第二章　农村信用社的内部控制

一、农村信用社内部控制概述

1．农村信用社内部控制的内涵

内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。

农村信用社内部控制的概念包括以下几方面的内涵：

（1）农村信用社内部控制的目标

①防范经营风险；②保证资产的安全、会计记录的完整真实和经营环节的规范；③为实现经营目标和经营效益提供合理保证。

【例1】（多项选择题）农村信用社内部控制的目标包括（　  ）。

A．防范经营风险　  　

B．保证资产安全

C．为实现经营目标提供合理保证　 

D．保证会计记录的完整真实

【答案】ABCD

（2）农村信用社内部控制的客体

农村信用社内部控制的客体是农村信用社的全部经营管理活动，对农村信用社的所有业务活动都要进行规范和控制。

（3）农村信用社内部控制的主体

农村信用社内部控制涉及农村信用社业务部门、内审部门、监管当局和外部审计机构四个方面：

①建立健全有效的内部控制是农村信用社理事会和高级管理层的基本职责；

②内部稽核是对内部控制措施的补充，其职责在于独立地评价内部控制的完善程度、有效性和效率；

③银监部门作为监管当局，其职责在于：如果农村信用社没有建立完善的内部控制或没有很好地执行，它将介入并采取监管措施；

④外部审计除独立评估银行的内部控制外，还要对内部审计的有效性作出评价。

2．农村信用社内部控制的意义

（1）有助于保证农村信用社实现经营目标，有助于其维持可靠的财务与管理报告和实现远期效益目标；

（2）有助于保证农村信用社遵循适当的法律和规章制度以及银行的政策、计划、内部规定和程序，有助于减少意外损失或银行信誉损失的风险；

（3）有助于及时发现农村信用社存在的主要问题，更有效地防范金融风险，改善我国农村信用社的运营水平，进而保障存款人的利益和我国农村金融体系的稳定，促进我国农业和农村的发展。

3．农村信用社内部控制建设的理论及政策依据

（1）巴塞尔银行监管委员会对银行业内部控制的研究

①巴塞尔体系

“巴塞尔体系”旨在保护存款人利益、降低银行体系的风险、加强国际银行体系的健全与稳定。风险监管是其核心的内容。

②内部控制的内容

a．控制环境；b．风险评估；c．控制活动；d．信息和沟通；e．监督与审查。

（2）中国人民银行关于内部控制的研究

1997年5月，中国人民银行颁布了我国第一个有关内部控制方面的官方文件《加强金融机构内部控制的指导原则》。

①金融机构内部控制的目标及原则

a．金融机构内部控制的目标

第一，确保国家法律规定和商业银行内部规章制度的贯彻执行；第二，确保商业银行发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；第三，确保风险管理体系的有效性；第四，确保业务记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完整。

b．金融机构内部控制的原则

第一，全面性；第二，审慎性；第三，有效性；第四，独立性。

【例2】下面哪项不属于金融机构内部控制的原则?（　  ）

A．全面性　 

B．审慎性　 

C．有效性　 

D．非独立性

【答案】D

【例3】（多项选择题）金融机构内部控制的目标包括（　  ）。

A．确保国家法律规定和商业银行内部规章制度的贯彻执行

B．确保商业银行发展战略和经营目标的全面实施和充分实现

C．确保风险管理体系的有效性

D．确保业务记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完整

【答案】ABCD

②金融机构内部控制的要素和内容

a．金融机构内部控制的要素

第一，内部控制环境；第二，风险评估；第三，内部控制措施；第四，信息交流与反馈；第五，监督评价与纠正。

b．金融机构内部控制的内容

第一，有效的决策控制系统；第二，有效的执行保障系统；第三，有效的监控和预警系统；第四，规范的人事管理制度和措施；第五，业务操作的电子化控制系统；第六，独立的、有权威的内部审计监督系统。

4．农村信用社内部控制系统的要素和内容

（1）农村信用社内部控制系统的要素

组织机构、岗位责任、业务程序、人员配置、检查标准、内部稽核。

（2）农村信用社内部控制的内容

①构建良好的内控环境

a．组织结构的设计与管理；b．有效的组织结构控制；c．授权与责任控制；d．人力资源管理和控制。

②建立有效的风险控制机制

a．主要的风险比率控制方法有：

第一，资本充足率；第二，资产负债比例管理；第三，信贷资产质量比率控制。

b．统一有效的控制程序：

第一，不相容职务的分离；第二，接近资产或记录的控制；第三，设计和使用文件与记录控制。第四，会计控制。

c．可靠和高效的信息及传递控制

可靠和高效的信息传递机制将保证有关财务信息和管理信息及时传递到相关人员手中，进而使管理人员能及时掌握情况，采取有效措施，确保农村信用社经营目标的实现。

d．完善的反馈控制制度

必须不断评估和检查内部控制的运行情况，及时发现问题并加以解决，这种措施和程序称为反馈控制制度。

二、农村信用社内部控制中的主要问题及成因

1．农村信用社内部控制的发展历程

（1）1996年以前

农村信用社的性质、制度定位、发展方向、管理方式始终处于一种“剪不断，理还乱”的状态，在管理上存在着许多盲点和真空。

（2）1997年至2002年9月

1997年5月，中国人民银行制定颁发了《加强金融机构内部控制的指导原则》，明确制定了金融机构内部控制的原则、目标、基本内容、管理与检查等方面的规定，全面推行计划指导下的资产负债比例管理，成为我国银行业内部控制建设的纲领性文件。

（3）2002年9月至今

2002年9月18日，中国人民银行颁布了《商业银行内部控制指引》，它的颁布标志着内部控制建设和完善进入了一个新的阶段。

2．农村信用社内部控制中的主要问题及成因

（1）法人治理结构有待进一步完善

主要表现为以下几点：

①农村信用社非合作制，民主管理不民主

a．“三会”制度流于形式；b．制度机制构建粗化；c．农民管理参与性不高；

②农村信用社股权设置虚浮导致管理弱化

a．增扩股本金中存在不规范行为；b．股权结构不合理；c．社员入股积极性不高；d．增扩股本金政策执行不到位。农村信用社增扩股本金政策规定：对股本金起点和单户股东最高持股比例不得超过该农村信用社股本金总额2%。

【例4】农村信用社所有社员必须用货币资金入股，单个社员最高持股比例不得超过该农村信用社股本金总额的（　　）。

A．1%　

B．2%　 

C．3%　 

C．4%

【答案】B

【解析】根据《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社县级联合社管理规定》，农村信用社所有社员必须用货币资金入股，单个社员最高持股比例不得超过该农村信用社股本金总额的2%。

（2）尚未真正形成良好的内控文化氛围

目前，农村信用社内控建设多处于整章建制的初级阶段，认识上多数人尚处于内控的初始阶段。

（3）缺乏得力有效的内控措施

①内部控制制度本身改革不到位

内部控制制度改革不到位主要表现在三点：a．内控制度的制定缺乏全面性和实用性；b．核心内控措施不得力；c．内控制度建设落后于业务发展。

②内部组织结构不科学

农村信用社内部组织结构不科学有两层含义：a．执行部门之间缺乏制衡；b．未设置负责内部控制制度设计的专业部门。

③对内部控制制度的执行不力，内控作用没有得到有效发挥

a．农村信用社在长期的工作实践中制定了一系列内控制度，但在实际工作中，有些制度没有真正落到实处；b．控制手段落后，技术含量不高；c．对违反内控制度的行为没有完善的可执行的处罚规定，违章操作查处不力；d．激励约束机制不合理。

（4）风险预警、管理系统不健全，风险意识淡薄

①没有按照中央银行的监管要求设置以效益性、安全性、流动性为原则的风险量化指标，不能给出风险控制合理状态的临界值，进而不能测量各种风险头寸，没有形成规范、科学的风险监管体系；②对经营过程中产生的风险缺乏信息反馈、成因分析及补救措施等风险管理机制；③风险控制系统不健全。

（5）内部控制不严密

（6）内部稽核没有充分发挥作用

目前的农村信用社内审与其他商业银行相比明显存在三个方面不足：①内部稽核组织独立性不强，权威性不够；②内审监督有效性方面对业务检查多，但查后跟进与问题纠正机制未得到落实，未从源头上遏制各种风险尤其是案件和不良资产的发生；③内控作用未能得到很好发挥，内审“走过场、摆形式、当好人”现象时有发生。

（7）对高层管理者缺乏足够的监督

三、农村信用社内部控制建设

1．农村信用社内部控制应遵循的基本原则

（1）董事会和高级管理层应明确责任，有力监督，在农村信用社内部创造有影响力的内部控制文化；

（2）农村信用社应对经营中的各种风险（信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险和信誉风险）有充分的认识和衡量并进行持续监控；

（3）农村信用社应建立良好的控制结构和采取具体控制措施，特别是职责分离与审批制度；

（4）农村信用社的各级管理层之间和各部门之间应当建立完善的信息交流机制，特别是设计恰当并严格执行的向上级报告制度；

（5）农村信用社还应该有健全的内部审计、内部监督和问题整改机制。

2．完善农村信用社内部控制建设的对策和建议

（1）着力营造科学理性的风险文化

金融机构最重要的特征之一就是高风险性，因此，建立科学的风险管理理念对农村信用社来说非常重要。农村信用社需要确立“发展是第一要务，控险是第一责任”的理念。

（2）建立健全各项内控制度

农村信用社应尽快建立全面风险管理体制，努力实现从现实风险管理向潜在风险管理转变，从风险部门防范向农村信用社全员防范转变的目标。

（3）构建长效的全面风险管理机制

①构建多元化的资本补充机制；②构建有序的信贷取舍机制；③建立健全内控自我评价体系；④切实把违法违规治理工作落到实处。

（4）强化内部控制的技术支撑手段

①加快风险管理的信息化建设；②建议省级联社集中人财物资源，研究开发易于量化、操作性强的、针对农村信用社系统特点的风险控制和管理方法；③引进具有世界领先水平的量化风险工具，实现全额的风险计量和控制。

（5）进一步完善法人治理结构

①强化社员代表大会的作用；

②强化理事会的职能作用；

③规范股本金和分红，落实投资者的风险责任：a．银行业监管部门应制止农村信用社不负责任的高分红；b．规范股本金，按照当前银行业监管部门的规定，资格股在持满3年后经理事会批准可以退股，而投资股不允许退股；

④改进党对农村信用社的领导方式；

⑤监督部门在建立法人有效治理方面具有举足轻重的作用，应确保辖内所有农村信用社建立完善的法人治理结构和风险管理体系。