前言

本书所研究的上海土地管理相关理论与现实问题，主要涉及上海土地使用管理制度改革、土地复合利用方式改进、土地二次开发模式创新，以及土地资源利用效率提升等重点专题。

自改革开放以来，土地使用管理制度改革是上海经济改革得以起步且取得丰硕成果的一大关键，但长期以来对土地资源过度依赖的发展模式日益陷入困境：一方面，上海建设用地增长空间接近极限，土地供需矛盾加剧，土地开发粗放利用难以为继；另一方面，现行土地使用管理制度下存在的征收土地利益分享、农村土地流转中农民权益保护，以及土地二次开发制度保障等深层次问题不断突出。

我国现行的土地使用管理制度，根据土地的使用权和所有权不同，可大致分为城镇国有土地使用管理制度和农村集体土地使用管理制度两大类。现行的城镇国有土地使用制度是经过近年来的改革，将过去无偿、无限期、无流动的单一行政划拨体制，转变为有偿、有限期使用，可以依法进行土地使用权交易的有偿使用与行政划拨方式并存的土地使用管理制度。

而农村集体土地使用管理制度则始于1978年党的十一届三中全会以后。我国农村经济逐步改革，普遍实行了家庭联产承包责任制，即把集体所有的土地等生产资料承包给农民以户为单位独立经营，自负盈亏。除向集体上交提留和向国家交纳农业税以外，其余全部收入归农民个人。这种家庭联产承包制度，实际上是把土地的使用权与所有权在一定程度上分离开来，这在消除平均主义、体现按劳分配原则、调动农民生产积极性方面，发挥了巨大的作用，促进了农业生产的迅速发展。但目前关于农村集体土地流转问题的规范立法仍处于探索阶段，有待进一步的突破式发展。

作为特大型城市，上海还存在着建设用地比例过高、空间布局分散、开发强度不足、存量用地低效利用等问题。城市由于“摊大饼式”的外延扩张，形成了平面过密、立面过疏的空间形态特征和相对分散、单一的空间功能布局，从而引发因跨区域工作、居住、文化娱乐、休闲而产生的高流量、高耗时、高排放的交通压力，进一步降低了城市的宜居性，而且被动地增加了各类交通设施、公共服务设施的用地需求，进一步加剧了生产、生活、生态用地对城市土地资源承载力的巨大挑战。

2014年，上海明确提出严格控制城市建设用地规模，努力实现规划建设用地总规模“零增长”，并通过文件《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》（沪府发14号），明确提出“鼓励土地立体开发和复合利用，推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设施、公共设施的综合开发利用，在中国（上海）自由贸易试验区等区域内，探索工业、商业、办公等综合用地复合开发的土地政策”的要求。

同年，上海市发改委和上海市规划国土局又联合发布了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》（沪发改城37号），要求探索综合用地规划土地复合利用方式，体现“功能复合、立体复合、生态宜居”的规划理念。

2015年发布的《上海市城市更新实施办法》（沪府发20号）也提出，要在符合区域发展导向和相关规划土地要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。鼓励对建筑第五立面进行生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用。以上一系列鼓励土地复合利用相关政策的出台，极大地推进了相关领域的研究和探索。但是，目前在探索实践方面还未形成特别好的方法、模式、机制和技术，且缺乏明晰畅通的操作路径和行之有效的实施细则，相关试点工作还未发挥出可复制、可推广的示范引领作用，摸索实践仍旧任务艰巨。

在这些摸索实践中，利用PPP模式等创新思维与方式，进一步补齐短板、推动城市土地资源再开发再利用，成为一项全新尝试。人们对PPP模式并不陌生，它已大量应用于许多行业。实践证明，通过PPP模式引导社会资本参与城市相关建设，能够有效弥合政府资金、技术和管理需求缺口，充分发挥市场机制作用，提升公共供给质量和效率，实现公共利益最大化。当前，土地作为资本进入市场进行流转的尝试，正在我国各省市陆续展开，因此，在土地一级开发与二级开发的各个相关环节，从运作模式上应用PPP模式，显然是一条具有可行性但也存在一定风险的新路子。

资金短缺、开发效率低下以及投融资管理滞后，是上海存量土地二次开发进程中的“拦路虎”。PPP模式“对症下药”有经验也有不足。首先，PPP模式的推广有利于划清政府和企业界限，防范地方政府债务风险，并能激发民间资本活力，拓宽城镇化建设渠道，分担政府投资压力。因此，在2014年以后，随着中央政府面对经济新常态所采取的一系列应对措施和政策调整，PPP模式被各级政府以一种前所未有的规格和力度推介与响应。

但也应当看到，潜在的风险问题和收益问题，仍然制约着土地开发领域PPP模式的起步运作与效用发挥。无论对于政府还是企业在PPP项目开始时都需要严密思考和慎重决策。慎重、理性地推进PPP模式，将其作为上海土地二次开发中投融资管理体制改革创新的方式之一，是应当采取的基本策略与态度。

十九大开局新时代，上海领先发布了《城市总体规划（2017—2035）》（以下简称“上海2035”），提出在“五个中心”基础上，建成“卓越的全球城市”及“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的愿景目标，这对上海未来优化城市空间功能布局、加强土地精细化管理使用又提出了更高指标和更新任务。当前，上海建设用地总量与强度逼近底线，新增用地需求始终存在，因此，只能在存量盘活、流量增效和质量提高等方面寻求突破。

“上海2035”已经明确规定全市范围内工业仓储用地规模将从2015年的839平方千米调整减少至2035年的320~480平方千米（其中，2020年约为550平方千米），即占建设用地总量的10%~15%；另一项大幅减少规模的建设用地类型则为农村居民点用地。但从提高土地利用效率和产出效益的即时目标来看，本市工业用地的“减量、提质、增效”，显然更值得人们关注。

对比三大全球城市，上海地均土地GDP产出效益仍然处于一个较低的发展水平，大致仅为纽约的7.7%、伦敦的19.4%和东京的12.1%。考虑到这三个全球城市的工业用地占建设用地比例远远低于上海，则上海工业用地的利用效率及产出效益实际上差距可能更大。正是看到这一点，“上海2035”在“单位地区生产总值（GDP）建设用地使用面积”这一指标值上设定了具体且严格的发展目标，包括：至2035年，上海建设用地总规模控制在3200平方千米以下，而单位地区生产总值（GDP）建设用地使用面积则要求控制在4.2公顷/亿元以下。

根据“上海2035”规划部署，城市开发边界内存量工业用地应当推进二次开发，开发边界外低效用地应当着力实现减量要求，结合上海工业地块分类实际，即“104”区块及“195”大部分区块面临产业结构优化、产业能级提升和存量土地盘活的现实挑战；“198”区块低效工业用地优先大幅减量，“195”区块闲置和半闲置、高风险工业用地也将循序相应减量。在这三类地块中，因历史形成的原因，国有企业所持厂房土地占有相当比重；再加上，国资国企对GDP及工业总值贡献率巨大，其建设用地产出效益及存量盘活进度，也将在很大程度上影响到全市整体的土地利用效率。

2014年至今，在一系列上海土地管理制度改革与创新过程中，仍然存在工业园区土地二次开发制度保障、闲置及低效工业用地减量化，以及国资国企存量工业地产盘活更新等艰巨难题。因此，新形势下如何坚决有序落实“上海2035”建设用地控制性规划目标，创新土地集约节约利用方式和功能适度混合路径，加大工业园区存量用地挖潜力度，提升工业等建设用地利用效率和产出效益，进一步在国家多个重大战略叠加利好下，深化全市土地供给侧结构性改革，以更好应对“资源紧约束”阶段创新驱动发展、经济转型升级的严峻挑战，无疑是亟待解决的现实问题。