第二节 政府俘获与腐败的比较分析

作为世界范围内普遍存在的政治经济现象，政府俘获与腐败是当前社会研究的热点。政府俘获与腐败都是在政府规制与市场经济体系不健全的缝隙中产生和蔓延的制度性行为，两者之间存在的内在互补和渗透关系，使学者们在分析研究和解决社会问题时经常不加区分地使用这两个概念，进而形成混淆的局面。这种混淆的局面和含混不清的认识不利于正确认识和理解政府俘获与腐败的内在机理和演化趋势，更不利于形成治理上的有效对策和建议。虽然近期一些学者试图从理论上对政府俘获与腐败的关系进行归纳梳理，但这些研究尚处于初步探索阶段，研究结论零星且不系统。如Abed和Davoodi从影响公共政策的环节角度将政府俘获定义为上层腐败（grand corruption）的一种重要表现形式，区别于以政策和规则变通执行为目标的下层腐败（petty corruption）。赫尔曼等人从租金的分配角度将政府俘获定义为企业和公职人员共享租金的形式，而腐败所带来的租金应当主要用于贿赂公职人员。过勇和胡鞍钢从租金来源的角度将俘获界定为政府被动创租，区别于政府无意创租和政府主动创租活动。在本书中，我们系统地对政府俘获与腐败这一对相似的概念进行比较分析。

从定义上看，腐败的定义是一个长期存在争议的问题。腐败（corruption）一词由来已久，它本是个法律术语，后来扩展到政治、经济和社会领域。目前应用最为广泛的腐败定义是世界银行在《帮助各国同腐败作斗争：世界银行的作用》报告中提出的“腐败是为谋取私人利益而对公共权力的滥用”。参考既有文献对于腐败的定义，我们可以获得两个方面的共识：①腐败是公职人员利用公共权力谋取私利的行为；②腐败是侵害公共利益的行为。按照腐败主体的不同，腐败可以分为行政腐败、司法腐败和立法腐败等。其中，行政腐败（administrative corrpution）是指政府机关、政党及其公职人员为谋取私利而对公共权力的滥用；立法腐败（legislative corruption）是指享受立法权主体滥用立法权和准立法权为相关市场主体制定谋取私利但不符合公共利益的法规、政策；司法腐败（judicial corription）是司法机关及其公职人员为谋取私利而对公共权力的滥用。从定义上看，政府俘获与立法腐败联系最为紧密，很多学者在研究中通常将政府俘获与立法腐败等同。

以上有关政府俘获与腐败的定义仅提供了纯学理上的解释，并未给我们提供可操作的裁定标准。为了提供可比较的定义，我们对政府俘获与行政腐败进行以下描述：①一个谋取私利的公职人员（用A表示）; ②违反或滥用公共职责和规范；③损害公众（用B表示）利益；④使为A提供不可收回商品或服务的第三方（用C表示）获益。一般而言，俘获和腐败行为都要满足以上四条标准。但我们可以从A、B、C三者的角色、程度和责任理解和把握俘获与腐败的含义。

（1）腐败与俘获反映的是政府和私人的一种关系，根据集团间讨价还价的力量对比可以将其分为A主导型和C主导型。当我们考虑腐败问题时，公共部门的中心性得到凸显：公共官员向无权无势的个人和没有防卫手段的企业勒索贿赂，以使他们能把事情“摆平”，此为A主导型；而俘获是C主导型的，意味着私营机构主动贿赂政府官员，甚至于政治领域的系统性颠覆（institution subversion），此时私人机构处于主动地位。由此，我们可以注意到，政府与私人关系的性质并不仅取决于政府，还与双方掌握的权力大小紧密相关。

（2）虽然人们常常将腐败分为贿赂、裙带关系和盗用等多种形式，但由于腐败活动往往伴随非法的第三方支付，其中大部分是以货币或实物形式，因此，几乎所有的政府都将腐败作为司法打击的主要对象。俘获的方式较为复杂，既可以通过向公共官员进行私人支付以影响博弈规则，也可以不诉诸对公共官员的私人支付对博弈规则施加影响，即使伴随私人支付的俘获行为也未必能具体落实到某个人身上（如政治捐献）。俘获行为的复杂性和隐蔽性，使其得以披上一层合法的外衣，当前很少有转轨国家对政治捐献、筹资披露、游说限制、利益冲突和资产申报等形式的俘获行为进行法律限制。

（3）C的获益程度不同。虽然腐败行为表面上能为企业带来一定收益，但往往削弱了企业的绩效。证据表明，高水平行政贿赂的企业增长率低于其他企业，投资水平也低。正如掠夺之手（The Grabbing Hand）模型所反映的那样，腐败给企业带来了巨大的成本而没有任何可观测到的利益，彻底的腐败对业绩不佳的企业更像是一种生存战略。而俘获的私人收益高度依赖于其所处社会环境的性质。在高度俘获经济体中，由于公共官员已经为正常的公共产品供给和寻租机会创造出一个私人政治市场，少数能够影响法律和规制框架的企业获得了巨大的商业利益。在俘获程度较为有限的国家里，通过俘获为个体企业带来集中收益的市场尽管也存在，但优势非常有限。

最后，A与C不同作用关系对B的影响程度不同。企业通过影响政府政策和规章进而为自己创造一个较为宽松的外部环境，这种行为本身并不构成对公众利益的损害，能够将这类相互关系区分开来的是排斥。在A主导型的关系中，作为“掠夺之手”的政府，它歧视议价能力弱、不能使政客和官僚利益最大化的企业和公众；在C主导型的关系中，一部分企业独享影响国家决策的特权，而其他企业和公众则被完全排斥在外，这就使这些企业以高昂的社会代价创造集中的社会利益。

总之，俘获与腐败尽管存在很大程度上的相似性，但两者是不完全相同的社会经济现象。在对转轨时期政府俘获进行研究时，必须要注意两者的区别，抽离有关腐败的现象，否则就会影响研究结论的准确性。