第三节　城市生态环境管理的发展现状

一、城市生态环境管理的含义

城市是人类生产、生活最为重要的场所，在这里人类活动对环境的干扰最集中、最强烈，所以城市生态环境是高度“人化”了的环境，城市生态环境处于不停地运动变化中。城市生态环境结构复杂、功能广泛，我们要对其进行科学的生态管理，即协调城市生态环境系统各要素间存在着的相互联系、相互制约关系。因此，城市生态环境管理就是依据人类生态学的相关原理，运用系统工程的手段（政策、法规、经济、技术、行政、教育）对城市生态环境中的各种生态关系进行调节控制，对城市生态环境系统的结构、功能及协调度进行管理和调控，协调城市中人类社会经济活动与环境的关系，限制或禁止损害环境质量的行为。目的是通过有效的管理，规范人群的生态行为，改善城市的生态结构，达到城市生态环境系统功能最佳、效率最高，建成人与自然高度和谐的现代化城市人类生态系统。

城市生态环境管理与过去的城市管理有所不同，过去对城市的管理主要是经济管理和生产管理，而城市生态环境管理将自然生态系统纳入管理系统之内，使人与自然高度和谐、有机统一。城市生态环境管理是实现城市社会—经济—自然复合生态系统整体协调从而达到一种稳定有序状态的演进过程。城市生态环境管理强调社会、经济、自然协调发展和整体生态化，即实现人与自然的共同演进、和谐发展、共生共荣，它是可持续发展模式。城市生态环境管理标志着城市由传统的唯经济开发模式向复合生态开发模式转变，意味着一场破旧立新的社会变革，因为它不仅涉及城市物质环境的生态建设、生态恢复，还涉及价值观念、生活方式、政策法规等方面的根本性转变［12］。

城市生态环境管理的内容包括城市生态、环境质量管理和自然资源管理两个方面，这些管理都直接或间接地与城市人类社会经济活动有关。城市生态环境质量管理包括水、土、气、声和固体废物的控制管理及生态系统的保育。自然资源管理包括土地资源、水资源、生物资源、矿产资源等的开发保护管理，所以城市生态环境管理的内容涉及4大领域：①由生产、生活引起的环境污染；②由建设开发活动引起的环境影响和生态破坏；③由经济活动引起的资源损耗和补偿；④有特殊价值的自然和人文环境资源保护。城市生态环境管理要坚持人与自然协调、环境压力与承载力协调、资源利用与更新补充协调、城乡协调、三效益统一的原则，通过规范城市人群的生态行为，科学地组织调解城市人流、物流、能流、信息流，以促进城市生态系统朝着最优的方向发展［13］。

二、城市生态环境管理的发展历程

随着工业化和城市化进程的加速，生态、环境问题日益突出，形势十分严峻。在这样的时代背景下，从20世纪70年代开始，城市生态环境管理得到了世界各国的普遍重视。1972年，人类环境会议初步阐明了发展与生态环境的关系，指出生态环境问题不仅是一个技术问题，也是十分重要的社会经济问题，不能只用自然科学的方法去解决生态破坏与环境污染，还要用更完善的方法，在发展过程中去解决生态环境问题。1973年，国际城市管理协会为美国环保局（EPA）做地方环境质量调查，并将城市环境问题进行了排队。70年代中期，美国贝利等汇编了《城市环境管理》，总结了城市生态环境管理的研究成果，为以后城市生态环境管理的研究奠定了坚实的基础。美国在高等院校中也相继设立了“城市规划或城市环境规划系”，并开设有关课程。1974年，日本制定了国土利用计划法，按城市的不同功能进行分区，把城市生态环境管理纳入到城市建设规划中。20世纪40年代苏联设立了城市建设研究所和城市环境保护研究室，就城市环境管理的理论和方法进行了大量的研究，并将城市环境保护和改善纳入各类城市的规划设计中。

在40多年的发展中，城市生态环境管理在各个国家、各个地区、各个领域都得到了广泛的应用。19世纪中期，洛杉矶城市群的区域污染问题严重，为此加州政府建立了控制该区域空气污染的政府实体机构——南海岸区域空气质量管理区，该部门有权进行立法、执法、监督、处罚，并通过计划、规章、强制执行手段、监控、技术改进、宣传教育等综合手段协调开展工作。南海岸区域空气质量管理区制订并实施了空气质量管理计划（air quality management plan，AQMP），该计划是保障该地空气质量达标的蓝皮书，借助排污许可、检查、检测、信息公开与公众参与等方式实现减排目标。该机构自1993年开始创建“区域清洁空气激励市场机制”（regional clean air incentives market，RECLAIM），覆盖了区域内330个大排放源，主要针对氮氧化物、二氧化硫以及其他污染物，用总量控制原则取代了原有的针对每个排放源的排放控制和技术要求，取得了污染控制和成本节约的双重成效［14］。

虽然经过几十年的发展，城市生态环境管理有了很大程度的发展和提高，但与此同时，仍然存在着这样或那样的问题，这些问题突出表现在以下几方面：

1）对城市环境问题的辨识不足。目前对环境问题的辨识还主要集中在政府自身、专家学者上，而公众和媒体能发挥的作用还非常有限。

2）城市环境压力不断加大。随着城市化进程的不断加速，使得城市赖以生存的生态环境面临越来越严重的威胁，城市环境的承载力趋于饱和。

3）城市环境污染边缘化问题日益显现。大城市的低密度开发模式使城市周边的生态系统受到严重破坏；大城市的环境基础设施建设薄弱，迫使周边地区更多地承担来自中心城区的各种污染。

4）城市机动车污染问题日益严峻。城市中日益增多的机动车给人们生活和工作带来便捷的同时，也带来了严重的尾气污染问题。

5）城市环境治理突发事件增多。近年来，环境污染突发事件频发，环境风险凸现，造成巨大的环境、经济和社会影响及财产损失。

以上问题的存在，说明城市生态管理在取得一定发展的同时还有较大的提升空间，还需要在理论和实践中更进一步充实和发展。