2.5.5　制度层

本书所指制度，泛指制约文件、档案管理工作的规则。按照制度的实施效力，我国制度体系一般包括法律法规、规章制度、标准规范三种类型，如图2—4所示。其中，法律法规主要规定社会活动中各方基本权利义务关系，包括全国人民代表大会及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规以及地方人民代表大会及其常委会制定的地方法规，从形式上看，法律规范多称“法”“条例”等。标准规范指可供重复使用的最佳秩序之规定，包括国家和地方质量技术监督检验检疫总局颁布的国家标准、地方标准以及行业主管部门制定的行业标准。从形式看，标准规范多称“标准”“指南”“规范”等，有其标准代号。规章制度位于法律法规和标准规范的中间，边界相对模糊，主要包括两种类型：第一，部门规章，由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构在本部门的权限范围内制定；第二，规范性文件，是除规章以外，由党政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称。从形式上来看，规章制度多称“决定”“办法”“规定”“细则”“意见”“通告”等。在立法周期较长、标准制定的实践起点较低的情况下，由党政机关颁布的制度规章最为灵活，同时扮演着“准法”“准标准”的角色。

图2—4　档案管理制度构成

因为集中管理是我国档案管理的基本原则，所以我们可以泛泛地将所有档案管理制度都理解为集中管理的制度。但是，如果我们讨论的范围只限定在地方行政区划跨机构档案集中管理上，那么制度的范围就会相应缩小。本章暂不作这样的限定，本书后续章节将聚焦于地方政府数字档案集中管理的多种模式，届时具体讨论的制度范围将随之缩小。

以上五个层次互相关联，高度互动。其中，组织层、系统层、业务层、资源层都是制度层规范的对象。包含上述五个层次的内容框架，是数字环境下档案集中管理的概念模型，揭示了所有档案集中管理项目不可或缺的内容要素，为我们展开地方政府数字档案集中管理模式的深入分析和对比研究提供了统一的维度。

注释

[1]参见刘越男：《建立新秩序——电子文件管理流程研究》，69~126页，北京，中国人民大学出版社，2005。

[2]See Luciana Duranti and Kenneth Thibodeau，“The Concept of Record in Interactive，Experiential and Dynamic Environments：the View of InterPARES，”Archival Science，2006,6：13-68.

[3]参见刘越男：《提升电子文件管理系统质量的路径分析》，载《档案学研究》，2010（5）。