第四节 能源管制框架拓展

初期的政府管制起源于经济领域，或者说属于经济性管制。社会性管制偏重于处理行为主体的活动可能给消费者、生产者和社会带来的不健康或不安全问题。对这两类管制的“二分法”构成了多数管制理论研究者的基本分类。当然，由于研究的行业、领域、方法等不同，“二分法”下的研究对象和具体内容千差万别。本节先简要概述前人的经济性管制、社会性管制的基本理论框架，再针对能源管制“四位一体”框架的思路和依据做分析。

一、经济性管制：塑造管制框架

日本学者植草益认为，经济性管制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制。经济性管制的对象有：（1）价格管制，是政府对具有自然垄断性产业的产品或服务的价格进行管制，包括价格水平管制和价格结构管制；（2）进入和退出管制，是通过发放许可证或是制定较高的进入标准对企业进入及退出某一产业或对产业内竞争者的数量加以限制；（3）产量管制，是通过限制或提高产量对企业生产行为的鼓励或限制。

二、社会性管制：拓展管制框架

社会性管制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及随之而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。随着经济社会的发展，从20世纪初开始，社会性管制就已经引起西方发达国家政府的注意，并先后在食品、药品等方面进行了实践。20世纪70年代之后，社会性管制需求不断增长。这主要是基于两个原因，一是微观经济主体的行为导致的外部性问题越来越严重。二是经济发展与收入水平的不断提高，使得人们对生活质量的要求越来越高。

与经济性管制相比，社会性管制的一个重要特点在于横向制约功能。经济性管制是根据某一特定产业本身的特点，有针对地采取管制政策，是政府依据产业行为的一种纵向制约机制。社会性管制不是针对某个特定产业及其行为，而是针对所有可能发生外部性和内部性的行为主体的活动而定。只要任何产业内的任何企业行为不利于改进社会或个人的健康、安全，不利于提高环境质量，损害了社会福利，都要受到相应的政府社会性管制。与经济性管制相比，社会性管制的理论体系相对不完整，主要包括基于外部性的社会性规制和基于信息不对称的社会性管制。社会性管制目标主要是限制负外部性以保障人类社会可持续发展，激励正外部性促进社会全面进步，以及保障信息劣势方的权益。

社会性管制要求企业承担社会责任，企业除了履行股东经济利益最大化的工具职能外，应尽可能增进利益相关者的利益，即要承担一定的社会责任。企业社会责任的概念在20世纪20年代从西方发达国家产生到现在已经近一个世纪，已从当初以处理劳工冲突和环保问题为主要功能提升到实施企业社会责任战略提升企业国际竞争力的阶段。20世纪80年代，国外企业有了发布社会责任报告的先例。在欧洲，经欧盟委员会倡议，已将企业社会责任融入企业经营主流中作为提升区域竞争力实现企业可持续发展的一项重要战略。

企业社会责任已经成为全球企业的共识。企业社会责任报告或可持续发展报告成为企业展示自身形象和提升竞争力的重要手段。数据显示，目前世界250强企业已有超过60%公布企业社会责任报告。然而，根据中国能源经济研究院开展的调查结果，我国能源企业在公布社会责任报告方面存在一些不足。在能源500强企业中，只有80家企业发布了社会责任报告，比例仅占16%。中国首先引进相关理念的是石油行业，煤炭行业企业社会责任的履行尤为堪忧。

三、创新能源管制框架

能源管制是建立在对能源属性认识的基础上的。能源有多重属性，能源集自然、经济、社会、政治属性为一身。能源属性的多重性决定了能源问题没有简单的答案，能源自始至终是一个复杂的客观存在。对能源不同属性的认识和重视会影响到能源管制，这些不同的管制政策、法律、方法等构成了能源管制结构和具有多种组合的权利结构，进而又直接决定了能源不同属性和功能发挥，能源开发利用的绩效自然也就大相径庭。

借鉴斯密德的研究成果，笔者着重从正式制度的视角，把状态和属性限定在能源及具体能源品种的多重经济、政治、社会属性，以上及能源和经济环境之间的密切关系上，把结构限定在能源管制和能源法律所产生的权利结构，主要是能源法律制度下的权利义务关系及由此产生的内在和外在激励功能。绩效在本文中则意指能源法律、政策和管制下所产生的积极或者消极、好的或不好的、促进性的或阻碍性的效果。同时，作为一种法律经济学的研究，笔者在运用这个范式进行制度影响分析时，做了一些拓展。从考察特定能源制度环境下的效果反思制度本身，进而提高对能源与经济、环境间相互依赖性与关系的认知，从而为创新顶层能源制度设计和《能源法》的制定提供思考路径。同时，笔者结合我国能源管制的实际需求和能源法律政策制度内容，比较能源大国的管制实践，提出了能源反垄断管制、能源安全管制、能源效率管制、能源环境协调管制的框架，并在这个框架下分析有关具体制度结构及其绩效。

能源反垄断管制、能源安全管制、能源效率管制、能源环境协调管制的框架既是对主要国家和地区能源管制实践的理论凝练，也符合我国能源管制实践现状和发展趋势，在《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）中也有明确的原则、制度、规则建构。《能源法》在第一章第3条节约优先、第4条保障能源安全、第5条能源与生态环境协调发展、第6条市场配置资源等就从能源法基本原则的角度做了规定。在之后的章节和条文设计中围绕这些基本原则构建了一些基本制度和规则。

《能源法》对能源垄断、能源安全、能源效率、能源环境协调发展做了制度设计，但是这并不意味着目前的能源立法规定是系统完善的，更不代表能源法律实施中存在着系统的相应规则可以遵循。相反，能源立法及其实施往往忽视这种系统性框架存在，片面理解或追求其中部分制度设计。在《能源法》颁布实施前的相当长一段时间内，能源法学界和实务界有义务去研究、探讨、夯实这个理论框架，避免能源法出台时先天不足。譬如，《能源法》（征求意见稿）在能源法基本制度方面没有关于气候变化应对的适当规定。从能源环境协调管制的角度看，不论将来我国是否有类似《气候变化法》这种专门的气候立法，能源法应当至少在顶层制度设计上留有一定空间。又比如，在日本福岛核泄漏事故后，国际范围内反核呼声此起彼伏，一些国家甚至以立法的方式放弃核电站的开发利用。在这种情况下，我国《能源法》针对核能做了多角度规定，包括第23条核能专项规划、第32条核能矿产资源开发项目准入，第36条清洁、低碳能源开发，第38条民用核能开发利用及厂址保护，第43条核废物处理等。一个基本的问题是，有没有必要把发展核电作为清洁能源发电写入法律？大力发展核电的环境和安全评估是否经过了法定程序？在核电经济成本与收益、核电安全与环境效益以及核电与其他传统能源、新能源的替代关系上是否经过了科学论证？在这些关系核电发展的基本问题尚未达成广泛共识的情况下，以能源基本法的方式保护、促进核电发展虽然具有相当大意义，但是这样做的社会合法性显然不足。