不起诉，是问题还是成绩？

不起诉，到底是问题还是成绩？

西城老白提出的是一个扎心的问题。

这个问题好多人都认为是一个事儿，这本身就是一个巨大的问题。

对于这个问题我想好好说两句。

1. 不起诉到底是什么？又意味着什么？

不起诉是检察机关的法定权力，是检察机关的裁量权，是根据案件事实、证据、情节、犯罪嫌疑人刑事责任能力进行的综合判断追究刑事责任的必要性和可能性，作出法定不起诉、存疑不起诉或相对不起诉的决定。

不起诉就意味着案件根本没有犯罪事实，或者不是犯罪嫌疑人所为，或者没有达到事实清楚、证据确实充分的程度，或者情节轻微没有提起公诉的必要。

也就是说该诉的诉，不该诉的不诉。

至于不起诉案件的数量、比例，这主要取决于侦查的质量，以及对刑事政策的把握。

如果侦查质量持续薄弱，距不断提高的审判标准越来越远，不起诉案件数量和比例的不断提高就是一种必然选择，这是检察机关不断将审判标准向侦查前端传导的体现，也是落实以审判为中心的诉讼制度改革的必然要求。

但这怎么又成为一个事儿了呢？

2. 行使权力的不自信

我们拥有起诉裁量权，但我们又长期被侦查绑架。侦查通过政治、治安、舆论对检察机关形成了义务绑架：打击犯罪是义务，不起诉就是不打击犯罪，不起诉就是软弱，保障人权只是极个别的案件的事，具体来说就是起诉迁就侦查、审判迁就起诉，如果证据事实存在问题就容易一条道走到黑，酿成冤假错案；如果将本应进行行政处罚的案件都纳入刑事程序，检察机关不及时制止就会打击面过宽，存在滥施刑罚、形成苛政的风险。这都是侦查中心主义的体现，基本表现就是起诉裁量权的虚化，抓了就要诉，检察机关只是走手续，侦查反制起诉，违背了以审判为中心的诉讼制度改革的基本精神。

提起指控是一件很严肃的事情，不仅仅证据上要做到确实充分，对起诉的必要性也要进行审慎的把握，这需要检察机关以法治为标准进行裁量判断。此时不是治安主义的维稳思维，而是客观公正的法治思维。对于差不多就够了的案件要敢于说不，因为100-1就等于零，一个错案的负面影响，足以摧毁九十九个公平裁判积累起来的良好形象，执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。

把握刑事政策还要考虑常情常理，对于没有任何其他情节，只是使用虚假驾照加油的快递小哥，不能一概入刑，要区分行政处罚和刑罚的界限。这个时候的大抓大放，问题在大抓，不在大放，要追究的应该是大抓的责任，应该检讨大抓背后的侦查管理机制，敢于坚持原则的大放，不是不打击犯罪，而是更加准确地打击犯罪，是给盲目打击纠偏，是给冒进的刑事政策踩刹车，这时候的不起诉不但不是错误，还是成绩，应该堂堂正正、大大方方地行使，这也是在体现检察机关的存在价值。

检察机关的存在价值就是要通过法治思维矫正侦查偏误，在审前发挥主导作用，保证法治的基本航向，并通过实质化的出庭工作，发挥指控和证明犯罪的主体作用，使公平正义以公开透明的方式得到落实。

检察机关是法治的稳定器和平衡器。

但是我们在行使权力的时候仍然顾虑重重，很多领导在证据存在问题的时候还会担心，这样就不诉了，行吗？还有一种说法就是，把程序走完吧。但是起诉裁量绝不是走程序，绝不是抱着侥幸心理到法庭上再说，绝不是拿别人的命运试试看。连你自己都不确信的事，还指控什么？连自己都觉得没有必要试，为什么还要起诉？

我们不要被绑架。

法定的权力为什么不敢行使，因为很多时候你可能并不确认那就是你的权力。

侦查中心主义是一种司法传统，它不仅挤压起诉裁量权行使的空间，也挤压检察机关的自信空间。我们有时候会怀疑自己，我们真的有这么牛吗？公安送过来的案子说不起诉就不起诉了？我们又不是美国或者欧洲的检察官，不起诉率可以那么高？公众会接受吗？公众会质疑我们吧？

很多时候我们只是自己吓自己，你每一个不起诉都正正当当的，你有什么需要怀疑的？

公众要的不是大量的起诉，而是公允准确的起诉；公众要的不是四面出击，而是精准打击。

公众希望看到的是强有力的法治思维，是一个当断则断、敢作敢当的检察机关，是一个更加清晰明确的法治航向。

权力只有行使才是权力。

如果长期搁置，不但别人会忘记，甚至连自己都会忘记，还有一个不起诉权啊。

长期虚化的权力突然用起来，别人自然会不适应，原来能诉的现在怎么就诉不了了？不是找事儿吧？这需要有一个适应的过程，该怎么着就怎么着，习惯也就好了。

移送过来不见得一定能起诉啊，证据不足可能起诉不了啊；我们如果不取这个证据可能诉不了，原来有个检察官跟我说过：这个案子能诉吗？这不是治安案件吗？原来好几件都做了不起诉了，你们还当刑事案件办，你们到底会不会办案子？这些会潜移默化地融入侦查员的思维。

形成记忆的秘诀就是千百次的重复，不起诉会加深记忆。

检察官不是吃素的。

3. 信任是司法办案责任制的精髓

不起诉固然可能会招致所谓打击不力的外部压力；但最主要还是内部的压力，上级生怕检察官会滥用权力，尤其是在落实司法责任制、不断放权的背景下，更深层次的心理基础是害怕别人以为我们会滥用权力，因此在行使权力上有一种不自信。表现出来的就是对不起诉案件的重点盯防，层层复查、反复评查，各种审核，甚至进行数据和案件通报，使得检察官在行使权力时束手束脚。

事实上，不起诉权即使下放给检察官，也还有充分完整的内部程序制约机制，比如公安机关复议复核程序和当事人的申诉程序可以引起上级对不起诉案件的审查。而且我们国家没有采用公诉垄断原则，当事人还可以向人民法院直接提起自诉。没有哪个检察官会愿意冒着个人声誉受损和职业安全受到挑战的风险在这个问题上做手脚，因为这是一查一个准的，而且本来就有救济的程序，如果有问题上级直接可以撤销不起诉决定。

说到滥用权力的问题，检察官的个案决定权，与审批制下的批量决定权相比，只是一种分散性的权力，其腐败的成本一定高于批量的决定权。这是体现了简单的经济学原理。而且，没有行政职务的检察官在对抗监管的能力上远远低于具有行政职务的领导者，更容易被监督制约，而不是相反。

因此，如果滥用是有可能的话，可能性一定是更小而不是更大了。

事实上，我们真正担心的不是权力被滥用，而是权力下放本身。权力下不下放都可能被滥用，如果不可能被滥用，一般来说也不算什么真正的权力。我们恐惧的其实是失控感。

而司法办案责任制必然带来审批制的失控感：原来要找你批的案子不找你批了；原来需要请示汇报的现在不请示汇报了；原来别人问的案子你基本都知道，现在已经基本不知道了。这就是放权的产物。原来不用审查也可以拍板，虽然背离司法规律，但是权力感是满满的。现在由审查者决定，审批者的权力被剥夺，虽然顺应了司法规律，但是感觉总是酸酸的。我们都知道这就是司法责任制的要求，这最符合亲历性的原则，由最了解事实的司法官作出决定也最有可能接近实体正义，这与审理者裁判的以审判为中心原则也是一脉相承的，但是审批者就是看不惯。

理由肯定是很多的：可能滥权啊，年轻啊，对刑事政策不了解啊，所以要加强管理制约。但是当年实行审批制时，冤假错案又是怎么产生的呢？司法办案责任制不就是为了避免这些问题吗？原来层层审批，不是管理制约得最充分吗，怎么还出问题呢？是缺少管理制约的原因吗？还是管理制约可能变相成为行政审批，进而演化成行政干预与不审而定。

司法的公正是靠监管出来的吗？

司法的公信力不是管出来的。

司法的公信力来自于程序公正下的司法良知。

良知诉诸内心，表面脆弱却无比强大。

无数颗炽热、坦诚的法治之心可以汇成公正之河，浩浩汤汤、川流不息。

千百个司法官个体虽然具有主观性，对法律的理解存在细微的差别，不尽一致，但又是最不容易被标准化、模式化或者行政化的，是抵抗司法专制的最有力的防线。

它的优点有三：一是分散性，行政干预的成本高，让一个人听话是容易的，让一百个人都听话很难；二是复杂性，司法官直接审查案件的细节，而每个案件都有很多细节，司法官可以依据这些庞杂的细节相对抗，使干预不容易渗入实质层面；三是内心的不确定性，人心隔肚皮，尤其是隔着千百张肚皮，你不知道他们怎么想的，更不知道他们以后会怎么想，一旦案子交给他们，控制将越来越难。

司法良知的基础是职业荣誉感和尊严，每个人在内心深处都有一个善良天使，而司法官内心都有一个正义女神。他们渴望主持正义，以及由此带来的成就感，工资待遇是一方面，司法决定权是更重要的方面。

说话算数的检察官才是真正的检察官。

而我们靠什么来保障检察官不做恶？靠的是程序的制约，复议复核、申诉、被害人自诉都是法定的程序，另外很多地区的不起诉公开审查也是有益的尝试。

但这些程序一定得是司法化的，而不是行政化的，是就事论事，而不是责任追究。

司法工作归根结底是个良心活，不是流水线的工作，也无法通过工业管理模式提高品质。

我记得《罗马人的故事》曾经提到了罗马将军与迦太基将军的区别。罗马将军不习水战，曾经在迦太基的水战中多尝败绩，但罗马元老院不但不处罚，而且还让他继续任职。元老们说，他的荣誉已经受损，这已经是最大的惩罚了，而且他可以从失败中汲取教训，这也是成功的基础。而迦太基将军一旦遭受挫败就会受到严厉的惩罚。罗马人深信荣誉和内心的力量，他们将陆战经验融入水战并最终战胜了迦太基。这也是罗马人成功的重要原因。

信任其实就是最好的监管，荣誉感就是最好的监督者。

信任是司法办案责任制的精髓所在。

所谓用人不疑，疑人不用。

其实对司法公正伤害最大的，不是经验不足，而是蓄意地扭曲——甚至是以公正的名义。

而这恰恰不是监管能解决的。

信任能激发荣誉，荣誉能建立自信，自信才会鼓起勇气主持正义，最终获得实实在在的公信力。

不起诉作为检察机关的起诉裁量权，是检察机关的法定权力，应该放开手脚，保障每一个检察官能够大大方方、堂堂正正地行使，只要个案没问题，比例不再是问题，真正的问题应该是被不起诉方需要认真思考的，当然检察机关也有义务对其予以监督。应该通过不起诉权的行使打通案件质量的传递通道，传递证据标准，形成倒逼机制，最终提升整体的司法公信力，这才是检察机关最大的责任，也是最大的成绩。