政治割据的定义

政治割据是政治学研究中经常用到的一个术语。就像一把大伞覆盖住各种各样的东西，政治割据在不同的语境中有不同的含义。在有关联邦主义的文献中，政治割据指的是中央和地方政府之间的张力与冲突（Pierson 1995; Rodden 2004）；在国家治理研究中，它指的是立法、行政和司法三权分立（Friedberg 2000）。在比较政治学中，政治割据意味着由阶层和种族冲突所造成的民族国家的分裂和脆弱（Lieberman 2003; Kohli 2004）；而在城市政治学中，它指代都市圈内不同市政府之间的割裂，这种割裂与种族、民族和社会经济群体之间的空间隔离相对应（Danielson 1976; Orfield 1974-75; Teaford 1979; Miller 1981; Weiher 1991; Morgan and Mareschal 1999; Ostrom Tiebout, and Warren 1961）。

学术界对于政治割据现象一直有着广泛的兴趣，然而在这个术语的分析型定义上却没有达成共识。一个主要原因是学者们普遍倾向于把政治割据看作需要被其他因素解释的因变量，或是政治与社会互动发生的背景，而低估了政治割据的独立作用。与以往的研究不同，本书将政治割据看作独立变量，它把其他不同的因素放置到【3】特定环境中，并对政治与社会关系加以塑造。

为了系统地研究政治割据对政策过程的影响，我们需要给这个概念一个分析型的定义。在本书中，我将政治割据定义为不同行政辖区之间决策权的分配。行政辖区或管辖权指政治行为体能够行使其权力的有边界的领域（Abbott 1988; Lamont and Molnár 2002）。用戴维·金（King 1997）的话来讲，行政辖区是“关于政策问题的所有权”：它们将不同的政治行为体区别开来，并对这些行为体能做什么、不能做什么设定界限。重新划定行政辖区通常导致资源和权力的再分配以及对游戏规则的再定义，这就是为什么关于行政辖区的争夺总是异常激烈（King 1997）。政治割据是政府机构的一个关键特征。这不仅因为几乎所有现代政治系统都是多行政辖区的，也因为属于不同行政辖区的政治行为体在利益、议程和优先权等方面的差异日益显著。

需要与政治割据相区别的一个概念是“有否决权的玩家”（veto players）。这指的是对议题有一票否决权的个体或群体，他们的首肯是改变现状的必要条件。当有否决权的玩家越来越多，发生政策变化的可能性就越来越小；当这些玩家无法达成一致时，政策变化的可能就彻底消失（Tsebelis 1995; McCubbins, Noll, and Weingast 1989; Immergut 1992）。尽管这些行为体的存在增加了政治割据的可能性，但这两个概念有着本质的区别。首先，有否决权的玩家是一种政治行为体，而政治割据则是一种政治制度，它广泛地包含了行为体、正式的组织以及非正式的规则与程序。其次，有否决权的玩家所起的作用更有决定性，因为他们的反对会扼杀一项政治动议。而政治割据则提供了一种阻碍政策动议实施的可能，这种可能性可以通过政治行为体之间有效的合作被克服。

政治割据展示了一种制度性模式，在这种模式中，结构整体性的程度被管辖权边界的形态显著而持久性地削弱。然而，一个割据的政治系统不一定没有最高权威。一方面，即使在一些高度碎片化的联邦制政治系统中，政治权威从基层政府机构向高层的向上流动依然存在。这种流动导致了“碎片化集权”（fragmented centralization）的出现，从而创造了集权式控制的通道（Meyer and Scott 1983;【4】 Meyer, Scott, and Strang 1987）。另一方面，很多中央集权的国家面临着行政一致性的缺失（Suleiman 1987）。例如，在关于中国政治体制的研究中，学者们发明了“碎片化威权主义”（fragmented authoritarianism）一词，用来描述看似权力高度集中的国家内部，不同国家部门之间的彼此脱节的权力分布（Lieberthal and Oksenberg 1988; Lieberthal and Lampton 1992）。一言以蔽之，政治割据可能同时存在于分权和集权的系统中。而事实上，碎片化的政治结构有可能恰恰是处于高层的领导人精心设计的结果，因为它赋予了领导人介入解决管辖权纷争和解决集体行动问题的机会，从而提高自身对于政策过程的控制力（King 1997）。

长期以来，政治割据的影响一直是重要的学术与政策辩论的主题。一些研究表明，政治割据增加了不同政治行为体之间协调行动的难度，阻碍了就政策达成协议的可能，并减缓了政策过程，因而，其对政策过程的影响是消极的。例如，金（King 1997）指出，政治割据削弱了美国国会委员会的有效性，因此国会在应对全国性问题时根本无法提出有力而统一的对策。赫德里克·史密斯（Smith 1989, 699）对政治割据所造成的损失有更为直白的描述：“政治割据使我们的政治家深陷僵局，因为政府缺乏形成持久联盟的统一性，从而无法解决这个国家所面临的最紧迫的问题。”在城市政治学文献中，学者们也强调了政治割据对于都市发展与治理的消极影响，指出其增加了发展规模经济、公平配置公共资金以及在都市层面制定综合性分区与规划政策的难度。因此，集权式的区域政府被看作是上述问题的解决方案（Tiebout 1956; Savitch and Vogel 2000; Feiock 2004, 2007; Vicino 2008）。

尽管政治割据的成本很高，但一定程度上的割据可能为政策过程带来益处。第一，一定程度的政治割据可能带来信息上的有效性，因为“在做重要决定时，参与者更多”（King 1997, 144）。一个更为异质的群体有利于减少决策过程中的偏见。第二，一个割据的政治环境能针对公民的偏好为其提供更多的政策选择，从而导致规模更小、更有效、更清廉的政府的出现；在一些条件下，能孕育【5】出更安全可靠的市场和更快的经济增长（Rodden 2004, 481-82; Friedberg 2000）。特别地，城市政治学中的多中心主义者指出，割据形态的政府更好，因为地方机构之间的竞争能促进经济增长（Ostrom, Tiebout, and Warren 1961）。第三，政治割据为不同利益集团影响政策过程提供了渠道，从而打破了某些政治行为体的垄断。而垄断的打破使得更多人有了发言权（King 1997; Baumgartner, and Jones 1993）。