一、引言

国际发展援助及合作（International Development Assistance and Cooperation，IDAC）指由发达国家或国际组织为欠发达国家或地区提供发展所需的资金和技术，以及援助方与受援方之间建立起合作关系，以促进受援方经济、政治、社会和环境等方面的发展。国际发展援助及合作的广泛兴起始于第二次世界大战后。以马歇尔计划为代表，美国对欧洲战后经济的恢复和发展提供了相应的资金和技术支持，以帮助欧洲各国快速走出战争阴霾。随后，国际发展援助逐渐演变为发达国家及国际组织对欠发达国家或地区提供发展援助资金并开展项目合作，以实现共同发展。其与人道主义救助的主要区别在于发展援助更加注重受援方的脱贫规划和长期发展，而不是短期的一次性救助。

目前，国际发展援助及合作的实施主体仍以政府和国际机构为主。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）下设的发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）包括了28个主要援助方，提供各种官方发展援助（Official Development Assistant，ODA）。根据OECD的数据统计，2015年其所涉及的发展援助总额达到1 316亿美元（包括提供给受援方难民的120亿美元救助），比2014年实际增长6.9%，更比2000年千年发展目标设立时期的援助总额实际增长83%。^[2]联合国关于发展援助的长期目标之一规定援助方投入的官方发展援助额应达到本国国民总收入的0.7%。但目前，发展援助委员会下28个援助方所提供的援助额，平均而言仅占本国国民总收入的0.3%。就绝对值而言，美国提供的发展援助总额最高，达到310.8亿美元。与官方发展援助相对，近年来，非政府机构（non-government organization，NGO）及民间社会组织（civil social organization，CSO）也逐渐在国际发展援助及合作的各项活动中发挥重要的作用。

由发达国家或国际组织向欠发达国家或地区提供援助不失为实现全球共同发展的一个重要工具。20世纪90年代末，联合国设定了千年发展目标，涉及八个子目标：消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进发展。在实现全球共同发展的过程中，欠发达国家或地区需要发达国家或国际组织提供各种援助，包括用于基础设施建设的资金，受过合格培训的专业教师、医生和工程技术人员，以及发达国家在制度建设方面的经验等等。千年发展目标的实现过程，也是国际发展援助及合作体系逐步发展和完善的重要阶段。

进入2015年，联合国千年发展目标逐步被可持续发展目标（sustainable development goal，SDG）代替，国际发展援助及合作的实施途径也需随之调整。同时，中国、印度和巴西等发展中国家逐渐崛起，也开始在世界范围内提供发展援助与合作项目。但新兴国家实施发展援助及合作的模式相较于传统的由经济合作与发展组织发展援助委员会设定的援助模式发生了偏离，从而改变了世界范围内以西方国家为主导的发展援助及合作体系。随着互利发展、合作共赢格局的出现，南南合作的兴起，以及非政府机构和国际民间组织在国际发展援助领域的日益壮大，国际发展援助及合作的原有交付方式受到了冲击。加之在原有体系下的援助效率和公平问题一直受到诟病，新时期国际发展援助及合作体系在援助途径、交付方式及监督问责上都亟须改革和调整。

国际上关于发展援助成效的讨论，其评判标准涉及公平性和有效性两个方面。所谓公平性，广义上可指世界范围内的每一个国家或地区都平等地拥有发展机会并享受发展成果，因此在历史或现实因素导致各国经济社会发展差距悬殊的情况下，发达国家或国际组织有责任为欠发达国家或地区提供相应的发展援助，以保证人类的生存与发展权利在世界范围内得到共享；狭义上可指在援助方确定提供相应的援助资金与合作项目后，其分配需按一定的准则，根据受援方的发展水平和欠发达程度进行，将更多的援助给予最需要的国家和地区，从而保证每个欠发达国家或地区都能公平地享受到相同水平的经济社会发展成果。所谓有效性，广义上可指每一笔援助资金或每一个援助规划可在不同的援助途径之间进行选择，以实现其最佳效果，例如是主要通过改善受援方的政治体制，还是主要通过提高其基础设施以达到充分促进其发展的目的；狭义上可指在具体援助资金和项目的使用和运行过程中，需要在不同的援助交付方式之间进行选择，例如在多边援助方式和双边援助方式之间进行选择，以尽可能减少管理环节所耗费的成本，实现效益最大化。另外，交付方式常常对援助资金和项目的监督与问责机制有重要影响，而后者对援助资金及项目的效率又会直接起到作用。^[3]

本章关于国际发展援助体系的讨论，主要针对援助的有效性，也就是主要涉及国际发展援助及合作中援助途径、交付方式和监督问责机制的问题，较少涉及公平性。对公平性和有效性概念的详细划分及对相关问题的讨论，可参见张玲玉和刘民权（2017）。

本章的主要观点是，需要在三个方面对国际发展援助及合作体系进行调整，以提高其公平性和有效性：首先，在援助途径的设定上，需要从以克服政府失灵和推进受援方政治改革为援助途径，调整到以依托受援方自身发展优势、促进其可持续发展为援助途径；其次，在援助交付方式上，需要从以双边援助为主导调整到以双边援助与多边援助相互结合，从以自上而下为主导调整到以自上而下和自下而上相融合的交付方式，提高民众的参与度；最后，在监督与问责机制上，需要大力树立援助方民众的所有权意识，同时加强受援方民众的受益权意识，结合有效的信息公开制度，建立高效的监督问责机制，提高发展援助中监督与问责的效率。下文第二部分主要对国际发展援助及合作体系的现状做简要分析，并对其中存在的公平但主要是效率问题做深入探讨。第三部分对援助途径调整、援助范围扩大、交付方式选择、监督和问责机制改进等方面提出具体建议。第四部分总结全文。