继续推进我国社保一体化

朱南军

2018-01-03

经过近40年的改革与发展，中国已经基本形成了以社会保险为核心的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系，且覆盖面持续扩大，截至2017年9月底，全国基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别为9.05亿人、11.29亿人、1.86亿人、2.24亿人、1.9亿人。2017年1月至9月，5项基金总收入为4.7万亿元，同比增长37.7%，总支出为4.02万亿元，同比增长34%。中国已经建立起了世界上覆盖人群最多的社会保障制度，在维护社会稳定、促进经济发展等方面都发挥了重要作用。

不过，这一制度架构上存在的问题也逐步显现。一方面，受到户籍制度和城乡二元体制等因素的制约，中国在建立社会保障体系过程中呈现出身份分割、城乡分割的特点。基本养老保险制度中城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险三大体系独立运行，基本医疗保险制度中城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三大体系独立运行，造成了制度间的分割。另一方面，出于行政体制和政策执行方面的考虑，中国将社会保障制度的实际建设权赋予各地方政府，中央政府只确定改革原则和基本制度框架，允许和鼓励地方政府在具体规则制定上体现各自的独特性，而省级地方政府也多效仿中央政府的做法将事权进一步下放，从而造成了地区间的分割。同时社会保障制度建立期设定的统筹层次过低也大大加剧了社会保障基金运行的财务风险和地区间的制度壁垒。

从历史与现实的角度来看，中国社会保障体系架构上的制度分割和地区分割特点，在一定时期内体现了对现实差异性的尊重，保证了社会保障覆盖面的快速扩大。然而这种存在制度分割与地区分割特点的“碎片化”社会保障体系适应不了中国新的历史时期经济社会的发展，特别是当部分人群无法被一种单一制度所覆盖时会产生诸多不便，比如农民工流动、居民工作转换、跨地域转移等问题，进而也影响了全国人口流动和区域一体化进程，对公民养老、医疗、工伤、失业保障，甚至购房定居等都带来了很大影响。

因此着眼于上述问题的社会保障一体化议题逐渐提上日程。在制度政策层面，国家发布了一系列文件来规范推动社会保障统筹层次的提高以及不同制度间的整合和转移接续，部分地区也在积极进行自下而上的一体化尝试与探索。从中国社会保障制度横向和纵向两个方向上的分割出发，一是纵向上将不同制度项目之间进行整合；二是横向上打通区域间的壁垒，实现不同地区间社会保障的自由流动。在实践摸索层面，同经济社会领域内的许多改革一样，中国社会保障一体化的改革始于个别地方的先行探索，继以国家整体规划和方案的出台，而后在全国范围内推广。

这些努力的成绩与问题共存。在制度整合和统筹方面，城乡居民医疗保险已有23个省份在全省范围内实现了制度整合，基本医疗保险制度基本实现市级统筹，有6个省份已实现省级统筹；目前基本完成城乡居民养老保险制度整合，全国各省份和新疆生产建设兵团已全面建立基本养老保险省级统筹制度，并向全国统筹迈进。由于省级行政区管辖范围大，内部差异明显，特别是经济发达地区的市级政府享有较大的话语权，所以省级行政单位在这一过程中承担着重大的责任和压力。同时，制度的整合与统筹层次的提高依赖顶层的设计，而地方利益和行政权力仍旧是不可小觑的壁垒，因此自下而上的省际整合与统筹尚未见明显成效。在社会保障转移接续方面，随着国家统一规定的出台，社会保障转移接续在全国也逐步推进，2016年全国办理基本养老保险关系跨省转移接续200万人次，基本医疗保险关系跨统筹地区转移接续190万人次。另外，异地就医问题上，由于国家的强力介入，国家异地就医结算系统于2016年年底正式上线试运行，解决了以往“跑腿”和“垫资”的问题，截至2017年8月15日，全国所有统筹地区全部入网，已有5843家定点医疗机构接入系统。各地转移接续的模式一般为：各统筹地区根据国家政策制定出本地的实施细则，需要进行转移接续的人员根据转出系统和转入系统的细则分别进行申请和操作。然而这种模式高度依赖于区域协调。从长三角地区的实践来看，早在2010年，苏浙皖三省就已经推出系列合作协议来推动社会保障一体化进程，规定在长三角不同统筹地区进行参保年限和实际缴费年限的互认，而且在3个月内接续医疗保险关系的，视同连续参保，不设立医疗保险统筹基金支付等待期。不过，其核心合作机制——长江三角洲城市经济协调会制度整体上不具备有效的规范力，且强制力不足，所以长三角各地区间一直以来仍旧依靠“转出——转入”的一般化机制进行社会保障的转移接续。在全国社会保障转移接续都在大力推进的背景下，区域间协调并没有体现出更多的便捷性和优越性，甚至由于长三角各地区内部个性化明显，统筹和整合进程较慢，社会保障转移接续在程序上更加复杂化。

任何改革工作都不可能一蹴而就，中国社会保障一体化工作仍处于探索过程中，借鉴社会保障一体化的国内外经验，我们可以在以下几方面进行探索与完善：

一是循序渐进分步进行。由于历史与现实的原因，中国各地区发展不平衡，在今后很长的一段时期这种情况可能还将继续存在。我们可以考虑首选促进部分发展程度相近的区域，如京津冀、长三角、珠三角、成渝等核心城市圈层首先实现区域社会保障一体化，然后在逐步推进全国社会保障一体化。先着眼于区域社会保障一体化，作为全国社会保障一体化的一部分，其内涵不仅包括打破地区分割，同时也伴随着制度整合与衔接方面的内容。另外，从具体路径上，区域社会保障一体化也可以分为两种不同的方式，一是彻底地统一整合，二是各系统独立但有效衔接，针对不同问题各地区也都可以在国家政策的基础上做出选择。全国社会保障一体化工作仍需远景规划。

二是顶层设计与区域协调并重。综观国内外的区域社会保障一体化，其整体架构或采取统一整合的方式来消除内部政策差异，或通过有效的转移接续机制来实现各独立主体利益的协调。不过无论采用哪种方式，都离不开整体架构的搭建。欧盟在原则统一基础上让各国自主订立协议，加拿大则在单一法律框架下给予各省政策细则上的独立性，这都体现出了顶层设计的重要意义。而中国省际社会保障一体化之所以进展缓慢，缺乏省级行政单位以上的统筹和协调无疑是重要原因之一。因此，京津冀、长三角、珠三角等地省际城市之间需要建立更高效的社会保障协商机制，确保架构的整体设计，以规范性文件为载体，保证政策执行的强制力和一致性。

三是尊重不同主体利益。从参保者个人角度来讲，社会保障一体化实质上是保证参保者的权利与义务在不同制度、不同地区间实现自由流转，保障其社会保障权益不因个人流动或制度变革而受损。从作为保险人的政府来讲，社会保障一体化的关键在于确保基金的持续性，使其不因参保者的退出或进入而发生问题，社会保障统筹可以视为基金池的汇聚与扩大，社会保障转移接续则是不同基金池之间的流入与流出。由于各统筹地区经济发展水平不同，社会保险缴费基数、缴费比例存在差异，而且地方财政的支持力度也不同，导致不同地区利益在一些情况下存在冲突。比如职工医疗保险规定职工满足当地最低和连续缴费年限后，退休后就不用缴费而享受医疗保险待遇，这种情况下如果转入地认同缴费年限就可能导致义务的扩大，给医疗保险基金带来压力。因此，社会保障一体化方案要综合考虑流入流出两方面的利益，重点在于参保者权益的保护，必要时应采用国家财政转移支付等手段加以解决。