来沉重打击。为摆脱危机影响，恢复经济活力，一些发达国家加大了对能源领域的投资，在保障能源供应、拉动经济增长的同时，积极打造后金融危机时代的新国际竞争优势，从而进一步推动了全球能源科技创新。可以说，后危机时代的新能源大发展是在各国政策大力推动和支持下才蔚然成风。

无论上述哪种方案，都离不开商业上的支持和产业化运用，由此新的商业和经济模式得到一些创业家关注。鲍利（2012）用众多鲜活实例告诉人们，所有替代化石能源的方案都有重大缺陷。没有一项方案仿效了自然系统数百万年来解决能源保障问题的方式。更糟糕的是，大多数方案谈不上经济意义。他建议超越像核电、光伏发电、氢能和风能这些临时的过渡方案，而在得到验证的生态系统中寻找能持续恢复空气和水的解决方案，即向蓝色经济模式转型。

在实现能源革命的路径上，“技术论”、“效率论”、“制度论”在我国均有反映，其也从各自的角度做了出彩分析。“技术论”的路径如有研究者认为，钒电池是当今世界上规模最大、技术最先进、最接近产业化的高效可逆燃料电池，具有功率大、容量大、效率高、成本低、寿命长、绿色环保等一系列独特优点，在风力发电、光伏发电、电网调峰、分布电站、军用蓄电、交通市政、通讯基站、UPS电源等广阔领域有着极其良好的应用前景，在日本、加拿大、美国、澳大利亚、西欧等国家和地区已开始取代容量小、寿命短、污染大的铅酸电池。随着钒电池技术的迅猛发展，钒电池必将为人类带来一场前所未有、意义重大深远的新能源产业革命。另有研究者指出实现新一轮能源革命目标和步骤有赖于三个方面技术：一是太阳能利用方面的储能技术和空间电站技术以及光合作用原理应用技术，二是核能利用方面的核聚变技术，三是氢能利用方面的制氢技术。国家发展改革委能源研究所副所长王仲颖（2013）认为，未来能源系统的核心一定是电力系统。能源生产和消费革命，就是要在能源生产环节实现清洁化并逐步用清洁能源替代化石能源，在能源消费环节要不断地扩大电气化应用。刘建平（2015）等认为，能源互联网的初步建成将成为能源革命取得实质进展的重要标志，表明能源革命与信息技术及工业技术深度融合并走向成熟。在能源互联网的实施路径中，首先要解决的是能源技术问题，必须以能源新技术的突破为基础，才可能催生出能源新形式，也只有在能源新技术与新形式的结合发展进程中，才会自然衍生出能源的新业态，逐步构建和完善一系列能源新制度体系，保证能源互联网建设及其功能实现，进而加速能源革命进程。

“效率论”路径的研究，如能源专家周大地（2014）指出，推动能源革命的目的是提供更好更清洁的能源，核心是提高效率、提高效益，回到环境生态红线之内，实现绿色低碳发展。为此应采取的措施是坚持较高的节能目标，引导经济社会发展加快转型；大幅度提高化石能源清洁利用水平；积极推动清洁低碳能源发展；积极发展核电；开展能源价格改革，还能源商品属性；推动能源体制和技术革命。“制度论”路径的研究，如国家发展改革委能源研究所谢旭轩（2014）等分析了面向能源革命我国能源体制机制存在的主要障碍和制约，研究提出了为推动能源革命，建设能源科技创新体系、强化法律保障地位、建立管理和监管体制、推动市场化改革和财税体制改革五大改革重点。

对能源革命路径的系统综合考察尤其值得注意。成思危（2010）认为新的产业革命本质是由新能源引领的能源革命，而要发展新能源，应该从技术、经济、政治三个层次上解决问题。中国国际经济交流中心课题组（2014）系统地阐述了我国能源革命的目标和路线图。中国工业化、城镇化的经济发展阶段和“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋现状决定了我国能源革命与国际大趋势既有相同点，又有特殊性。当前国际对能源革命的内涵大多强调以新能源为代表的绿色能源革命，或者说是可再生能源的开发利用。作为能源革命主要倡导者的欧、美、日等发达国家和地区，已经完成了能源结构的前两个转变，即煤炭时代向油气时代的转变，以及电力系统的大规模发展。中国则需要在同一时期面临能源结构的三重转变。同时进行化石能源革命、电力革命和绿色革命这三场革命，是中国能源革命的复杂性和特殊性之所在。我国能源革命的目标是通过一场“自觉式”的能源革命，建立能有在经济发展、能源消费和生态环境三者之间实现零星稳定平衡的现代能源体系。这个体系应该既符合中国工业化、城镇化的需要，又顺应国际能源发展趋势的要求。其应具有六大特征：结构多元化，总量紧平衡，运行高效率，系统自适应，利用可持续，开放大循环。要实现这个革命目标，需要同时从需求、供给、运行即“减量革命”、“增量革命”、“效率革命”这三条路径推进。

（三）能源革命的阻力

世界各国已经在迎接能源革命的到来，能源革命的强大动力正在凝聚中，但是能源革命过程中的阻力不可小觑。实现能源革命目标的路径、措施均存在较大不确定性。即使在美国像节能提高能效这样能带来消费者福利、环境友好且节省巨大国家财政的事业在过去几十年以来，它的敌人一直对之大加阻拦，那便在它的朋友手下，痛受磨难也是司空见惯的事。同时，一些浪费、损害环境、竭泽而渔全无竞争性的能源行为却大量接受了政府资助。以狭隘的个人私利为中心的权术击败了追求宏观经济效益的策略，为害之劣是难以形容的。欧盟原准备在意大利、希腊和西班牙建设大型的太阳能发电设施，然后通过高压输电线输送到其他欧盟国家，当时无人反对。但是从后来的实施看，无法通过集中太阳能、风能项目来支持整个欧洲大陆经济的可持续发展，需要重新认识欧盟可再生能源革命：不再通过集中收集的方式，而是将每一处建筑转变成可就地收集可再生能源的迷你采集器。从欧盟可再生能源由集中式生产不得不转变到分散式生产的实例看出，通过“干中学”的过程探索，不仅需要各类参与主体协调一致的集体行动，还可能因认识上的局限需要对能源革命的政策路径进行不断修正。

可再生能源与传统能源系统之间不可避免存在冲突，首要的就是结构性冲突。这就是化石能源的有限可用性、高排放性和可再生能源的永久可用性、低排放性及两者之间的体系差异。运营燃煤电站的电力公司对可再生能源的投资犹豫不决，因为可再生能源破坏了现有体系。可再生能源需要不同的技术、应用、地理位置、基础设施、预算、产业优先顺序、公司和所有制结构，特别是不同的法律框架。

虽然向新能源和低碳、清洁能源发展具有迫切性，但是能源大转型具有长期性、复杂性，既得利益者会利用其经济力量施加政治影响以阻碍新竞争者出现。能源发展转型会触犯现行体制下有话语权的既得利益者。如果政治家领导者没有“破坏性创新”的魄力和勇气、如果政府只计较眼前利益而没有长远的规划，如果社会大多数民众没有对自身长远利益的认识和争取，能源转型的进程就会停止甚至逆转。比如电力公司孜孜追求的超级电网是鼓励化石能源的强化利用，而可再生能源发电不需要超级电网。在政治层面支持超级电网会导致数额惊人的投资，相应地就是对可再生能源的有限投资或延缓可再生能源投资。如果可再生能源发展成为政治优先并引导了相应技术突破和长期持续投资，将对大规模电站和超级电网演变成一场灾难。在取消有害环境的化石能源补贴政策博弈中，特殊利益集团的存在以及他们为了获得和维持补贴所采取的寻租行为成为主要障碍。利益集团会采取种种手段去游说政府以使其获得的补贴最大化。补贴带来的巨大利益使得维持补贴政策所需付出的成本往往显得微不足道。

可再生能源替代化石能源还受到社会价值理念的深刻影响。能源变革背后的主要推动力量是可再生能源拥有更大的社会合法性，对这一点让步是可再生能源倡导者可能犯下的最大错误。合法性具有更大的社会价值。简单地对两类能源进行经济成本分析却不考虑化石能源的伦理困境，以及用排放权的形式允许化石能源使用，以配额形式慢慢地扶持可再生能源从比例上占据一个低比例这些措施会弱化可再生能源的社会合法性，实际上也就增加了化石能源的社会合法性。

中国能源革命也不会一帆风顺，能源结构性冲突和建立于化石能源之上的既得利益者将成为两大不可忽视的瓶颈，诚如里夫金警示的那样：中国蕴藏了丰富的煤炭和天然气资源，这一诱惑使中国倾向于更加依赖日渐式微的传统能源。中国所生产的可再生能源科技产品几乎均销往海外，可再生能源发电量在中国国内能源消耗总量中的比例只有0.5%。建立在化石能源和核电基础上的传统能源部门和大公司，可能会成为巨大的阻碍。中国可能陷入两个截然不同的发展方向的角力之中。

虽然能源革命已经成为世界性命题和研究焦点，各国对能源革命的内涵、路径、革命对象、阶段及措施、目标等方面的认识和理解见仁见智。有一点毋庸置疑，我国的能源革命不可能脱离和超越目前以化石能源为主导的能源结构，不具备“毕其功于一役”的经济和社会条件，要在现有能源结构及奠基于其上的经济社会环境中进行阶段性革命。即从目前的化石能源为主，逐步转变为未来以非化石能源为主，中间将经历一个“多元结构阶段”，其间，煤炭、石油、天然气、可再生能源、核能五足鼎立，前者渐消，后者渐长。能源革命将是一个长期的动态博弈过程，完成这个转变需要百年时间，能源革命分阶段将不可避免。

（四）能源革命与能源管制法律变革

能源革命与能源管制法律变革的关系实际上是人治与法治、政府与市场问题在当下语境的一个追问，内在理路是随着中国特色社会主义法律体系的建立和完善，要不要以法律尤其是能源法律保障能源革命以及以什么样的能源法律推动、引领能源革命？能源革命需要法治保障这个命题随着我国法治国家方略的确立已经达成基本一致——虽然在能源领域还存在没有能源法律能源发展照常进行这样的论调。这一点在党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后脉络更清晰。该决定不仅一般性地要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，“立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”及推进立法精细化，还针对能源和矿产资源等重点领域立法提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用及促进要素自由流动、公平交易、平等使用这样的具体要求。

以能源法律引领、推动、规范能源革命是法治中国题中应有之意，但是不管是能源法律体系建设还是能源法治的实际状况均不尽如人意，能源甚至还没有走出“有法可依”这个能源法治第一阶段。中国法学会能源法学研究会会长、原《能源法》起草专家组副组长叶荣泗（2014）对能源领域综合性、基础性法律《能源法》立法进程的担忧不无道理，也发出了能源法学界的共同呼声。那就是：能源革命必然引起法律关系的变化，能源法律作为上层建筑必须及时跟进。推进能源生产和消费革命，需要良法良制作保障，由于有国家强制力保障，人们觉得才靠得住些。我国整个能源法律制度体系还很不完善，离能源领域的各种行为和各种关系的调整都能做到“有法可依”的要求还有相当的距离。综合性、基础性《能源法》自2005年9月前任总理赞成立即研究起草之后，历时9年，自送审稿报送国务院也已经6年了，虽然年年列入国务院的立法计划（2009年、2010年为一档计划，即当年国务院常务会议审议并报送全国人大常委会的项目；2011—2014年一直列入二档计划，即需要抓紧工作、适时提出的项目），但至今仍未能走出国务院提交全国人大或人大常委会审议。

实际上，《能源法》的起草工作自2005年正式启动以来，经过将近两年的研究和起草，数易其稿，反复修改，于2007年10月形成征求意见稿并在之后通过媒体和互联网向社会公布，更广泛地征求意见。从那时起，能源法领域的研究和学术活动没有停止，产生了不少有代表性意义的研究成果和研究报告、立法建议等。能源法专家、学者、能源主管部门也在通过立法程序积极推动这一进程，希望《能源法》能早日诞生。遗憾的是，至今这个梦想尚未实现。虽然能源发展必须转型，以法律保障能源革命已经成为共识，《能源法》的出台需要能源法律理论和实践工作者的推动，但更需要政治家的智慧。能源法研究的深度和广度尚存不足，研究成果不够厚实也是其中原因之一，《能源法》至今未出台不能成为停止能源法律制度探讨的绊脚石。

能源革命不仅需要能源法律的保障，还要求能源法律制度变革。我国能源法律变革的时段与这一轮新的能源革命是吻合的，以创新性甚至“破坏性创新”的能源法律制度能动地推动、引领能源革命就成为新时期能源法律变革的方向。国家能源主管部门的声音相当大程度上表达了对能源法律变革的希望。这就是，近年来尤其是党的十八大以来，构建能源法律体系的任务显得尤为必要而迫切。当前我国能源领域面临着深刻变化，推进能源领域法治建设，加强能源立法，必须立足国情，借鉴国外的经验，才能保证我国能源安全和稳定供应，提高能源利用效率，促进经济社会可持续的发展。能源立法要以加快转变能源发展方式和调整能源结构为主线，以建立健全涵盖能源领域各门类、各环节的能源法律法规体系为目标，力争到2020年前后，基本形成体系比较完整、结构比较合理、相互协调统一的能源法律体系；到2030年，建成符合国情、分类齐全、结构严谨、配套衔接、有机统一，具有中国特色的社会主义能源法律法规体系。