一、准确把握制度革新和设计思路的总目标

这一次全面深化的改革，在改革的目标取向上有多元化的趋势，社会各阶层存在明显的、内在的利益冲突。以吴敬琏为代表的国内主流经济学家的意见是要继续深化市场化取向的改革；而以新加坡国立大学郑永年教授为代表的学者则认为，中国下一轮改革的目标取向是社会改革和社会制度建设，彻底推翻长期压在中国人头上的教育、医疗、养老、住宅这“新四座大山”[1]。伴随着强调社会正义问题、要求关注弱势群体的呼声越来越高，一些学者开始关注降低不平等程度、缩小贫富差距的问题。

郑永年教授强调社会公平、正义取向是中国改革的突破口，并认为主要有四个原因。一是认为中国通过经济改革，逐渐地产生了一个相对独立的社会领域，社会力量（如农民工、非公企业群体等）的成长，愈来愈成为社会改革的重要基础和前提。二是认为通过以经济改革为主体的第一阶段改革，中国基本经济制度已经得到确立。总体的社会制度要得到改革，就必须找到新的突破口。较之政治改革，社会改革并未涉及政治精英的核心利益，而且社会上下容易取得共识，因此比较容易进行。三是认为社会改革是为了“还债”。以经济为主体的改革没有能够提供一套社会制度体系，通过社会改革重建一套新的社会制度体系是唯一的选择。四是认为社会改革也可以为深化经济改革和可持续的经济发展提供新的动力。中国建立内需驱动型经济的真正障碍在于社会保障制度建设落后。因此社会改革的推进，可以减轻城乡居民的压力，提升他们的消费能力和意愿，为内需型经济的成长提供动力。

短期来看，市场取向的改革其实与社会公平、社会正义取向的改革之间存在内在的冲突。这种冲突其实是效率和平等之间的冲突。如市场化改革虽然会降低权贵的地位和抑制腐败现象，但是必然同时会提升资本的地位，也不可能真正解决劳动者的社会问题。再如，以此消彼长的思路构建“强市场”体制，必然会减小或弱化政府的力量，因此在发挥市场决定性作用的同时，还必须更好地发挥政府的作用，要有“强政府”在社会和民生发展等领域的配合，政府在这些领域干预的减少，必然不利于对弱势群体的保护。

这些都说明，全面深化改革的总目标必须能在更高的层次上有效地缓和和抑制“效率和平等之间的冲突”。为此我们必须准确地理解和把握十八届三中全会所确立的全面深化改革的总目标，以及在这个目标制约下的深化改革的领域、核心环节和突破口选择等问题。我认为全会报告所安排的内在的改革逻辑，已经明确地指出了改革突破口的选择问题，它主要涉及对以下几个关键问题的理解和把握，以及由此形成的明晰的改革路线图。

（一）全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色的社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化

显然，全面深化改革不是简单的市场取向，也不是仅仅体现为社会公平和社会正义，而是包括上述两方面：前一方面规定了改革的根本方向，后一方面体现了改革的鲜明指向或者基本路径。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。从国家是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）三合一的意义上来说[2]，市场取向的改革所形成的市场体系和运用市场调节的能力，以及社会制度建设和社会公平正义等，都只是“国家治理体系和治理能力”总集合中的子集合，从总体上反映中国共产党领导人民管理国家的一系列制度以及运用这些制度管理社会各方面事务的能力。因此，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总指向，在层次和视野上要比市场取向改革或者社会制度建设的要求高得多。在这个改革总指向下，通过政策和制度的综合协调和平衡，才可以系统有效地抑制社会、经济、政治、文化、生态领域的冲突，以及它们之间的冲突。

（二）以经济建设为中心，发挥经济体制改革的牵引作用，拉动“五位一体”的全面深化改革

我国仍长期处于社会主义初级阶段，发展仍是解决我国所有问题的关键，这个重大战略判断决定了改革仍然要从经济领域开始，经济体制改革是全面深化改革的内在动力，必须以此为牵引拉动“五位一体”改革。确实，在现阶段的中国，不通过经济改革继续激发经济发展的动力，就解决不了几乎所有的非经济问题。而且，如下文所分析的，“五位一体”的改革中所出现的绝大多数非经济领域的问题，根源还在经济发展领域，往往表现为由于经济发展水平低、经济实力弱，无法解决绝大部分需要经济基础作为支撑的非经济问题，尤其是花钱多的福利保障问题。因此不首先推动经济体制改革，其他领域的改革就缺少支点，没有经济领域改革的支持，单独推进其他领域的改革不可能走得远。

（三）经济体制改革的核心是正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用

政府与市场的关系不是简单的让谁的功能发挥得多一点、谁的功能发挥得少一点的问题，而是要实现功能最佳搭配，寻求两者的叠加效应。一方面，“宏观要稳、微观要活”是处理政府与市场关系的具体要求；另一方面，“竞争性领域市场强、市场失灵领域政府强”是实现这一要求的基本功能配置原则。要全面地、渐进地推进“负面清单管理”，建设统一、开放、竞争、有序的市场体系等方面看，未来处理好政府与企业的关系，首先要求政府调整政策体系的价值偏向和相应的行为方式，从推进经济“发展竞争”、不断创造“政策洼地”，转向注重推进“自由竞争”、“平等竞争”、“公平竞争”和“制度创新”，确立市场经济中的竞争政策在整个政策体系中的优先地位。这是我国未来更深层次的全面深化改革的重要体现，旨在为产业发展塑造良好的环境并达到平衡，通过鼓励创新和技术进步提高生产率，不断消化迅速上升的要素成本。这也是中国企业尤其是制造业在目前和未来相当长时期内必须克服的主要困难。

（四）在政府与市场的关系中，有两种具体的表现形式：一种是政府与企业的关系；一种是中央与地方的经济关系

政府和市场的关系，不仅仅是有些人所讲的政府与企业的关系。现在很多人把这二者等同，事实上他们搞错了一点，即在中国的政府与市场的关系中，最重要的不是政府与企业的关系，而是中央和地方的关系、上级党委政府与下级党委政府的关系，即政府内部的关系。为什么我们可以把政府内部的关系尤其是经济关系看成另外一种形式的、最重要的“政府与市场的关系”？因为在政治集权的大国经济中，地方政府的特殊作用主要表现在它所具有的经济发展动力上。与西方经济学体系可以舍弃地方政府层次，直接研究中央政府及其机构与企业的关系不同，中国宏观经济研究必须纳入地方政府这个在经济领域中具有巨大发展功能和作用的中间层次。中国地方政府的经济动力比西方国家以及其他发展中国家（如印度等）要大得多。1993年之后，中国地方政府更像一个准公司，各地区的主要领导更像一个集团公司的董事长或总经理。一般认为，地方政府之间就经济指标（如GDP、财政收入等）的经济竞争或者竞赛，是中国经济增长的主要动力来源。[3]因此从中央的角度来看，地方政府更像是一个企业集团，中央与各地区之间的经济关系更像是政府与市场之间的关系。在实施全面深化改革战略的过程中，如果不对这个“准公司”的行为尤其是经济行为进行深入的研究，就很难理解中国经济奇迹和运行机理，也很难厘清改革的内在逻辑，很难找到改革的突破口和出路。

通过这样的学术梳理和推理分析，我们从全面深化改革的总目标出发，得出了全面深化改革的重点和核心在于处理好中央与地方的经济关系，尤其是以财政关系为核心经济利益关系的命题。

注释

[1] 王尔德：《专访郑永年：不改革，就被改革》，载《21世纪经济报道》，2012-03-03。

[2] 周其仁：《国家能力再定义》，载《新世纪》，2014（3）。

[3] 这方面的文献浩瀚，较为典型的研究可参见周业安：《地方政府竞争与经济增长》，载《中国人民大学学报》，2003（1）；刘汉屏、刘锡田：《地方政府竞争：分权、公共物品、制度创新》，载《改革》，2003（6）；刘亚平：《当代中国地方政府间竞争》，北京，社会科学文献出版社，2007；等等。