第七节　意见

一、意见的适用范围

新《条例》规定：意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。对于各级党政机关来说，意见的涵盖面是很广的。需用意见发文的事项大体包括以下几方面：一是为统一思想、统一认识，上级机关对有关党和国家的大政方针、治国方略、外交事宜等重要问题发表见解；二是针对突发事件或带有倾向性的问题，包括政治思想、经济运行、国家安全等问题，向下级提出见解和处理办法；三是针对某项工作或局部性问题提出见解和处理办法；四是针对工作中所出现的新情况、新问题提出带有指导性的意见等。

二、意见的特点

（一）灵活性

意见的灵活性体现在可上行、下行和平行。它可用于上级机关对下级机关提出一些指导性、规定性的意见。表明政策主张，做出工作计划与安排，阐明工作原则、步骤、方法和要求。作为下行文，文中贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。作为上行文，它也可用于下级机关向上级机关提出一些建议和参考意见。此时，应按请示性公文的程序和要求办理，所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文，如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调。仍不能取得一致时，主办部门可以列明理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。上级机关应当对下级机关报送的意见做出处理或给予答复。同时，它可平行，提出的意见供对方参考。这仅限于职能部门之间的相互行文，上级党政部门与下级政府、党委之间一般不用。

（二）参考性

意见从总体上来看具有参考性的特点。作为下行文的意见，它虽有很强的指导性，但并非绝对的指令性文种，下级机关对有关事项要落实执行，却可做到参照执行，有些具体做法可灵活处理。意见的这个特点使其与决定、通知区别开来。决定具有重要性、权威性，指令性更强，通知也具有指令性。意见虽有指导性特点，但意见带有弹性，主要是针对行政事务中带有难点性质的问题，往往是出现了新情况、新问题而经验不足、条件尚不成熟时的行文意见，故其内容有指导性、选择性、灵活性。下级机关对有关事项的落实执行，可做到参照执行，具体做法可灵活处理。结尾通常是“以上意见，请结合实际情况贯彻执行”。

三、意见的分类

（一）指导性意见

这类意见通常是党政机关向下属单位传达指示、布置工作时使用。其内容多是阐明原则、方法，提出执行要求，做出工作安排。（见例文一）注重原则性和灵活性结合、规定性和变通性相结合，为下级机关（单位）执行文件留有一定的创新余地，当部署工作不宜用决定、命令、通知时可使用这类意见行文。如教育部等五部门《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》。

（二）参考性意见

这类意见主要是向上级领导提出某项或某方面工作的意见、建议，向上级献计献策，目的是供上级机关决策时参考。参考性意见主要是上行文，也可以平行，供平级或不相隶属机关处理某些重要问题时做参考。如《××教育厅关于今年我省治理中小学乱收费问题的意见》。

（三）请批性意见

下级机关或职能部门就开展和推动某方面的工作提出初步设想和打算，基于权限无权要求有关单位执行，呈送给上级审阅后，请求上级机关予以批示或批转。此类意见一经上级机关批转就体现了上级机关的意志，文件中提出见解和处理办法能在更大范围内得以执行。如：××省文化厅、××省公安厅、××省工商局联合行文《关于进一步加强网吧管理工作的意见》，希望能在全省范围内实施。但因职能部门不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求，所以请求省人民政府予以批转。文件中提出的措施就代表省政府意见，各市、县人民政府以及省政府各职能部门应当执行。（见例文二）

另外，根据行文方向，还可将意见分为上行文意见、下行文意见和平行文意见三种。

四、意见的结构及写法

意见由标题、主送机关、正文、发文机关署名和成文日期几部分组成。

（一）标题

意见的标题一般用三要素标题，由发文机关、事由、文种组成。根据行文的需要，可以在文种前加上“几点”“若干”等说明性的文字。例如《建设部关于深化工程勘察设计体制改革和加强管理的几点意见》。

（二）主送机关

下行文意见的主送机关、收文机关较多，应当使用全称或规范化简称、统称。上行文意见的主送机关一般只有一个。

（三）正文

正文一般包括：发文缘由、意见的主要内容、结语。

1. 发文缘由

即回答为什么要提出意见，主要介绍提出意见的背景、依据、目的、意义等内容。意见的缘由写作要目的明确、理由充分。无论上报建议还是下发指导性意见，都应充分阐明其必要性及政策、法律依据。然后用“现提出如下意见”过渡，引出下文。

2. 意见的主要内容

这是意见的核心，是对有关问题或某项工作提出见解、建议或解决办法。内容涵盖量大，多采用条文式结构。写作时要注意原则性内容与规范性内容结合起来。既提出总的、原则性要求，又有明确、具体、便于实际操作的措施和办法。

3. 结语

指导性意见的结尾通常要提出执行要求，通常为“以上意见，请结合实际情况贯彻执行”。也可以没有结语，自然结束正文。参考性意见的结语通常是“以上意见，请审阅”“以上意见，请予考虑”。请批性意见结语通常是“以上意见如无不妥，请批转各地各有关单位执行”。

（四）落款

在正文之后署上发文机关的名称和成文时间，成文时间应用阿拉伯数字，年、月、日齐全。

五、意见的写作要求

（一）注意与相关文种的区别

意见的多向性使其用途广泛，这些用途与其他公文的用途有相近之处，但这不表明它们可以相互替代。下行文的意见不同于通知。通知具有更强的指导性，通知事项要求遵照执行。而意见则带有弹性，往往是出现了新情况、新问题而经验尚不足时使用。所以意见具有灵活性、选择性，允许各收文机关根据实际情况，在政策允许的范围内机动地加以运用。上行文的意见也不同于报告。意见上行时，与报告的相同之处是具有“报阅性”。但是，意见与报告的分工不同。报告的职能是向上级机关汇报工作、反映情况和答复上级机关的询问。虽然在向上级汇报工作时也会提出意见或建议，但这并不是其主要内容，报告最主要的特征是陈述性，主要目的是让上级知晓。而意见上行时则只提出见解和处理办法，目的在于供上级决策参考。

（二）不同的行文方向，注意不同的语气

指导性意见提出工作措施要求，可用指令性语气。参考性意见多送上级机关，强调用语尊重，语气要谦和、客观。请批性意见虽然是上行文，但其行文目的是请上级批转给有关方面执行，因而其具体意见事项部分不能用祈请的言辞。

［例文一］指导性意见

国务院办公厅关于加快推进“多证合一”改革的指导意见

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

“五证合一”“两证整合”登记制度改革的相继实施有效提升了政府行政服务效率，降低了市场主体创设的制度性交易成本，激发了市场活力和社会创新力，但目前仍然存在各类证照数量过多、“准入不准营”、简政放权措施协同配套不够等问题。为进一步优化营商环境，经国务院同意，现就加快推进“多证合一”改革提出以下意见。

一、统一思想，充分认识推行改革的重要意义（略）

二、认真梳理涉企证照事项，全面实行“多证合一”（略）

三、深化信息共享和业务协同，简化企业准入手续（略）

四、完善工作流程，做好改革衔接过渡（略）

五、推进“互联网+政务服务”，不断提高服务效率（略）

六、加强事中事后监管，促进服务效能提升（略）

七、推进“一照一码”营业执照广泛应用，推动改革落地（略）

八、强化中央和地方联动，统筹稳妥推进改革（略）

九、完善配套制度和政策，确保改革于法有据（略）

十、加强窗口建设，做好人员、设施、经费保障（略）

十一、加强督查考核，完善激励机制（略）

国务院办公厅
2017年5月5日

［例文二］请批性意见

关于全面实行村级订阅报刊费用限额制的意见

省人民政府：

根据《国务院办公厅转发农业部等部门关于2002年减轻农民负担工作意见的通知》（国办发〔2002〕10号）精神，结合我省实际情况，现对我省全面贯彻实行村级订阅报刊费用限额制提出如下意见：

一、村级集体订阅报刊费用的限额为：村集体年经济纯收入在10万元（含10万元）以下的，一年内订阅报刊的费用不得突破1500元，其中集体年经济纯收入在3万元以下的村，订阅报刊的费用不得突破1000元；村集体年经济纯收入在10万元至20万元（含20万元）的，一年内订阅报刊的费用不得突破25000元；村集体年经济纯收入超过20万元的，一年内在订阅报刊费用2500元的基础上，可按自愿、实用的原则订阅报刊，但所增加的订阅费用不得超过村集体年经济纯收入的0.5%。

二、实行村级订阅报刊费用限额制度后，村集体经济组织必须确保《人民日报》《求是》杂志以及省委机关报（《南方日报》）的订阅。对其他报纸、杂志，各地及有关部门不得以任何形式、任何名义向农村下达征订任务，搞层层摊派，不得将报刊征订作为工作考核内容。凡违反规定的，将依照有关规定追究当事人和有关领导的责任；情节严重的依照有关管理规定给予处罚。

以上意见如无不妥，请批转各地和各有关部门执行。

广东省农业厅
广东省人民政府纠正行业不正之风办公室
2002年8月13日

练习题

一、判断题

1. 意见可以上行，也可以平行、下行。（　）

2. 意见作为上行文时，应按请示性公文的程序和要求办理。上级机关应当对下级机关报送的“意见”做出处理或给予答复。（　）

3. 处理日常工作中的一般事务性问题，不宜使用“意见”这一文种。（　）

二、不定项选择题

1. 以下对意见处理正确的是（　）

A. 上级机关应当对下级机关报送的意见做出处理或答复
B. 下级机关对上级机关提出意见，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行
C. 平级和不相隶属机关提出的意见，供收文机关参考
D. 对意见都要按报告性公文的程序和要求办理

2. 意见分为（　）三种

A. 要求下级贯彻执行的意见
B. 请求上级批转的意见
C. 供平级或不相隶属机关参考的意见
D. 对重要问题提出见解和处理办法的意见

3. 意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。在其正文的主体事项部分要把对问题的见解或处理办法具体明确地表达出来。由此可见其特点为（　）

A. 具有指令性
B. 具有指导性
C. 具有强制性
D. 具有广泛性

4. 下列结语中，可用于请批性建议意见的是（　）

A. 以上意见供领导决策参考
B. 以上意见，请结合实际情况贯彻执行
C. 以上意见如无不妥，请批转各地执行
D. 以上意见请审阅

三、写作训练

假定你是某街道办事处的一名工作人员，请根据实际情况，拟写一份《×街道办事处关于改进老年人服务工作的指导意见》。（500字左右）