第5章 加强法治社会建设

几千年来的人类文明演进史和现代国家治理实践都证明，法治是迄今为止人类所能找到的最佳治国理政方式。法治是依法之治，它意味着法在国家治理和社会生活中居于至高无上的地位。所有社会成员在法律面前一律平等，以法律规定为行为准则，尊法、守法、用法，法律成为保障个体自由和社会秩序的基础。法治既是国家政治生活的法治化，也是公民社会生活的法治化。当今世界，国家和社会的分立、互动是社会发展的基本特征之一。我国在实现国家治理现代化的探索中，也必须遵循现代社会发展的基本规律，在由上而下地推进法治国家和法治政府建设的同时，重视由下而上地法治社会建设。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次确立了有中国特色社会主义法治体系的法治建设蓝图，第一次将法治社会与法治国家、法治政府建设一起纳入三位一体的法治建设框架之中。这既是我国经济社会发展的必然要求，也是总结新中国成立以来法治建设工作经验和教训的必然选择。

一、加强法治社会建设的现实意义

法治社会是全社会信仰法律并遵从法律规则约束的社会，其核心是全民守法。法治社会建设是我国经济社会发展的客观要求，也是夯实法治国家和法治政府建设社会基础的现实需要。

（一）法治社会建设是发展的迫切要求

任何顺应时代要求的伟大改革或者创新都是以现实的发展和需求为导向的。“从世界发展历程看，近代市场经济的兴起促成了社会与国家的分离”【1】。自1978年我国实行改革开放以来，市场经济主体在经济上愈来愈多的自主权不仅带来了生产效率的提高、物质财富的增长，也前所未有地使社会逐渐脱离国家的直接控制，相对独立起来。经济社会的发展迫切要求法律规则成为引导和规范社会关系的基本准则。这可以从三个方面分析：第一，社会成员的法治意识亟待加强。与改革开放前更多强调国家和集体利益不同，经过三十余年市场经济的洗礼，无论是自然人还是社会组织，主张和维护自身权益的意识日益增强。在社会关系的建构，社会矛盾和纠纷的处理过程中，社会成员的主体意识、权利意识都呈现增强的态势。他们要求被尊重，注重自我决定和个体权益的实现。此时，当整个社会尚未建立起法律规则基础上的良序时，个体权利意识的单极增强，可能将矛盾与纠纷的处理引向非理性化，从而增加处理社会矛盾和纠纷的成本。例如，一些地方出现的有悖法治要求的不当做法：为息事宁人而无原则让步，使一些没有法律依据的无理诉求在“花钱买平安”的非法治思维下获得不当利益。第二，社会结构和阶层分布的变化要求法律规则的调整。与改革开放前社会结构主要是国家—集体（城市的单位和农村集体）—个人的直线型结构不同，在城镇化程度已然过半的21世纪的中国，社会已区分为多个不同的社会阶层。他们在社会地位、贫富状况、受教育程度、职业、价值观等方面的差异，决定了不同的阶层利益和明显的阶层差异。同时，不同的社会阶层通过阶层内社会活动形成和主张阶层利益的自主趋向日益明显。整个社会由广大的农民和城市底层民众为主体，形成了底层人口众多，向上逐层递减的“金字塔型”社会结构。社会学家们的社会调查显示，我国“金字塔型”的社会结构内，社会阶层间的流动性较差，尤其是由下向上的社会流动性不足，显示出社会阶层的固化趋势强于合理的流动性。社会阶层之间的矛盾正在凸显。同时，改革开放前，公权机关对社会的控制能力正趋于弱化，分化的社会阶层也正处于相对分散的状态。分化的社会急需通过法律规则调节阶层间差距、促进阶层间流动和社会的整合。第三，非营利组织、慈善组织等社会自治组织的快速发展亟待法律规则的规范。伴随着经济活动的高度市场化，社会成员在获得经济自治权的同时已经进入了要求更多自治权利的新阶段。面对迅速增加的各种已登记和未登记的社会组织，必须正视国家和社会关系的转变，深刻认知社会自治的趋势，充分预见社会组织的动能，在国家不是万能的基本认识的指导下，用理性、明确和可预期的行为准则引导社会自治在法治轨道上运行。

（二）社会的法治化程度制约法治建设进程

法治国家、法治政府和法治社会是一个有机统一的整体，三者相互依存、相辅相成。首先，法治国家和法治政府需要以法治社会为依托和支撑，离开了法治社会这个基础，法治国家和法治政府的建成就缺少了必需的土壤。政治国家产生于市民社会，社会是国家的母体和原生体【2】，一个国家的法治建构过程建立在全社会成员遵守法律，法律规范成为主要的社会行为规范的基础之上。仅有“印在纸上、挂在墙上”的法律条文，法治是难以实现的。与“文化大革命”结束之时的法律制度缺失状态相比，近四十年来，我国在法律制度建设领域已经取得了骄人的成果，有中国特色的社会主义法律体系已经基本建成。但是，相比之下，法律的实施情况则不容乐观。未来的法治建设任务应当着重于法律的落实，使法律规则真正成为公民、企业组织、党政机关和其他社会组织的行为准则。

在法治建设三位一体的架构之中，法治国家和法治政府注重国家政治生活的法治化，法治社会则注重社会生活的法治化；法治国家和法治政府着力于规范公权力的分配，规范公权机构的权力、义务与责任。在这个领域，国家和政府应当遵循“法无授权不可为”的法治原则。法治社会则以与国家政治生活相分离的、由社会成员的生产和生活关系构成的社会生活的规范为目标，旨在树立法律规则在社会范围内的最高权威。在法治社会的层面，“法律的目的不是废除和限制自由，而是保护和扩大自由”【3】。因而“法不禁止则自由”应当是法治社会建设遵循的基本原则。

其次，法治社会是法治政府建设的外部条件。法治社会建设是以全部社会生活的法治化为目标的法治建设进程，与法治政府所指向的政府公权运行的法治化不同，私权利及其实现是其目标。回顾我国的社会主义建设历程，党政、国家机关长期处于主导经济社会发展的强势地位。改革开放三十余年的巨大发展成就进一步加强了“顶层推动型”发展模式在我国政治经济社会生活中的主导权。因此，在这种发展模式之下，政府行为的法治化直接决定着社会生活的法治化程度。当政府决策重结果而轻法定程序时；当政府行为重领导批示、重文件而轻法律的既有规定时；当以言代法、以权压法等现象还较为多见时，不依法施政的行为本身就是在与法治背道而驰。现阶段的法治社会倚重于法治政府建设，没有法治政府就没有法治社会。同时，从法治建设的历史经验来看，不断成长的法治社会是施政的有力监督者。“法律一停止，暴政就开始了”【4】。法治政府的目标是约束和规范公权力的行使，但权力自诞生以来就有冲破规则束缚的先天特质，法治社会对政府权力的有效监督可以确保权力始终在法治的轨道上运行。

二、加强法治社会建设的目标

法律的制定和法律制度体系的完备并不是法治的最终目标，充其量只能是一个阶段性成果，是中国特色社会主义法治体系建设的初级阶段。与法律制度从无到有的规则建构过程相比，法治建设更艰难的任务在于实现法在国家生活、社会生活中至高无上的权威。法治至少包含两个层面，一是政治国家公权力分配与运行的法治化。这个层面的法治化是法治国家和法治政府建设的目标。二是社会成员市民生活领域的法治化，这是法治社会的建设目标。法治社会的建设目标是确立法在社会中的最高权威：使法治意识深入人心成为所有社会成员的自觉；使静态的法转化为社会成员自愿遵从、主动践行的行为准则；以理性的法替代“人治”和“潜规则”成为社会良序的根基。从这个角度讲，建设一个法治的社会，其目标应当包含且不限于以下要义：全民守法、人权保障和社会良序。

（一）全民守法

法治社会的核心是全民守法。全民守法，即任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利（或权力）、履行义务或职责。公民是法律实施的重要主体，是全面推进依法治国的根本力量。公民、社会组织和党政机关等社会组织知法、信法、守法是依法治国基本方略实施的社会基础。在有中国特色的社会主义法治体系的建构过程中，全民守法既是目标，也是路径。我国要实现全民守法的法治社会建设目标，既要靠法治观念的培育，更要依靠法律制度的建立和严格执行。为此，第一，应当完善立法，尤其是涉及社会生活的法律制度。如，新加坡政府注意到了社会秩序与市容整洁在法治社会建设中的引领和示范作用，专门制定了详尽的《公共秩序维护综合法》。该法将能造成社会秩序轻度混乱的行为都纳入可处罚的范围，事无巨细，从如何遛狗到公共场所的着装、举止，禁止规定不一而足。立法将扰乱社会秩序的行为统一规定，再加之警察的严格执行，客观上起到了制止扰乱社会秩序的行为，维持良好秩序的社会效果；同时，直观地建立了社会成员对法治的信赖。于是，社会成员主动遵守法律成为最理性的选择。反观我国，长期以来所形成的政策治国、文件治国、运动式治理方式根深蒂固，其与法律规则之治的科学性、稳定性、可预期性要求相去甚远。全民守法呼唤良法，要求贯彻十八届四中全会所倡导的科学立法思想，通过制定明确、具体、公正的法律规则，逐渐使法律成为社会治理的主要依据。立法之外无它规，不朝令夕改，尽可能减少层出不穷、应接不暇、缺乏连贯性和稳定性的政策之治。第二，应当增加违法成本，降低守法成本，严格法律规则的统一执行。法律的生命在于执行。严格执行的法律规则使社会成员能够清晰判断违法的成本，使其因忌惮受到惩罚而主动约束自己的行为，从而在社会成员内心建立主动守法的意识。第三，法治社会所追求的全民守法建立在内心对法律的信仰基础上。社会成员的主动守法来自生活中对法的感知。“不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”【5】社会成员在自己生活的社会中看到公正的法律被有效地执行，感受到个案公正处理所带来的公平和正义，就会在行为选择中遵从法律，而这种选择又反过来促成整个社会法治化氛围的形成。因此，法治社会的塑造是一个需要每一个社会成员积极参与的漫长过程。其中，执政党、政府、党政官员作为行使公权力的特殊社会成员，是否能够做到在宪法和法律范围内活动，是否能以宪法和法律为行为准则，是否能依照宪法和法律行使权力、履行职责，是当前我国的法治社会是否能够顺利建成的关键所在。

（二）人权保障

制约权力和保障权利是现代法治的核心。保障社会成员平等享有基本人权是法治社会的基础。不能保护社会成员的人格尊严、财产安全等基本权利的社会，无法获得来自社会成员内心的认同。而其通过暴力维持的所谓秩序恰是对人权的践踏，并不是现今世界文明内涵所公认的法治。正如习近平同志在纪念现行宪法颁布30周年大会上指出的，有中国特色的社会主义法治是以人权保障为基础的法治，我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实。

保障社会成员基本权利是构建法治社会的动力之源。社会的发展会表现为经济上的成就，但社会发展归根结底是人的发展。就像国家现代化的关键在于人的现代化一样。只有作为社会成员的人的基本权利得到尊重和有效保护，法治才能由下而上地在整个国家建构起来。法治社会绝不是以法治民，相反，法治社会是依法治权基础上的社会成员基本权利受到保障的社会。新制度经济学的研究也已佐证，近代、现代西方经济发展突飞猛进，不但是技术发明的成果，更重要的是法律制度和产权结构等因素的共同作用，即高效率的并受法律保护的产权结构是促进经济增长的一个重要因素，甚至是近乎决定性的因素。

（三）社会良序

“历史表明，人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾力图防止出现不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种适于生存的秩序形式”【6】。社会秩序是建立在一定的制度和规范基础上的各种社会关系的制度化和规范化。宗教规范、道德规范、法律规范都是人类社会发展中曾经出现的、试图建立某种秩序的社会规范。实践证明，法治是实现秩序的最有效的途径。但是，追求自由是人的本性之一。“自由就是从事一切对别人没有害处的活动的权利”【7】。马克思也认为，社会的发展以人的自由发展为终极目标。因此，社会成员追求自身权利的自由与社会共同体存续所要求的秩序之间必然存在矛盾，而现代法治社会正是通过法实现了社会的有序运行和社会成员个体自由之间平衡的社会。

自由和秩序的实现都离不开法律。“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其他的人同样也会有这个权利”【8】。为了保障每一个社会成员的自由，就必须明确个人与个人之间、个人与社会之间在诸多社会关系中的权利和义务。法律为每一个社会成员的行动确定了尺度和界限。当每个社会成员都依法行使权利、承担义务时，社会共同体即可以在法治基础上建立起确定的秩序。所以说，法律下的自由是实现社会良序的基础。

良好的社会秩序是法治社会的应有之义。社会良序与社会矛盾的客观存在并不相悖。良序的社会必须具备对社会矛盾的一定容忍度，既然“在任何一个社会出现冲突都是普遍的、不可避免的。冲突是人类社会的本质”【9】，那么，法治社会的良序就意味着不是掩盖矛盾，而是通过建立公正的裁量机制为社会矛盾的解决提供有效途径。冲突作为社会生活中的必然存在，本身并不可怕，可怕的是社会缺乏一种建立在理性规则基础上的、被广泛认可并接受的沟通、协商和冲突解决机制。

三、加强法治社会建设的思考

思考和探索法治社会建设路径是加强法治社会建设的当务之急。为此，应当首先研究法治社会建设的“社会主体”和中国“社会”。法治社会建设离不开社会主体的参与，加强法治社会建设不仅需要执政党和政府由上而下地大力推进，还需要来自法治社会建设主体，即公民和“三大组织”（社会组织、企业组织、党政组织）自发地、自下而上地积极参与。时至今日，市场经济的发展不仅带来了经济生活的巨大活力，而且深刻重组了国家和社会的关系。国家权力的收缩、社会自治动能的成长和社会组织的发展，都催生着社会治理的新格局。在以政府为主导的社会管理格局日益凸显不足时，公民和三大组织共同参与的多元社会治理格局将是实现国家治理现代化的必然选择。而公民和“三大组织”自身行为的法治化也将是影响和决定法治进程的决定性因素。相应地，加强法治社会建设还需要区分城市、乡村和互联网虚拟社会的客观差异，有针对性地探索有效的法治化路径。

在《决定》精神的指导下，以社会主体——公民和“三大组织”的法治化为主干，以乡村、城市和网络虚拟社会——“三大社会”的法治化为内容，现阶段加强法治社会建设应重点思考以下八个方面：

（一）增强全民法治观念

法治社会的塑造需要明确、具体、可操作的法律规则，更需要引领法律规则发生作用的法治观念。相比于制度的创建，深入人心的法治观念和共同建设法治社会的信心是影响法治进程的内在心理因素。因为只有法治观念植根于全体社会成员的内心，全体社会成员都相信法治，服从法律的权威，法治融入了文化，成为全社会的共同信念和承诺，社会才可能是法治社会。

当前，针对中国社会的现状，增强全民法治观念，应当包含社会共同体意识、公民意识和法治意识的共同培育。其中，社会共同体意识的培育旨在建立全体社会成员共有的价值观念，以期使具有多样性的社会成员愿意依据一定的方式和社会规范形成相互关联的集体，形成共同的利益、需求和强烈的共同体认同感。公民意识的培育旨在使公民对自己在国家中的地位形成自我认知，自觉地以宪法和法律规定的权利和义务为核心内容，形成自己是国家的主人的责任感、使命感。卢梭说，尊重法律是第一条重要的法律。增强全民法治观念的重点是使法治意识“内化于心，外化于行”，使全民尊法、信法、守法、用法，信服法的权威，接受法律规则带来的约束力，主动地约束自己的行为。法治意识的培育当然离不开已经延续了多年的普法教育活动。但是，实事求是地看，普法教育活动的方式和成效需要检省。应重视法治观念的塑造与其所处社会环境之间的相互作用。社会成员在每天的生活和工作中所接触到的人和事让他们感知着最真实的法治，所以，正如习近平总书记所强调的，让老百姓在个案的处理中看到、感受到公平和正义至关重要。个案公正的价值不仅仅是实现了公平和正义，它还具有强大的法治教育功能。现阶段针对社会成员的法治信念培育，应从法律知识的宣教转向通过政府的依法行政行为、司法的公正审判活动等活生生的事（案）例发挥现实的教化作用。如果社会成员在自己或者周围人所遭遇的权利主张、争议处理中，看不到代表公正的正当程序，看不到代表正义的公平判决，那么，毋庸置疑，这个社会的成员将难以养成法治观念。此外，还应注重一以贯之地进行公民法治观念教育。从未成年人进入课堂学习开始，就向他们进行内容详细明确的法律意识和行为准则教育，通过包含法治意识的公民教育将法治观念融入每一个公民的生活。

（二）建设社会主义法治文化

从法治国家的建构历史可以看出，法治的形成除了需要良法外，还需要社会文化氛围等软环境的支撑。法律与任何制度一样，只有在与其相适应的文化氛围之中，才能真正成为人们的行为准则，在社会生活中发生作用。如卢梭所言，“规章都只不过是穹窿顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹窿顶上的不可动摇的拱心石。”【10】加强法治社会建设，应当弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。只有法治升华为文化，深入人心，法才能成为全体社会成员自觉自愿的行为选择。建设社会主义法治文化，对全面推进依法治国、建设社会主义法治国家具有基础性作用。

参照克鲁洪的文化结构理论，法律文化可以分为显型结构层面的法律文化和隐型结构层面的法律文化。隐型结构层面的法律文化分为三个次级层面：法律心理、法律意识和法律思想。显型结构层面的法律文化则分为法律规范、法律制度和法律设施。【11】建设社会主义法治文化，既需要法律规范、制度和设施从无到有的创建，更需要转变“不信任法”的社会普遍心理，强化全民法律意识的培育，深入发掘有中国特色的社会主义法治思想。

人无信不立，社会无信则无序。诚实守信既是中华民族的传统美德，也是有中国特色社会主义法治文化建设的重要内容。推进法治社会建设，必须重视社会诚信的构建。诚实守信是社会交往关系中社会成员应当遵循的一条基本道德规范，只有社会成员在经济交往中信守承诺，言行真实无妄，健康的社会秩序才能获得建立的前提和基础。而当尔虞我诈、背信弃义的行为充斥一个社会时，这个社会必然是无序的。人人自危之下，各种短期行为会增加社会成员的生活成本，远期则难以向社会成员提供安全、秩序和对未来的稳定预期。社会终将滑向崩溃的边缘。

推进法治社会建设，必须重视社会成员诚实守信在法治社会建构中的重要价值。法治社会的构建必须以全社会成员的诚实守信为基础。英国哲学家梅因说过，所有进步社会的运动，是一个从身份到契约的运动。我国的现代化过程也是社会维系因素从血缘、地缘向契约转变的过程。法治依赖于契约精神在全社会的贯行。在契约精神尚未成为我国经济社会生活中的基础观念时，弘扬诚实守信的民法基本原则就在整个社会生活中具有了建构和融合的价值。诚实守信的建构价值体现在它会促进社会的有序运行，它的融合价值则在于社会大多数成员在自己的生活和工作中诚实守信，必然会极大地减少社会成员之间的间接互戕，从而促使社会成员在彼此信赖的基础上形成对社会共同体的认同。针对当前我国法治社会建设所面临的道德滑坡现状，推进法治社会建设应当以“人”为重点，通过法治化的诚信体系建设塑造社会成员的诚实守信。

同时，针对各地的实践，还要强调依法开展社会诚信体系建设工作，切忌突破法律，随意增加社会成员的义务。因为诚实守信是道德层面的美德，法治可以引导这一美德的塑造，但是在法律没有明文规定或者授权之时，通过诚信体系建设，将其增加为社会成员的义务则是违背法治精神的。诚信体系建设必须依法进行。在确定失信行为的类别、失信行为的标准、失信记录的记载方式、时效和注销的适用条件和程序时，必须严格依法进行。

（三）增强法治的道德底蕴

《决定》指出：“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。”一方面，作为社会制度的法律规则必须体现道德理念。“一切社会制度若要得到民众最大的支持，必须拥有为全社会所接受的、行使社会权威的道德正当性”【12】。另一方面，“法律可以创设特定的义务，却无法创设服从法律的一般义务。一项要求法律的法律将是没有意义的，它必须以它竭力创设的那种东西的存在为先决条件，这种东西就是服从法律的一般义务，这种义务必须、也有必要是道德性的”【13】。在人类历史上，道德和法律分别在不同的哲学基础和假设条件下发挥着塑造社会主流价值观念、规范社会成员行为的作用。《决定》要求，以法治体现道德理念，以道德滋养法治精神。为此，第一，应弘扬社会主义核心价值观和中华传统美德。在法律社会建设中切实尊重和实现中国本土社会孕育的道德伦理。第二，应明确遵守法律就是对底线道德的实践。一旦底线道德被突破，社会基本秩序的维护将会面临千疮百孔的危局。

（四）发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用

从人类社会的进步历史来看，国家治理现代化的过程必然是国家、市场和社会持续分权的过程。从我国国情看，伴随经济社会发展的巨大成就，国家和政府执掌的公权力在经济社会发展中的主导性地位日益加强，弱社会的格局成为人们的共识。在强政府、弱社会的格局下，一方面，社会成员“散沙化”，社会的组织化程度很低；另一方面，国家资源调配能力很强，但社会组织能力趋弱。根据国家统计局的公开数据，我国的城市化率已从1978年的17.92%增加到了2014年的54.77%，城市居民数量的迅速增长使得教育、医疗、文化、养老、交通等方面的公共服务需求急剧攀升，政府垄断公共服务资源和包揽公共服务供给明显力不从心。在这样的大背景下，国家治理走向政府、市场和社会共担、共治，这已经是必然的趋势。社会组织【14】正在成长为我国经济社会发展的重要力量。从现代国家的治理经验来看，社会组织一方面是公民参与社会治理的基本途径，是政治民主化的表现形式；另一方面，社会组织发挥着补位政府公共服务、沟通政府和社会、代言公民利益诉求和凝聚社会资源的不可替代的作用。但是，与社会组织的快速发展现实相比，我国社会组织法治化进程明显滞后。发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用，第一，必须加强社会组织的法治化，统一社会组织立法。依据现有《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》所进行的社团、民办非企业单位、基金会的分类，则缺乏法理依据，且同一类型社会组织内部也缺乏同质性，相互之间界限模糊。第二，改革登记审批制度，全面贯彻直接登记原则。第三，加强对社会组织的监督，激励社会组织在经济社会发展中发挥积极作用。

（五）推进公共法律服务体系建设

公共法律服务是以实现社会公平正义为目标，为保障公民生存和发展的法律服务需求，由政府部门统筹提供的公共服务内容之一。长期以来，与有中国特色的社会主义法律体系基本建成相比，城乡居民可获取的公共法律服务仍然较为稀缺，难以满足伴随经济社会不断发展而日益增长的法律服务需求，难以使人民群众在权利受到侵害时或遇到其他法律问题时得到及时有效的法律服务，这事实上已经制约了加强法治社会建设的进程。面对我国法律服务体系总量不足、布局不均衡、结构不合理等问题，应当推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务，进一步健全法律服务网络，整合法律服务资源，拓展法律服务领域，提升法律服务质量，加强法律服务信息化建设。

推进法治社会建设，建设覆盖城乡的公共法律服务体系，应当首先增加对司法行政机关的资源投入，在政策和资金上给予大力扶持。通过资金投入，使其有人员、有能力开展更加深入和惠民的法制宣教活动；增加贴近群众需求的法律服务项目，将群众以往“有事找警察”的惯性思维转变为有事咨询司法所；针对司法所直接面对群众矛盾的特点，赋予其对依职权达成的调解协议的一定程度上的强制执行力，以有效地将群众内部矛盾化解在基层，减少矛盾的升级和上交。

其次，还应重视基层社区调解组织的作用。农村和社区的调解组织是调解民间矛盾纠纷的群众性组织。充分发挥它们的作用有利于更好地满足群众法律服务需求。为此，应鼓励社会组织和律师事务所等法律服务机构走进社区，帮助人民调解员以真诚心、耐心和相对专业的法律咨询服务，帮助群众处理各种纠纷和矛盾。对人民调解工作中遇到的困难，基层政府要重视，协调资源帮助其解决，以树立其在群众中的威信。只有人民调解真正能维护人民群众的利益，群众才能真心接受调解，减少矛盾和冲突。

再次，建设覆盖城乡的公共法律服务体系，离不开扎根基层工作的法律工作者。为此，要建设一支稳定在基层的法律服务队伍。各地区的人民政府和法院应当注重培养一些适合当地实际情况的法律服务咨询人才，使他们愿意在自己成长的环境中长期从事法律服务工作；还可以通过建立非常设的公益法律服务中心，吸引律师事务所、律师、民间自发公益法律服务组织、各类志愿者不定期地到法律服务中心，为群众提供公益性的法律服务。

在推进公共法律服务体系建设的过程中，要吸取政府工作群众满意度不高的既有教训，高度重视公众参与。通过完善公民参与，促进社会治理的有效性，提高公共法律服务体系建设的针对性。人民是推动历史车轮前进的根本动力。改革开放以来所取得的经济成就和社会进步靠的是公众的参与，在未来建设法治社会，全面建设小康社会，实现中国梦的历史进程中，更需要最广泛的公民参与。建立和完善公民参与制度，应当保障公民参与的权利和机会，畅通公民参与的渠道，使其与政府的对话、沟通、讨论和协商更为有效。

（六）构建维护群众利益的制度体系

利益是马克思历史唯物主义的重要范畴。“马克思列宁主义的基本原则，就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。”【15】而法律制度恰恰是维护群众利益的根本手段和长效机制。西方法治的孕育历史表明，以权利的名义保护人们的合法利益是法治的基本原则和追求。在有中国特色的社会主义法治体系的建构中，维护人民群众的合法权益是法治社会建设的基本要求，也是法治社会建设的重要目的。《决定》提出，要构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。其中，利益表达机制不健全的问题亟待解决。“信访不信法”现象的长期存在，恰恰说明我国法治框架内的利益表达机制没有发挥应有的作用。为此，应当健全人大代表履职制度，使社会组织的社会利益表达功能制度化，建立政府与社会的协商对话机制。

健全社会矛盾预警机制，首先要在基层的市县两级政府设立重大社会矛盾纠纷预警中心，协调司法、乡镇、社区居委会和村委会建立起辖区内的社会矛盾纠纷信息的收集整理、分析研判、预警信息发布、重大社会矛盾纠纷处置督查督导和考核的工作机制；充分发挥社区法律顾问、社区民警、信访干部、民生服务代理员、村级治保调解员、单位治保调解员的作用，多渠道搜集、掌握重大社会矛盾纠纷信息。其次，要在发现矛盾或者纠纷的苗头后，一边及时上报，一边提供法律服务，开展协调和处置工作。在工作中，要严格依法处置，把协调处置矛盾和法治宣传教育结合起来，切不可单纯强调“摆平就是水平”的、突破法律底线的矛盾解决思路。对于法律没有规定的、依法难以处理的矛盾要及时上报，通过资源协调共同解决，不能推、不能拖，不能把小矛盾拖大、拖炸。

健全利益表达机制，既是顺应维护公民言论自由权利的要求，也是推进法治社会建设的具体举措。第一，应当尊重人民群众的表达需求。有意见说出来是一种表达，更是为疏导矛盾提供了可能性。如在立法过程中，应当保障各利益群体通过沟通、协商等程序，共同参与制定规则或者作出决策。这既是从源头上减少分歧的有效做法，也是达成为大多数人接受的协调方案的直接途径。第二，充分尊重人民群众在政府政务公开中获得对称性信息的权利。要建立健全社会协商对话制度，疏导人民群众在制度框架内表达意见、了解政策、获取决策帮助。通过增强透明度来减少摩擦与冲突，实现全社会的利益共识。第三，明确设定人民群众表达利益诉求的渠道、地点和程序。明确人民群众通过人大代表、政协代表进行利益表达的具体方法。加强和完善人民代表大会制度，使之成为各利益群体的利益表达主渠道。为此，在人大代表候选人的产生上，应更注重从下到上的民主产生途径，更多考虑行业、职业和产业特点，特别是各利益阶层的特点，使人民代表大会制度充分发挥表达利益群体要求、协调各利益群体关系的作用。第四，重视社会团体、行业协会和社会中介组织的利益表达渠道建设。通过发挥工、青、妇和行业协会等社会团体的利益代表作用，使政府的决策能够体现大多数人的利益。第五，应当更充分发挥大众传媒在人民群众利益表达中的作用。可以建立媒体问责制度，赋予媒体代表人民群众问责施政者的权利，以提升社会治理水平。

社会救济救助事业关乎社会的良知，做得好不好，关系到公民生存权利的实现。完善社会救济救助机制，就是要把社会的弱势群体真正纳入社会保障的范围，应救助的必须救助，实现低保应保尽保。为此，首先应当根据社会现实，扩大社会救济的范围，合理分配救济资金。加大中央的财政投入，尤其是尽快将农村低保资金纳入中央财政预算。同时，加大对西部贫困地区的政策倾斜，真正体现社会救济作为二次分配的意义，缓解地区差异与贫富不均带来的社会问题。其次，应更加注重动员社会力量，重视政府与社会组织的合作。

（七）健全社会矛盾纠纷化解机制

法律是为解决冲突而生的规则体系。面对社会矛盾长期存在的客观现实，化解社会矛盾和纠纷必然是法治社会建设的基本任务。及时、公正、有效和权威地化解矛盾纠纷，考验着一个国家的治理能力和治理水平。有矛盾并不可怕，可怕的是没有建立起与法治社会相适应的社会矛盾纠纷化解机制。社会矛盾纠纷化解机制的不健全正是社会矛盾纠纷“小闹小解决、大闹大解决”“花钱买平安”等社会问题的症结所在。

当前，一方面要通过调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式，建立有效解决矛盾和纠纷的机制，避免既有矛盾纠纷在解决机制以外形成“体外循环”，把群众利益诉求的解决纳入法治化的轨道。为此，应充分发挥人民调解第一道防线的作用，加强人民调解组织的网络化建设，大力拓展人民调解工作领域，努力提高调解质量，做好家庭婚姻、邻里关系、房屋土地、损害赔偿等民间矛盾纠纷调解；推进行业性人民调解组织建设，开展医患纠纷、土地承包、环境保护、劳动争议、征地拆迁等社会纠纷的调解；强化行政机关解决纠纷的职责，劳动、卫生、国土、环保、交通、工商等行政执法部门要在依法履行管理职责过程中组织开展调解，说服教育双方当事人，化解矛盾争议；鼓励行业协会等组织，利用其专业优势，积极参与金融、医疗、交通等领域的矛盾纠纷调处；同时，工会、妇联等人民团体、社会组织要主动参与社会矛盾纠纷的调解，形成多方参与、形成合力的矛盾纠纷大调解格局。

另一方面，要建立起上述矛盾纠纷解决机制之间的有效衔接和相互协调程序，合力维护司法的权威。在矛盾纠纷解决机制中，要突出司法的权威性，构建以司法权威为后盾的多元化矛盾纠纷解决机制。在现代法治社会中，司法的权威体现为司法裁决的既定力和终局性，司法是处理和解决社会矛盾纠纷的最后一道防线。司法权威是法治国家长治久安的基石。司法裁决一旦作出，非依法定的救济程序，不得随意变更，不得再向其他机关寻求救济，这样既可以避免一事再理带来的巨大社会成本的支出，也可以避免冲突双方的矛盾再次升级和扩散，使已受损的社会关系得到尽快的修复，社会秩序得以恢复和稳定。为此，要在体制机制上排除对司法的不当干扰。有效建立起领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。明确全社会尊重司法的责任，依法执行法院生效裁判。

（八）深入推进社会治安综合治理

“治理之道，莫要于安民。”【16】社会治安综合治理连着千家万户，既关系人民群众的生命财产安全，同时也考验着执政者为政一方的能力。改革开放以来，我国的社会治安状况总体向好，但也存在着治理理念重效果轻程序、治理决策重公权主导轻公民参与、治理依据重政策而法治化不足等问题。《决定》要求，深入推进社会治安综合治理，应落实领导责任制、完善立体化社会治安防控体系、依法严厉打击违法犯罪活动，并强化食品药品安全等重点问题的治理。为此，应当坚持法治是社会治安综合治理的基本方式，树立权力尊重权利的观念，贯彻社会治安综合治理立法的民主化和科学化，严格遵守法定程序，依法切实建构起法治化的社会治安治理模式。只有以法治方式深入推进社会治安综合治理，才能增强人民群众的安全感和对未来的稳定预期，在有效的法治化社会治理中提高党和政府的威望，夯实执政基础。

参考文献

1.瞿同祖.中国法律与中国社会.北京：商务印书馆，2010；

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13.［德］卢曼.社会的法律.郑伊倩译.北京：人民出版社，2009；

14.Robert Elickson.Order without Law:How Neighbors Set the Disputes.Harvard University Press,1991；

15.张恒山.当代中国社会稳定问题研究.北京：中央党校出版社，2014。

注释：

【1】江必新：《法治社会的制度逻辑与理性构建》，6页，北京，中国法制出版社，2014。

【2】参见《马克思恩格斯选集》，2版，第4卷，532页，北京，人民出版社，1995。

【3】［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，36页，北京，商务印书馆，1996。

【4】［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，123页，北京，商务印书馆，1996。

【5】《马克思恩格斯选集》，2版，第2卷，32页，北京，人民出版社，1995。

【6】［美］博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，227～228页，北京，中国政法大学出版社，2004。

【7】《马克思恩格斯全集》，第1卷，438页，北京，人民出版社，1956。

【8】［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），154页，北京，商务印书馆，1961。

【9】［德］托马斯·莱塞尔：《法社会学导论》，高旭军等译，265页，上海，上海人民出版社，2014。

【10】［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，73～74页，北京，商务印书馆，1980。

【11】参见刘作翔：《法律文化理论》，118页，北京，商务印书馆，1999。

【12】［美］丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》，赵一凡等译，124页，北京，三联书店，1992。

【13】［英］米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，35页，北京，中国大百科全书出版社，1995。

【14】在我国，社会组织是指根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等规定成立的社会团体、民办非企业单位和基金会。在国际上，社会组织一般被称为非政府组织（NGO）。

【15】《毛泽东选集》，2版，第4卷，1318页，北京，人民出版社，1991。

【16】（明）张居正：《答福建巡抚耿楚侗》，转引自习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》，2014年1月7日。