5.2　重难点导学

一、关于行政职能的经典论述

1．政治——行政二分法对行政职能的认识

政治——行政二分法是从政治与行政的区别方面探讨行政职能的一种方法，它为行政学成为一个独立的研究领域起了积极的推动作用。

伍德罗·威尔逊认为，行政学研究的目标首先应是了解政府能够适当地和成功地进行什么工作，其次是了解政府怎样才能有效地完成这些工作。在他看来，政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，政治的主题是国家性质、主权本质、民权还是君权、政府“构成方式”、由谁制定法律及制定什么法律等。行政则是文官专有的活动，他们的职责是贯彻执行在政治活动领域中制定的法律和政策。

弗兰克·J·古德诺认为，在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能：政治职能和行政职能，政治职能是表达国家意志的职能，而行政职能是执行国家意志的职能。古德诺关于政治一行政二分法的思想有两点比威尔逊更为深入：第一，他并没有将政治和行政绝对分离开，而是认为二者之间既有区别又有联系，当然，他主要强调的仍是二者相区别的方面。第二，他虽然划分出政治和行政两种职能，但是并不认为这是两种不同机构分别行使的不同职能。

2．行政管理职能及其要素说

法约尔对（行政）管理职能及其五要素所做的简单定义是：“（行政）管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。计划，就是探索未来，制订行动计划；组织，就是建立企业的物质和社会的双重结构；指挥，就是使其人员发挥作用；协调，就是连接、联合、调和所有的活动及力量；控制，就是注意是否一切都按已制定的规章和下达的命令进行。”

根据法约尔的定义，这种（行政）管理职能是企业、政府和各种组织所共有的一般职能，它的五要素则进一步演变为五种一般的（行政）管理职能。

3．管理七职能论

美国管理学家卢瑟·古利克在与英国管理学家林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政管理科学论文集》中，在法约尔思想的基础上提出了人们一般所说的管理七职能论。他对这七种职能的表述如下：

（1）计划（planning）：为了实现企事业单位所设定的目标，制定出需要完成的事情的纲要及完成这些事情的方法。

（2）组织（organizing）：为了实现明确规定的目标建立正式的权力机构，通过这种结构安排，规定和协调各种逐级分工的工作。

（3）人事（staffing）：雇用和训练工作人员以及保持有利的工作条件等整个人事工作方面的职能。

（4）指挥（directing）：指下列连续性的工作，作出决策并以各种特殊的和一般的命令使之具体化，发挥企事业单位领导者的作用。

（5）协调（co－ordinating）：使工作的各个部分相互联系起来的所有重要的职责。

（6）报告（reporting）：使最高管理者应对之负责的那些人不断了解所正在进行的工作，也包括通过记录、调查和检查使最高管理者及其下属不断了解有关情况。

（7）预算（budgeting）：包括所有以财务计划、会计和控制形式出现的预算。

4．对行政职能经典论述的评价

以上对行政职能的经典论述都是在公共行政学产生和发展的较早时期提出的。但几十年来，这些经典论述一直对公共行政学的研究有着巨大影响：

（1）早期经典论述明确区分政治职能和行政职能，初步划分出公共行政学的研究领域和范围，对深入研究行政职能和政府具体的管理活动有积极的推动作用。

（2）政治——行政二分法强调从“执行法律”的角度探讨和规定行政职能问题，将公共行政的职能和一般的行政管理职能区分开来。从这个意义上说，早期经典论述不仅为公共行政学的理论研究，而且为其实际运用提出了一个重要的前提和出发点。

（3）法约尔和古利克等人是从行政管理活动本身的特点来研究行政职能的，其研究成果对公共行政学的发展一直有很大的影响。特别是他们所提出的计划、组织、控制、人事、预算等行政职能，尽管理解和定义多种多样，但一般都是各种行政管理及公共行政学专著和教科书均要论述的重要内容。

二、公共行政的职能

公共行政是国家行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动，它的特殊性质决定了它所具有的职能范围和类型。

1．私人行政和公共行政

公共行政和私人行政主要有下列几点区别：

（1）公共行政和私人行政的区别首先是由组织的性质，即执行行政活动的主体的性质决定的。

（2）管辖和处理的具体事务不同。

（3）行政权力与职责。

（4）行政目的和绩效标准。

（5）社会监督。

（6）具体的或特殊的行政职能不同。

2．公共行政的一般职能

公共行政是由国家行政组织进行的一种较高层次的管理活动，因而具有与其他各种管理活动一样的一般职能。

（1）计划。要求拟定公共行政的目标及实现目标的程序、步骤和方法，明确规定应履行的重要职责及必须完成的任务。划职能一般包括下列几个方面：

①确定目标。

②制定工作程序和工作计划。

③制定预算。

（2）组织。目的是通过合理设计组织结构和权责关系，妥善安排及分配组织系统内各种机构及各类人员的工作。

（3）指挥。是指利用行政命令、法规、方针政策及激励机制和纪律措施推动所辖各类机构和人员发挥作用，认真履行职责。指挥具有下列几方面的特点：

①保证高层管理的意图及时、准确贯彻到各级组织和人员中去；

②提供统一的指导意见和行为准则，保证处理问题和组织活动的一致性和统一性；

③约束下级机构和人员，避免其滥用职权和出现差错。

（4）协调。作用是加强组织系统内部各个机构、环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证组织工作的整体性和完整性。协调的内容主要包括下列几个方面：

①协调的前提是组织中的各个机构、各项工作有适当的比例关系和适当的次序；

②在组织运行过程中不断地调整各种关系和各项工作之间的内在联系，减少内部矛盾和障碍；

③加强纵向、特别是横向的沟通，保持并促进各种机构和各类人员之间的自觉合作和密切配合；

④其最终目的和最佳效果应是使整体大于部分之和。

（5）控制。是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，把工作效果同所要达到的目标进行比较并做出评价，以便及时发现和纠正各种偏差，保证预定目标和预定计划的实现。控制主要包括下列三个方面：

①资源控制。

②活动控制。

③结果控制。

（6）一般职能的综合运用。现在人们一般把这五个要素演变为五种职能，并进一步在此基础上增加了许多新的职能，这样做有利于具体分析每一种职能的内容和特点。但这样也有可能在人们的认识上造成一种错觉，即割裂这些职能之间的内在联系，认为它们是彼此分离的工作或过程。实际上，这五种职能往往是综合运用的，它们是一个不可分离的整体。

我们之所以把计划、组织、指挥、协调、控制称为公共行政的一般职能，一方面在于它们是所有管理活动普遍具有的职能，另一方面它们反映的仅是公共行政的部分职能，还不是它的整体。

3．公共行政的特殊职能。

（1）特殊职能的界定和作用范围。

①国家行政组织的具体活动和管辖权限是受法律和宪法约束的。由于各国的宪法、法律规定及对国家行政组织的构成存在很大差异，因而不同国家、不同地区或不同类型的公共行政组织所具有的特殊职能有所不同。

②国家行政组织的特殊职能一般都是和它所管理的具体的公共事务相联系，而在对什么是公共事务的理解上，不同国家和地区存在着文化观念、社会习惯、传统认识等方面的差异，也使国家行政组织的特殊职能的界定和作用范围难以有统一的划分和标准。

③国家行政组织的特殊职能不是固定不变的，随着社会条件的发展变化、人们关于公共事务的认识和要求等观念上的转变以及宪法和法律规定的调整，国家行政组织的特殊职能始终处在一种不断发展、变化、调整、完善的过程中。

（2）执行活动与特殊职能。

国家行政组织的主要职责是管理社会公共事务，这是一种较为笼统的说法。严格说来，国家行政组织主要是从执行的意义上管理社会公共事务，公共行政的特殊职能实际上是一种特殊的执行活动。

行政机关起的是一种“执行”的作用。“执行”一词包括三种含义：

①具体实施。将有关社会公共事务管理的法律规定变为进行实际操作的管理活动。

②有强制性。这种具体实施的管理活动是得到授权的，只有国家行政组织才享有行政权。

③依法行政。公共行政组织必须在立法机关规定的范围内行使权力，不能任意行事或自行决定一切。

（3）公共事务和特殊职能。对公共行政特殊职能的认识和分类取决于对行政机关执行活动的认识和分类，而对执行活动的认识和分类则取决于对社会公共事务的认识和分类。社会公共事务是指与社会利益和公众利益有关的各种事情和活动。

（4）特殊职能的分类。从各国行政机关或国家行政组织的具体的执行活动进行分析，基本上可将公共行政的特殊职能分为对外和对内两大类：

①公共行政的对外职能具体可分为防卫职能（国家安全和国防事务管理）和外交职能（外交事务管理）。

②公共行政的对内职能与对外职能有密切联系，对外职能涉及公共行政的外部环境和条件，而对内职能则涉及公共行政的内部环境和条件，其共同目的都是保证国家的稳定、安全和发展。公共行政的对内职能具体可分为下列五种：

a．军事职能（军事事务管理）。

b．治安职能（监察和公安事务管理）。

c．经济职能（经济事务管理）。

d．文教职能（文教事务管理）。

e．社会保障职能（社会保障和社会福利事务管理）。

三、政府职能

1．公共行政职能的分解

公共行政职能并不等同于政府职能，政府不是执行公共行政职能的唯一的组织，政府的职能也并不限于公共行政职能。公共行政职能泛指直接管理社会公共事务的职责和作用。

从许多国家的情况看，整个社会的公共行政职能并不是完全授权给政府执行，立法机关从制衡机制的角度和对实际需要的判断出发，往往将公共行政职能分解，分别授权给若干个组织系统或机构具体执行。

公共行政职能分解的另外一种情况是执政党或其他政治组织的参与。在我国和一些国家中，执政党或其他政治组织也分担了某些方面的公共行政职能。这些职能的履行往往和执政党或其他政治组织的领导地位或政治作用有关，主要集中于国防、外交、计划、人事、经济等有全局性影响的问题方面。

2．国家职能的综合体现

国家的职能首先是维持其统治地位、维护统治阶级的利益和与其统治相关的政治制度和社会制度，这类性质的职能属于政治职能的范畴。国家的另一类性质的职能从广义上说主要是社会事务和公共事务的管理，属于社会职能的范畴。

国家行政机关或政府作为一种专门的国家机构或政权实体，其职能在一定程度上是国家职能的综合体现。它本身具有公共行政的职能，但这只是它的一部分职能，它同时具有政治职能，这一部分职能甚至起着主导作用。因为公共行政职能和政治职能不仅是相互包含、相互渗透的，甚至在一定情况下还受到政治职能的制约。

政府的最重要的责任是维护国家的主权独立、领土同意，维护现存的社会制度和政治制度，同时要维护社会的经济发展和繁荣，着两方面的责任相互促进，国家统一和政治稳定有利于发展社会生产和社会经济，经济发展和繁荣则有利于增强国力，使人民安居乐业，从而有利于国家的统一和政治稳定。

3．政府职能与行政权力的关系

政府职能与行政权力的关系主要表现在下列几个方面：

（1）政府职能和行政权力的关系一般是在宪法和法律中明确规定的。宪法是国家的根本大法，它明确规定了国家的根本性质、根本制度和根本任务，规定了国家结构形式和国家政权组织形式，同时也规定了政府的性质、地位、职能和权力。

（2）政府职能的履行与行政权的行使是一个有机整体。政府职能如果没有行政权为基础，只能是一种空洞的、抽象的概念。

（3）行政权对社会公共事务管理的主客体关系有重要影响。政府的行政权力表明了政府（主体）有权管辖的社会公共事务（客体）的具体范围及其所管辖的程度。在社会公共事务、行政权力和政府职能之间存在着一种辩证统一的关系。

（4）政府职能和行政权力与政府机构设置有密切联系。政府职能的履行和行政权的执行，是一个非常复杂的层层分解的过程。

①政府职能和行政权力是在宪法和法律中明文规定的，必须在这种已被限定的范围内相应设置政府机构。

②政府职能部门化或专业化是设置政府机构的基础。政府机构的设置是以有效地履行政府职能和行使行政权力为前提的。为了提高效率、减少重叠，政府机构的设置往往是按照设立某个机构专门履行某种职能并授予相应权力的方式进行的。

③政府职能和行政权力的层层分解和合理配置是使政府内部纵横交错的各种机构组成为一个井然有序、协调运行的组织系统的重要条件。

④转变和调整政府职能及行政权力是精简政府机构、提高行政效率、调整政府与立法机关、政党等政治组织、企业组织等各种关系的基本途径。