4.2　重难点导学

一、领导理论概述

领导是通过一定方式指引和影响个体、群体或组织实现预期目标的过程。在正式组织中，任何领导都涉及两类问题，一是组织中的等级制度和权力结构，即领导体制问题，一是领导者与被领导者的关系，即领导行为问题。

这两类关系是相互影响、相互依存的：领导体制是领导行为的基础，对领导行为起着制约作用，体现领导的共性；领导行为是领导体制的现实表现，除受领导体制的制约外，还受领导者与被领导者个人特性的制约，体现领导的个性。行政领导的概念将这两类关系限制在行政组织的运行过程中，主要是指在行政组织中通过一定方式指引和影响个体、群体或组织实现预期目标的过程。

1．领导特性理论

又称领导素质理论，它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现、培养和使用合格的领导人才。

（1）领导特性理论的积极影响在于以下几点：

①它描述了成功的领导者所应具备的个人特性，对领导者的个人素质提出了最基本的要求，如知识水平、专业能力、社会技能方面的要求等。

②它为建立健全考核制度提供了理论依据。

③推动了成功的领导者的培养和训练工作。

④领导特性理论有利于领导者自身寻找差距，自我提高。

（2）领导特性理论本身有较大的局限性，多年来一直存在着下列疑问：

①各种观点众说纷纭，很难形成一致的看法。

②在许多情况下，很难确定是某些个人特性造就了领导人，还是领导工作或机会导致了这些个人特性的产生。

③研究表明，许多个人特性和领导效果没有关系，领导者并不一定具有比别人高尚的品质或超人的能力，甚至与被领导者之间没有显著的差别。

④在成功的领导者之间，存在着多种多样的个人特性方面的差异，他们高矮胖瘦不一，性格有的内向，有的外向，爱好、兴趣多种多样，学历有高有低，专长、技能等也千差万别。他们的许多特性在不成功的领导者身上也同时具有。

2．领导行为理论

主要研究的是领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对职工的影响，以期寻求最佳的领导行为。

（1）具有代表性的领导行为理论

①早期研究。美国俄亥俄州立大学教授R．斯托蒂尔等最早在其研究中将领导行为分为体贴和创建结构两种类型。在同一时期，美国密执安大学调查研究中心把领导者的领导行为划分为雇员定向和生产定向两种类型并对其不同的特点进行了分析。

②四分图理论。1945年美国俄亥俄州立大学领导行为研究组综合概括了1000多种刻画领导行为的因素，最后归纳为“关心人”（体贴）和“抓组织”（主动结构）两大类，并用这两种行为双高双低、一高一低和一低一高的四种不同的组合形式分析领导的效果。按照四分图理论，一般认为，高组织高关心人的领导者领导效果最好（见图4－1）。

图4－1　四分图理论示意图

③管理方格图。1964年，美国管理学家布莱克和莫顿在四分图理论的基础上，在一个九九八十一个方格的正方形的图形中，按照“关心人”和“关心生产”两种基本的领导行为的不同组合划分出81种领导类型。并分别于图的四角和正中将这两种领导行为的不同组合划分为五种典型类型，即l.1型（贫乏的管理，即双低）；1.9型（乡村俱乐部管理，前高后低）；9.1型（权威与服从，亦叫任务第一型，前低后高）；5.5型（组织人管理或中间型管理，两种行为均为中等程度）和9.9型（协作管理，双高）五种类型并分析其行为表现和管理效果（参见图4－2）。

图4－2　管理方格

④连续统一体理论。行为科学家罗伯特·坦南鲍姆和沃伦·施米特于1958年从决策过程的行为表现提出了领导行为的连续统一体理论（如图4－3所示）。该理论提出了七种领导决策行为。图4－3中，“以上级为中心的领导”倾向于关心工作关系的领导行为，重视的是领导者的权力和作用，而“以下属为中心的领导”倾向于关心人际关系的领导行为，重视的是下属的参与和积极性。领导者的两个极端之间发生不同程度的变化。其中第一、第二种行为属于指令型的或专制的领导行为，第三（参与的最低限度）至第七种行为（参与的最高限度）属亍参与型的或民主的领导行为。

图4－3　连续统一体理论

（2）领导行为理论的评价

领导行为理论已经深入对领导过程本身的研究，它关心的是领导者在其领导角色中实际上做些什么，并分析和提出了最佳的领导行为是什么，较为注重领导行为的实际效果及方法，因此它比领导特性理论更为深入和实际。但是，它也存在着某些缺陷：

①领导行为理论旨在确定哪一种领导行为的效果最好，但调查结果和理论上的推断并不一致。

②某种领导行为可能是下属行为的结果而不是原因。

③领导行为理论和领导特性理论一样，忽视了领导的现实情境。

3．领导情境理论

又称领导权变理论，主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。“情境”指一种有社会心理因素影响的特定环境或情景，既包括客观的物质环境，又包括心理环境。不同的环境有不同的情境，同一种环境也可以有不同的情境。领导情境理论认为在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，其探讨在何种情境下何种领导行为最有效，并分析领导者、领导行为、领导情境与领导效果之间的关系。

（1）领导情境理论的类型

①菲德勒的权变理论。1967年，美国华盛顿大学教授菲德勒经过15年的调查研究，提出了一个有效领导的权变模式（参见图4－4）。他将领导行为分为任务定向和关系定向两种类型，将与领导有关的情境因素分为三种：领导——成员关系、任务结构和职权。每一种因素都有好坏、有无、强弱两个不同方面。他根据这三种因素六个方面的不同组合构成包括八种情境的权变模式，提出在最有利和最不利的四种情境中任务定向的领导行为效果最好，而在四种较一般的情景中关系定向的领导行为效果最好。

图4－4　菲德勒的领导权变模式

②通路——目标理论。这一理论最早由加拿大多伦多大学教授埃文斯于1968年提出，其同事R．J．豪斯于1971年作了扩充和发展。通路——目标的意思在于，领导人最重要的活动是指明有利于下属通向不同目标的道路，这些目标包括晋升、成就感或令人心情舒畅的工作气氛等。豪斯提出了指令型、支持型、成就定向型、参与型四种领导行为和工作满足、对领导者的认可、努力三种下属表现或结果（参见图4－5）。他认为哪一种领导行为可导致最好的下属表现或结果，取决于下属特性和环境因素这两种情境因素，也就是说，领导者应根据不同的情境因素确定激励或促进下属工作的最有效的领导行为。

图4－5　豪斯的通路一目标理论模式

③弗隆和耶顿的领导参与模式。1973年美国行为科学家V．弗隆和P．耶顿运用决策树的形式试图说明在何种情境中、在什么程度上采用让下属参与决策的领导行为。他们在领导者单独决策和接受集体意见决策之间按征求和接受下属意见的程度划分出五种不同的领导方式，并以提问的形式按照信息来源、下属接受和执行决策的不同情况划分出八种情境因素，让领导人利用肯定否定式的决策树选择方法，依次从这八种情境因素的判断中找出最佳的领导方式（参见图4－6）。

图4－6　弗隆和耶顿的决策树

④领导生命周期理论。该理论首先由美国俄亥俄州立大学的卡曼于1966年提出，其后由赫西和布兰查德做了进一步发展。

该理论的主要内容如图4－7所示。图的上半部分是典型的两维模式，由关系行为和工作行为两种领导行为构成四种不同的组合类型，分别称为第一象限（Ⅰ，高工作、低关系，属于命令型的领导方式）、第二象限（Ⅱ，高工作、高关系，属于说服型的领导方式）、第三象限（Ⅲ，高关系、低工作，属于参与型的领导方式）、第四象限（IV，低关系、低工作，属于授权型的领导方式）。图的下半部分增加了一个变量，即下属的成熟度，依次分为Ml（成熟度高）、M2（成熟度次之）、M3（成熟度再次之）、M4（成熟度低或不成熟）。

该理论认为，选择何种领导行为取决于下属的成熟度，当下属不成象（M4）或较成熟（M2）时，应分别采用命令型的领导方式和参与型的领导方式（两种行为的组合均为一高一低）；当下属成熟度处于中等偏下（M3）时，应采用说服型领导方式（两种行为的组合为“双高”）；而其他两维理论认为效果最差的领导方式（两种行为的组合为“双低”）则适合于下属成熟度高的情境，这科分析充分体现了领导情境理论的思想风格（参见图4－7）。

图4－7　领导生命周期理论模式

（2）领导情境理论评价

领导情境理论比领导特性理论、领导行为理论复杂得多，考虑的因素也多。但其共同特点在于：

①它们把领导看做一种发生于特定情境中的动态过程，认为领导的有效行为随着被领导者的特点和情境因素的变化而变化。

②着重考虑如何取得最好的领导效果和如何选择最佳的领导行为或领导方式问题，认为领导效果依赖于领导者、被领导者和情境因素的相互作用。

③提出了提高领导效果的基本方法，如改变领导者的行为、适应下属的特性和现实的情境因素等。

④领导情境理论大多数是在问卷调查的基础上产生的，其对领导行为和情境因素的概括有一定的局限性，并不能作为一定之规而简单照套。

二、领导体制的基本概念

1．什么是领导体制

领导体制指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，其用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。它的核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。任何组织系统内的领导活动都不是个人随意进行、杂乱无章的活动，而是一种遵循明确的管理层次、等级序列、指挥链条、沟通渠道等进行的规范化、制度化或非人格化的活动。领导体制的重要性表现在两个方面：

（1）从制度上决定整个组织系统由谁进行领导。

（2）从制度上决定在整个组织系统内如何进行领导。

2．领导体制和组织系统的关系

领导体制是相对于具有一定独立形态的组织系统而言的。组织是一个完整的系统，领导体制也是一个完整的系统。

组织系统的领导活动要靠领导体制来实现，而领导体制也不能脱离一定的组织系统孤立存在，二者是相互依存、相互作用的。领导体制的形式和特点受到组织系统本身的性质和特点的制约。即使同是行政组织，由于组织的规模、结构、技术条件等特点不同，领导体制的形式和特点也不同。

3．领导体制和领导制度的关系

（1）领导体制和领导制度两种概念之间是有区别的，领导体制的概念比领导制度的概念狭窄，它仅和组织系统的性质有间接联系，是组织系统中的领导关系和领导活动的外在表现形式，泛指组织系统中进行领导活动的具体制度或体系，是领导制度的某个侧面的体现。

（2）领导制度具有内容的单一性和相对的稳定性，组织系统的性质不变，领导制度就不会发生根本的变化。领导体制则具有形式的多样性和相对的变动性。

（3）领导制度和领导体制并不是绝对一致或完全吻合的。领导体制既和领导制度相联系，受其制约和影响，同时又有相对的独立性。在某种情况下，一方面，领导体制和领导制度之间常会出现不相适应的状况，领导体制的运行可能会脱离或不符合根本制度的要求；另一方面，组织系统的内部环境和外部环境是不断发生变化的，领导体制也需要经常进行调整以适应这种变化。

4．领导体制和领导者个人的关系

表面看来，领导体制似乎是由最高领导者制定和建立起来的，但是实际上，它的建立和形成有其客观规律和客观要求，它不是领导者个人意志或个人意图的体现，它反映了整个组织系统乃至整个社会系统的领导活动的性质、特点和方式。

如何发挥领导作用，提高领导效果和能力是任何组织都十分关心的问题。但是，许多组织常常是在不考虑改进或完善领导体制的条件下简单地通过选择或更换领导人来试图解决这一问题。实际上，解决领导体制问题往往比解决领导者的问题更关键、更重要、更有全局性。因为领导者的个人素质或个人能力固然重要，但领导体制却决定他的能力和水平所能发挥的程度。

三、领导体制的类型

根据最高领导者或最高权力中心的权力分配和实施领导的具体方式，可以将领导体制划分为个人专权制、个人负责制、集体负责制和分权负责制四种类型。

1．个人专权制

又称个人独裁制，是一个人独自掌握最高领导权力的一种极端形式。在个人专权制的条件下，最高领导者个人是组织系统最高权力的化身，他凌驾于整个组织系统的全体成员和所有机构之上。

2．个人负责制

又称为一长制、首长制或首长负责制，它是领导者在限定的权限范围内起领导作用的一种形式。在个人专权制的条件下，最高领导者的个人权力不受任何限制，不对任何人负责，而在个人负责制的条件下，最高领导者的权力受到某种限制，并要对最高权力的代表或机构负责。

（1）这种权力限制主要表现在几个方面：

①领导者个人不是独揽一切权力，他只在某一领域、组织系统的某一部分或某一方面具有决策、指挥、监督等权力。

②领导者个人的地位和权力不是至高无上的，他受到一定的制约和监督。

③领导者个人是通过授权的形式获得权力的，因此他要向授权者负责，并接受其指导和监督。

④领导者个人的任职是有期限的，并非是终身的，其权力继承人也不能仅凭个人自行指定。

（2）个人负责制的优点在于：

①领导者在其职责范围内有权决定一切，权力较为集中，便于迅速作出决策。

②领导者个人职责明确，受到一定监督，有责任感。

③指挥统一，领导效率较高，组织系统运行的整体性强。

④避免了个人专权制所产生的各种弊端。

（3）个人负责制的缺点在于：

①整个组织系统的领导效果与领导者个人素质的关系很大，由于个人在知识、经验、才能、精力方面的局限性，决策、指挥容易出现主观片面性和失误；

②责任集中于一人，容易使下级和其他领导成员产生依赖性或推诿责任；

③由于领导者个人在其职责范围内握有决策、指挥、任免、否决、强制执行等权力，在监督或制衡机制不健全的情况下，有可能出现滥用权力的现象，甚至会由个人专断导致个人专权。

3．集体负责制

又称委员会制或合议制。个人专权制和个人负责制在某种程度上说都是一个人执掌权力的领导形式，而集体负责制则是由两个人以上的群体执掌权力，整个组织系统的权力和责任不是集中于或主要集中于一个人身上，而是由两个以上的地位平等的人共同分享。

（1）集体负责制的优点在于：

①有利于克服个人的主观片面性和局限性，提高决策质量和领导效果；

②较为民主，有利于避免出现滥用权力和个人专断的现象；

③集体承担责任，有利于调动多方面的积极性，减轻个人压力和负担。

（2）集体负责制的缺点在于：

①容易出现意见分歧，决策迟缓，甚至使问题拖延，贻误时机；

②个人责任不明确，易于出现争功诿过现象；

③协调任务重，易于影响工作效率；

④集体决策时，个人可能会遵从群体压力，偏向于保守或激进两个极端。

4．分权负责制

包括多元制和复合制两种类型，实际上是进行领导的一种制衡机制。在多元制的条件下，整个组织系统的最高领导权分属于两个以上的、互相制约的个人或群体。其相互之间的领导权限界限分明，分别代表组织行使不同的领导职权。

（1）多元制和复合制不是一种纯粹的分权形式，而是一种制衡机制。有以下一些优点：

①既可发挥领导的集体智慧，克服个人所具有的局限性，又可按照行政指挥的客观要求，保证日常管理工作的集中统一；

②既可发挥个人的积极性、创造性，又可防止个人滥用权力和专制；

③既可提高决策质量，又可迅速有效地贯彻执行；

④在领导层既有分工，又有合作，使整个组织系统的领导人员处于一种协调、制衡的状态中。

（2）多元制和复合制也容易产生一些问题，当领导层的权限范围划分不明确或规定不合理时，往往会失去制衡效果，造成相互间的对立、摩擦和冲突。集体领导的权限范围过宽，会干预行政首长的日常事务，增加决策环节，造成拖延和失误；权限范围过窄，则有可能形同虚设，失去应有的制约和整合作用，给组织系统带来不良影响。

5．领导体制类型连续统

个人专权制、个人负责制、集体负责制和分权负责制四种领导体制类型是一种复杂的连续统。个人专权制是连续统的一个极端，集体负责制是另一个极端，个人负责制介于二者之间，根据个人权力和责任大小的程度可以进一步划分为许多种形式，分权负责制则是个人负责制和集体负责制的结合形式。无论从逻辑上还是从现实角度来看，在个人专权制和集体负责制之间不仅存在着个人负责制的中间形态，而且也存在着二者制约的分权负责制的形态。

个人负责制和分权负责制之间除了有明显的区别外也有明显的联系。一方面，个人负责制是分权负责制的产物。另一方面，在行政组织系统内部实行分权负责制的情况下，行政首脑的权力又多了一层制约，并且个人负责的概念和性质也更为突出，因此，在某种意义上说，没有权力制约，也就没有个人负责制。

四、领导体制和政府间关系

1．集权制和分权制

集权和分权涉及组织系统内部各层次之间权力的具体分配和权责关系的实际结构，表明高层领导者对中下层的控制程度。

（1）集权制指组织系统的决策权、指挥权、监督权等集中于最高层或最高领导中心，每一层次之间都是指挥和服从、命令和执行的关系，组织系统内的一切事务都严格控制于最高层的领导之下，各级领导没有或很少有自主权，必须层层按照最高层的政策、决定、指令或意图办事。

①集权制的优点主要在于：

a．组织系统只有一个上下贯通的最高权力中心，可以不受地域、层次或子系统的限制保持决策、指挥、监督的高度统一；

b．各级领导按照同一目标、方针、政策标准和指令执行最高领导层的决策，有利于加强协作，保持组织系统的整体性、稳定性和一致性；

c．最高领导层驾驭全局，令行四方，有利于全面考虑人，财、物等各种资源在组织系统内的合理分配和使用，加强宏观控制和提高整体效能。

②集权制也容易产生各种弊端：

a．由于权力高度集中于上层，中下层领导习惯于照章办事、循规守矩，缺乏工作积极性、主动性和创新精神，并且容易产生严重的官僚主义和衙门作风；

b．政令统一、标准一致，虽然便于指挥，但是缺少灵活性，难以适应组织系统内不同层次、不同地域、不同部门和不同工作千差万别的实际情况；

c．权力集中于上层，指挥链条过长，中间环节多，信息反馈和沟通容易受到阻碍和拖延，无疑会影响组织的工作效率和决策应变能力；

d．权力高度集中容易造成个人专断或专权现象。

（2）分权制一方面是横向分权，如组织系统内的决策权、指挥权、监督权等在后一管理层分开，形成一种制衡关系，另一方面相对于集权制来说，是纵向分权最高领导层允许下级机关或领导层在其管辖范围内有一定的自主权，对其计划决策和工作，一般不加以干涉。

①分权制的优点在于：

a．最高领导层存在权力制衡机制，可以防止个人专断或专权；

b．各级领导在其管辖范围内有一定的自主权，有利于调动不同层次、不同地域、不同部门的领导积极性、主动性和创造性；

c．由于权力下放，缩短了指挥链条，减少中间环节，有利于信息反馈和沟通，可提高工作效率；

d．各级领导可在其自主权范围内灵活处理具体事务，组织的应变能力强。

②分权制的主要缺点是：

a．形成多个领导中心，易使组织的整体性、一致性、稳定性受到影响，政令不一；

b．有可能减弱或架空最高领导层的指挥和控制；在组织系统内部产生小集团主义、地方主义、帮派势力或独立王国；

c．中下层领导在决策时缺乏整体考虑，增加了协调和沟通的困难；

d．有可能影响人、财、物等资源在组织系统内的合理分配和使用，损害组织的整体利益，等等。

（3）各种组织系统由于其性质、领导体制类型、组织结构及特点不同，在集权和分权的程度方面可以有很大的差异，具体可划分为下列几种形式：

①高度集权。集权程度最高，组织系统只有一个最高权力中心，决策、指挥、监督等权力完全集中在最高领导层，从上到下形成一个等级森严、组织严密、令行禁止、行动整齐划一的金字塔。

②有限授权。组织系统的最高领导中心在一定范围内或一定条件下将某些决策权、指挥权、监督权下放给下一级领导，或者在保留决策权的情况下将指挥权、执行权下放给下一级领导或委托给代理机构或代理人。

③模拟分权。组织系统内的下属部门或单位在人、财、物方面有一定的独立性质和较多的自主权，其财政收入和经费来源不是由最高领导层硬性调节支配的，而是采用模拟市场机制的方式进行调整的，在组织系统内部有一整套经济核算制度，但还没有完全按照真正的市场机制进行调节。

④联邦分权或联合分权。组织系统内部的下属部门或单位成为相对独立的子系统，拥有自治权或自主权。最高领导层的权力下放，分权部分的领导实际成为集决策权、指挥权、监督权于一身的高层领导者。

2．中央政府和地方政府的关系

（1）单一制和复合制。中央政府和地方政府的关系首先涉及的问题是二者之间的隶属关系及人、财、物等各种权力的划分和配置，即国家结构形式或宏观行政权力体制问题，它可以划分为单一制和复合制两种形式。

①单一制国家是指由若干行政区域构成的统一的主权国家，它具有统一的宪法、最高国家权力机关和行政机关。中央政府是代表国家主权的唯一主体，对地方政权机关实行集中统一领导，一般多实行中央集权制，地方政权机关对外不具有独立性，没有脱离中央政府而独立的权力。

②复合制国家是指由若干独立的或相对独立的政治实体（共和国、州、邦）联合组成的国家联盟，根据其联合程度又可分为联邦制和邦联制两种形式。在联邦制国家中，有全国统一的宪法、法律、最高立法机关和行政机关，中央政府或联邦政府代表国家行使外交、军事、财政等主要权力。但各联邦成员也有自己的宪法、法令、立法机关和行政机关，在联邦宪法规定的范围内享有某些外事权力和相当大的自主权。在联邦制国家中，多实行地方分权制，通过宪法明确规定或列举联邦政府和地方政府所享有的权力，中央政府或联邦政府对地方政府的工作不能随意干涉。邦联制则是由保留独立的对内对外主权的若干国家，为了军事、贸易等某些特定的目的而组成的一种国家联盟。邦联不是国家主体，它一般没有统一的最高立法机关、行政机关、军队、赋税、预算和国籍等，通过邦联议会或成员国首脑会议协商有关重大问题。

（2）行政区划。指国家最高权力机关通过法律程序或行使法定权力将国家领土划分为若干行政区域并设置相应的地方行政机关进行管理。行政区划一般要考虑下列因素：

①政治因素。巩固中央政权，维护国家统一。

②经济因素。利用各地的经济特点和优势，促进国家和地区经济的发展。

③民族因素。尊重不同民族的文化和风俗习惯，有利于促进和加强民族团结。

④地理因素。根据地形、山、川、河流等自然条件和地理条件划分行政区域的边界或地界，这些地理因素也是间接影响市场经济的因素。

⑥历史因素。行政区域的划分往往是在历史演变的过程中形成的，历史方面的考虑可以为行政区域的总体布局、某些地区的归属或具体边界、地界的确定提供参考。

⑥管理因素。行政区划应考虑如何减少管理层次、控制幅度、各级地方政府的规模、人员编制、财政预算等各种问题。

3．权责关系和领导责任感

（1）权力和任务的关系。在设计组织结构和领导体制、设置机构和岗位时，必须同时考虑权力和任务的一致性，权力是完成任务的保证，而任务则是授予权力的前提。

（2）权力和义务的关系。权力和义务的关系是权责关系的第二个方面。在理论上说，权力和义务是相互联系在一起的，有了一定的权力，才有承担行使权力后果的义务。行使全部权力意味着承担全部义务，行使部分权力意味着承担部分义务。

从人事任免的角度来看，权力和义务的联系存在着三种形式。

①直接义务或责任。在集权或有限授权的情况下，上级机构及领导者直接任免下级领导人，二者之间明显有直接义务和责任关系，在中央政府所属各个部门中，这种情况最为明显。

②多重义务或责任。在中下层领导者不是由最高层领导者任免的情况下，他们对其直接任免者负有直接义务和责任，同时对最高层领导者也负有义务和责任。

③法律义务或责任。在地方政府首脑由当地选民直接选举产生的情况下，他们自然会首先考虑选民的要求和愿望，直接对选民承担义务或责任。

（3）权责关系与责任感。权责关系对领导责任感有很重要的影响。如何让领导者有强烈的责任感，积极主动地履行职责是任何组织都十分关心的问题，要做到这一点，一般应具备三种条件：

①领导者本身的素质。

②有效的激励方法和奖惩措施。

③明确、适当的权责关系。