1.2 基本概念界定

1.2.1 社会组织的概念和分类

关于社会组织的概念，目前在国内学术界尚无统一的认识，有学者主张要厘清概念，统一称呼，亦有学者试图提炼出其中的共性，从而容纳各类称呼的组织。

前者中较有代表性的是俞可平，他将其界定为：“国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和……是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。”(俞可平，2006)他还对目前国内学术界对社会组织的各种称呼进行了比较，建议用“民间组织”的概念统一指称社会组织或团体，并将民间组织界定为：“有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。”他认为民间组织具有非政府性、非营利性、相对独立性、自愿性、非政党性和非宗教性等特征(俞可平，2006)。

后者中，以清华大学的王名教授为代表的一些学者则试图用非政府组织(NGO)或者非营利组织(NPO)的概念来界定社会组织。他们认为尽管学界对包括非营利组织在内的众多名称给出了不同的概念定义，但是在其本质特性的认识上还是较为一致的(王名，刘培峰，2004)。也有学者指出：满足以下两个条件即可称为“广义的非营利组织”:①不是基于政府体系的；②不是以营利为目的(冷明权，张智勇，2004)。这其实就是萨拉蒙(2000)对非营利组织的定义：“自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”为了深入分析非营利组织，上述定义的内涵还是过于简化，需作进一步限定。萨拉蒙曾经归纳过非营利组织的特征：组织性(formal-organization)，民间性(non-govern-mental)，非营利性(non-profit-distributing)，自治性(self-governing)，志愿性(voluntary)，非政治性(non-political)，非宗教性(non-religious)。王名教授认为除了上述特征外，NGO或NPO还具有公益性和互益性(王名，刘培峰，2004)。

此外中国政府对社会组织的官方界定有：

(1)国务院《社会团体登记管理条例》:“本条例所称的社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”

(2)《民办非企业单位登记管理暂行条例》:“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”

(3)《基金会管理条例》:“本条例所称基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定设立的非营利性法人。”

从上述对社会组织概念的不同定义出发，国内外的政府部门、国际组织、研究机构和学者提出了不同的社会组织分类方式。

民政部将由其管理的民间组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类。其中，社会团体又分为学术性团体、行业性团体、专业性团体和联合性团体四类。

国际上较具代表性的分类标准有两类：一是联合国国际标准产业分类体系，按照所在领域，将非营利组织分为教育类、医疗和社会工作类以及其他社会和个人服务类三个大类，继而再细分为十五个小类；二是一些权威研究机构的分类标准，如萨拉蒙等人提出的国际非营利组织分类法(萨拉蒙，2007)。

国内学者根据不同的标准，提出了多种分类方法。如按照其组织目标，将其分为运作型组织、会员互益型组织和会员公益型组织(王名，2001)；按照其与政府的关系，分为官办、半官办和民办型组织(王颖，1993)；按照其服务对象，分为公益型和互益型两大类(万江红，张翠娥，2004)等。有些学者提出了更为综合的分类方法，如采用主体加功能的分类标准，将全国性社团分为17类(王颖，孙炳耀，2002)；俞可平(2006)在综合上述分类的基础上，出于对民间组织的研究和管理的不同需要，分别从学术研究和行政管理两种角度提出民间组织的分类方法(见表1.1)。

此外，康晓光提出了一种较为特别的分类方式。他从组织的挑战能力、集体行动的能力和提供的公共物品的差异出发，将社会组织划分为五大类、七小类(见表1.2)。政府针对不同的组织类型，采用不同的控制手段(康晓光，2005)。

1.2.2 行业协会商会的概念

行业协会商会属于经济性社团，既具有非营利组织的一般特征，也具有一些独有的特征。其中最为突出的就是行业协会商会的互益性，这一概念在国内由王名较早提出，他认为存在公益性和互益性非营利组织的区别，“互益”是指某一特定群体内的互助性利益(王名，2002)。行业协会商会作为一种互益性非营利组织具有不同于营利性组织和公益性非营利组织的性质：一般采取会员制，具有一定的封闭性，会员身份的取得受到行业、会员资质等的限定(陈晓军，2007)。

学术界对于行业协会商会界定比较有代表性的观点有：①它是一种“私益政府(private interest government)，通过混合共同体的自发团结、市场的分散竞争和政府的等级控制等因素参与政策制定，从而弥补共同体行为、市场竞争和国家干涉的缺陷”(Streek, Schmitter,1985)。②“商会是一种商办法人社团”(虞和平，1993)。③“商会作为一种重要的市场中介组织，是商品经济发展到一定阶段的产物，是社会生产力与生产关系发展的必然结果，是通过市场机制实现社会资源优化配置的重要媒介”(陈清泰，1995)。④“商会是一个以社会公共利益为目的，以为工商业者提供各种服务为对象，以政府监督下的自主行为为准则，以地方设置与跨国发展为空间，以非官方机构的民间活动为方式的非营利性的法人组织”(陈清泰，1995)。进一步来说，它是一种“组织化的‘私序’，是对通过法律等途径构建的‘公序’的一种补充”(余晖，2002)。⑤“是一种实现利益组织化、可以实现自主治理的民间自治组织，并在此基础上作为一种新的利益表达机制对政治参与和政治民主的发展具有重要意义”(陈剩勇，2004)。

上述学者对行业协会商会所下的定义中，大部分除了包含官方定义中所界定的基本要素外，往往还附带有其自身对行业协会商会的生成、角色以及地位等方面的判断和界定，而对其内涵并未作更深入的阐发。在后来的研究中有学者试图给出更为深入和综合的定义，强调行业协会商会具有官方和民间的双重性质，只是具体到行业协会商会个体时，两种性质的程度会有差异(郁建兴，2005;2006)。

中国政府的不同部门在不同场合对行业协会和商会下过多个定义，其中较具代表性的有：①1997年国家经贸委下发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》(国经贸〔1997〕139号)中，认为“行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织”。②1999年国家经贸委在《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》(国经贸产业〔1999〕1016号)中又指出：工商领域协会(包括工商领域行业协会、商会等社会中介组织)“是以有关企业事业单位和行业协会为主要会员，依照国家有关法律法规自愿组成的自律性、非营利性的经济类社会团体法人；是企业与政府之间的桥梁和纽带，通过协助政府实施行业管理和维护企业合法的权益，推动行业和企业的健康发展。”

一些地方政府对行业协会比较具有代表性的定义主要有：①“由同业企业及其他经济组织自愿组成、向会员单位提供服务并实行自律管理的社会团体”; ②“市场经济发展的产物，它由同业经济组织自愿组成，是行业性、自律性的非营利社团组织”; ③“由本市同业经济组织以及相关单位自愿组成的非营利性的以经济类为主的社团法人”; ④“由同业企业以及其他经济组织自愿组成、实行行业服务和自律管理的非营利性社会团体”;⑤“在社会团体登记管理机关依法登记的，由同一行业内经济组织以及相关单位自愿组成的，以行业服务和自律管理为主要职能，以非营利性和互益性为基本特征的社会团体法人”。

可以看出，尽管不同政府部门甚至同一政府部门在不同文件中对行业协会的定义不一致，但几乎都包括了非营利性、自愿性和经济性社团等基本要素；在较新的政策文件中，也开始有对互益性这一特征的表述。

此外还可以发现，在政府的文件中往往并不严格区别行业协会和商会，有时用行业协会指代商会，或者以“行业协会(商会)”的方式表示。2007年，国务院办公厅所颁发的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发〔2007〕36号文件)，更是将两者直接并称。行业协会与商会同属于互益性会员制的经济性社团，存在一定的区别，即两者会员的来源虽然有可能重合，但在划分依据上存在差异。行业协会的会员主要来自同一行业，属于“业缘”性社团；而商会的会员主要来自同一地区，属于“地缘”性社团。在学术界，有人试图用新的概念和名称来整合“行业协会”和“商会”这两个名称，如有学者提倡引入“商业会员组织”(Business Membership Organizations, BMOs)的概念，协会和商会是其下设的两大类(中国商会法立法研究研究项目课题组，2009)。也有研究者提出采用“商业利益组织”(The Organization of Business Interests)的名称(Streek, Schmitter, 1981)。这些提法都有一定的合理性，但目前尚未得到广泛的采用。在本书中，依然对两者不作区分，在一般情况下以“行业协会商会”作为对行业协会、商会、同业公会等经济领域社会组织的统称。在本书所引英文文献中被表述为Business Membership Organization, Organization of Business Interests, Industry Association, Business Association, Business Interest Association等。此外，在行业协会所从属的更大概念——行业组织中，有时也包括专业性社团，即从事同一职业的专业人士所组成的社团，如作家协会、律师协会等。本书所讨论的行业协会并不包括这类组织。

1.2.3 治理、治理结构的概念

20世纪90年代早期兴起的治理理论被誉为当今公共管理领域最为重要的发展之一，但治理理论的流行也导致了概念的纷繁和语义混乱。有学者认为治理至少有六种不同定义：作为最小国家的管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会—控制体系的治理；作为自组织网络的治理(罗茨，1999)。就本书的研究对象——行业协会商会的治理结构而言，主要涉及其中的第二和第五种治理定义：作为公司(法人)管理的治理与作为社会—控制体系的治理。

(1)作为公司(法人)管理的治理，即指导、控制和监督企业运行的组织体制(罗茨，1999)。在英语中，由于“Corporate”兼有公司和法人的含义，“法人治理结构”(Corporate Governance)有时也被译作“公司治理结构”或“公司治理”。两种译法并存的现状，对具有营利性质的企业即公司的法人治理研究并无影响，却导致了非营利组织法人治理研究中的语义混淆，因此通常用非营利法人治理特指后者。

对法人治理的研究最先始于对营利性的企业即公司法人治理的研究。对于法人治理结构的界定大致上有两种：狭义上的定义关注所有者和经营者之间的利益均衡关系，从而把法人治理结构定义为股东、董事会和高级经理人三者之间的一种组织机制和均衡机制，例如“股东即所有者(本人)确保(代理人)的行为能够为本人带来与其投资风险相一致的一系列措施或机制”(梁能，2000)。广义的定义则还关注其他利益相关者的权利和职责，以及他们之间的相互关系，如“公司治理机制明确了董事、经理、股东和其他利益相关者之间的利益均衡权利和责任的分配，规定了公司决策的规则和程序，并提供了制定公司目标的组织结构”(OECD,1999)。

对现代非营利组织法人治理的研究最早源于对高等教育机构董事会的研究(Nason,1974)。在之后的研究演进中，研究者不断吸取企业法人治理的研究成果。较早的研究者认为“非营利组织的诸多治理功能与营利组织是相似的”，所谓治理就是指“董事会为了治理免税组织所采取的集体行动”(Gies, Shafritz,1990)。稍后的研究开始关注非营利组织董事会的角色界定，董事会与经理层关系协同及监督机制的建立(Carver,1990)。Salamon将治理范围扩展到非营利组织外，建议将非营利组织治理与社会责任联系起来(Salamon,1997)。之后的研究者进一步明确将非营利组织的高级管理层、董事会和利益相关者共同置于协同治理的框架中(Wood,1997)。

可以看到，作为公司管理的治理，主要关注处于法人组织中的相关行动者的微观治理行为，随着研究的深入，研究范围逐步从法人组织内部的核心决策机构拓展到组织内的其他机构，继而突破组织边界，将与组织绩效和生存攸关的利益相关者也纳入研究范围。

(2)作为社会—控制体系的治理，这一用法强调政策结果不是中央政府能决定的，它要与地方政府、志愿部门、私人部门发生互动关系。治理成了互动式的社会—政治管理方式(罗茨，1999)。这一“治理”概念主要来自政治学中的治理理论，格里·斯托克曾将其概括为五个论点：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”；“治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性”；“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”；“治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络”；“治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威”(斯托克，1999)。

斯托克的上述界定较好地归纳了治理这个术语在政治学运用中的基本特征，但对治理概念本身的界定依然不够清晰。在国家与社会互动层面的意义上，Whitehead的界定指向更为明确，他将治理理解为“一个由聚焦于正式政治领域和公共部门(议会、市政厅、公务员队伍)的治理结构转向不断增加私人部门和公民社会参与并融入他们利益的过程”(Whitehead, 2003)。就本书的目标而言，这一界定也许更为适宜。

从作为公司管理的治理定义出发所演绎出的非营利组织治理结构，尽管在新近的理论的研究中已经将非营利组织的利益相关者包含在内，但其研究视角依然是以非营利组织为中心的。而从作为社会—控制体系的治理定义出发，提出了一个包括政府、企业和社会组织共同参与公共事务治理的分析视角。在这一视角下，行动组织的内部结构往往被视为一个“黑箱”而不作讨论。这在一个法律制度健全、公共部门机构完善、社会组织发育已较为成熟的社会中，也许并不是太大的问题。而在处于转型时期的中国，治理问题并不限于国家与社会之间良性互动的建立，国家建构和社会组织自身的成长是同等重要且同时发生的。反之，社会组织治理结构的有效性，必然也需要以这种治理结构能良好地适应其所处的制度环境为前提。当前中国的国家—社会关系依然在不断调整中，有关社会组织的法律制度建设尚处于起步阶段。在此背景下，抛开外部环境的影响而孤立地研究非营利组织的治理结构，并试图设计出一种理想的制度，无异于浮沙筑塔。从学术研究的角度出发，需要有一个理论框架来分析国家社会间的良性互动与治理主体内部治理完善的关系，继而形成承载这一视角的完整体系。这一体系既不是以国家为中心，也不是以社会为中心，而是以国家与社会的互动关系为中心，并勾连起宏观的正式制度和微观的行动机制。

国内已有学者在整合上述两种治理视角的基础上，作出建构综合性分析框架的尝试。例如郁建兴等学者提出，“商会的组织治理，是商会在与企业、政府的长期互动中，界定自身的性质和相互间关系，并据此不断完善自身治理结构的动态演进过程”(郁建兴，宋晓清，2008)，在国内较早研究了行业协会商会治理结构完善与国家社会互动关系之间的关联。其中所提出的商会“组织治理”已经包括了内部治理结构与商会和政府、企业互动过程的联系。但在这项研究中，“组织治理”一词依然是指“商会组织的治理”，其研究视角依然是以社会为中心的。本书将扩展“组织治理”这一概念，建构更为系统的分析框架，使其不但包括行业协会商会的治理结构，以及政府、企业和协会之间的互动关系，而且能够包含更多的可能影响行业协会商会治理结构的因素，如政府的政策和策略行为、公众压力等。