省级空间规划的问题与应对
2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，提出为贯彻落实党的十八届五中全会关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的战略部署，深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率，在市县“多规合一”试点工作基础上，制定省级空间规划试点方案。试点范围在海南、宁夏试点基础上，综合考虑地方现有工作基础和相关条件，将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等纳入试点范围，共9个省份。
“多规”不合的矛盾由来已久，表面看上去是各类规划之间图斑的不协调，存在大量的冲突差异，实质则因为各类规划遵循的上位法律、管理体制相互掣肘，导致各类规划在规划期限、坐标系统、基础数据、管控分区、技术标准等方面的互不衔接和统一。因此，科学编制统一的省级空间规划成为实现“多规合一”的重要推手。
一、与城市化水平相伴的空间规划
城市化是人类文明的产物。当城市发展到一定程度，其影响力超过城市范围时，就需要站在区域高度研究城市问题。而当涉及多个区域而不是单一区域问题时，就需要针对不同区域之间的关系站在全域高度研究空间问题。空间规划是继城市规划、区域规划之后一种规划类型，是社会经济发展到一定阶段的产物，主要是指各项活动的空间组织。
从1933年的《雅典宪章》、1977年的《马丘比丘宪章》到2016年联合国人居署发布的《城市与空间规划国际导则》，表明不同城市化（和工业化）阶段的规划响应。根据国际经验，城镇化水平30%—50%属于快速城市化期，50%—70%区间是加速后期，50%—70%是平稳期。对比各国空间规划发展轨迹，通常城市化水平30%的时候，会出现城市问题，城市规划会相应产生。而当城市化水平达到50%时，会出现城乡或区域的空间问题，经济发展与环境保护的矛盾问题等可持续发展问题，空间规划是促进可持续发展的重要手段，而被各国政府所采用。而当城市化水平达到70%时，空间规划作用减弱，城市设计成为重点。
二、市县“多规合一”的升级版
空间规划是指为社会、经济、环境等方面的活动提供空间表达，厘清空间管治事权，协调空间运作机制，指导空间资源分配。例如，城市总体规划和控制性详细规划就属于典型的以空间为主体的规划。2015年9月中共中央国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》中，明确提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”，并要求“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”。
我国提出的空间规划与“多规合一”密不可分。多规合一是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个空间区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。而省级空间规划则是市县“多规合一”的升级版。其本质在于不同类型的规划在空间和时间维度上进行协同，解决由于那些规划所管理的空间不一、技术标准不一、规划年限不一等带来的深层次问题。
空间规划的概念在欧洲出现得较为频繁，目标是为了整合欧洲不同国家、不同部门、不同机构的不同规划。在1983年的《欧洲区域/空间规划宪章》中，空间规划被定义为“经济、社会、文化、以及生态政策的地理表达；它是一门学科、行政管理工具以及政策；它也是跨学科的综合方法，整体战略制定，面向区域平衡发展，促进物质性空间结构形成”。
1997年《欧盟空间规划集》给出了一个更具普遍性的定义，即“影响未来各种活动的空间分布的常用方法”，其目标是“布局更为合理的用地模式及其用地之间的关联，平衡发展与环境保护需求，实行社会和经济目标”，还包括“洲域和国家规划、区域政策以及详细的用地规划等”。
三、“空间”是规划之间的协调突破口
很多规划并不直接涉及空间，然而它们之间的协调突破口在于空间。首先，人们的社会经济环境活动都有空间性，需要在空间中落地，如果那些活动不能落地，诸如投资、民生改善、污染治理等都是空中楼阁。
其次，任何规划政策都暗含了空间实施单元，往往也依赖于空间性的行政区划单元，然而那些行政区划单元与空间性的功能单元也许并不完全一致。例如，住宅和劳动力市场单元与行政区单元不吻合，流域单元与行政区单元不吻合，这使得相关的住宅、就业、流域治理规划并不能在行政区划单元内得以完整实施。因此，省级空间规划强调“三区三线”，即城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，这些都是空间管控政策和措施的实施范围和边界。
最后，空间一词本身是抽象的概念，可平衡空间的丰富含义的具体应用。“空间”既可指城乡规划中较为强调的“物质性空间”，又可指国民经济和社会发展规划中偏重的“政策性空间”。空间还超越了领域的概念，还可指空间主题，例如社会的空间结构、人口与货物的流动以及栖息地的关联等。这样有利于在空间的框架下，平衡某个规划发展的主题。
因此，空间规划不是用于取代其他规划，也不是强调某种规划比其他规划更合理，而是找到各类规划的共同点，即规划实施的载体空间。在此，空间包括两层含义：一是空间本身的构成或格局，例如发展轴带、公共空间体系乃至道路结构等；二是社会经济环境活动的空间分布，城镇体系、能源结构、用地布局等。前者属于物质空间形态的建构，后者属于空间资源的分配。
四、“一张蓝图绘到底”要如何做？
省级空间规划秉承了“一张蓝图绘到底”的战略思路，提出了四个“一”的目标，即一套规划成果、一套技术规程、一个信息平台、一套改革建议。在此基础上，明确了形成美丽国土空间的规划思路，统一规划期限、基础数据、用地分类、目标指标、管控分区，开展基础评价，绘制规划底图，编制空间规划，搭建信息平台等。
其核心是综合平衡、战略协同、良好管治、高效实施。综合平衡就是以“空间”作为理性工具，基于可持续发展，试图把更为复杂、各不相同的政策决策和体制机制综合起来，包括土地利用、经济发展、环境保护、治安、医疗、教育等，实现平衡发展，这成为空间规划的核心目标。
战略协同是强调在空间战略方面达成共识，从而较为容易地协同不同类型或不同部门的规划。甚至在社区参与性规划中，规划决策需要平衡所有规划参与者的战略性想法，这需要基于对空间场地的概念认知，才可能实现规划参与者之间的协作。
良好管治是指空间规划鼓励不同机构和利益相关者形成合作关系，从以项目为导向的规划转向了以空间整合和部门协调为导向的规划，基于政府、公共机构、私人机构、社区等形成合作伙伴，在多种空间层级上促进社会、环境、经济等方面的管治。
高效实施是解决以往各种类型规划相互牵制而导致效率低下的问题。“占据空间”的明晰化将使得规划编制与公共参与有了焦点，采用自上而下和自下而上相结合的方式，并强调竞争性与实施性。从而，空间战略转化为行动计划，有政策和预案，包括不同部门和所有者的资源协调与衔接，使得规划能落地、有资助、获推力，实现场所营造。
上述四点的实现，还在于多尺度或多精度的协调，平衡不同规模的空间占据与空间流动。战略性的空间规划最终还是为了实现具体而鲜活的社会经济环境活动。“三区三线”还需要最终落实到实施层面上，且它们将会随下一步的微观建设而调整。那么，建立更为精细的空间统计单元和“流空间体系”，如社区人口流动等，这将有利于更为深入而全面地摸清社会经济环境现状，有利于更为准确地搭建信息服务与管理平台，有利于更为创新地开展基础评价与规划编制。
五、为何选择这九个省份作为试点？
九个试点省份中，海南、宁夏是中央全面深化改革领导小组批准的试点。除了直辖市、港澳台之外，海南与宁夏排在各省之后。这两个省的空间规划是被当成“大城市”的规划来编制，有利于尽快地开始省域“多规合一”改革试点。此外，海南代表了沿海省份，而宁夏代表了内陆省份。
海南是我国第一个省级空间规划编制试点。《海南省总体规划》有以下特点：编制方法上，通过部省合作、省委省政府直接领导、住房城乡建设厅牵头、各部门和市县深度参与，形成了良好的合作机制；规划内容上，落实了中央“多规合一”改革精神，以空间布局为主体，按照“发展战略、空间布局、实施策略”的思路，通过“定性、定量、定形、定界、定策”综合集成，统一“发展目标、技术指标、空间坐标、图例标准、实施平台”，形成引领海南科学发展的一张蓝图；工作效果上，坚持守住生态底线、优化功能结构、实现各类规划有机衔接、致力于行政审批提速，取得了初步成效。
福建、江西和贵州是我国设立的首批国家生态文明试验区，而我国空间规划或多规合一在很大程度上借助了生态文明的东风。吉林、浙江、河南、广西四省区的现有工作基础和相关条件较好，在吉林省开展试点还有利于进一步支持东北地区振兴发展。
因此，九省份的国土面积、资源本底、地形地貌、发展水平、陆海统筹等情况各不相同，具有一定代表性，有利于丰富试点探索经验、校验试点成效并向全国复制推广。
六、空间规划的国际经验
大部分发达国家都编制过空间规划，但是由于政治和经济体制、发展水平的不同，其名称也不同。比如德国叫“空间规划”，日本称为“全国综合开发规划”，法国称为“综合服务规划”，韩国称为“国土建设综合规划”。各种空间规划内容不同，发挥作用各异，但都是针对具有综合性、层次性和地域性的空间问题的政策工具。
近代城市规划主要源于工业化最早的英国，区域规划源于德国。西欧、北欧以及亚洲日韩等国家的空间规划主要是“二战”以后开始的。北美的国家层面不编制空间规划，但是大部分具有独立权力的州以及地方政府非常重视空间规划的编制。
欧洲各国中，北欧是典型的福利国家，西欧经济最发达，其次是中欧，然后是南欧，东欧的多数国家处于转型中。与此相适应，空间规划类型各异。1997年发表的“欧盟空间规划体系和政策纲要”指出，欧盟各成员国空间规划根植于各自行政、法律及规划传统，规划体系类型分综合型（法国、德国、奥地利等）、土地利用法规型（英国、爱尔兰等）、区域经济型（葡萄牙等）和城市化型（地中海国家）。
欧盟空间规划委员会通过建立空间监测网站、整合各国空间规划术语和体系研究等，促进欧盟空间规划体系的构建。1999年欧盟委员会通过《欧洲空间展望》，对推动欧盟空间规划体系重塑发挥重要作用。2007年发布《国土议程》，2011年发布《国土议程2020》，欧盟尺度的空间规划不断发展。
亚洲空间规划以经济发达的日本、中国香港、中国台湾、新加坡、韩国等“四小龙”为代表。日本的空间规划更多传承德国经验，各层各类规划并重。从1962年开始先后完成了六个“全综”。“一全综”和“二全综”期间正值经济快速发展时期，规划目标以国土均衡为主，采取重点项目开发方式。“三全综”期间，日本快速发展带来的环境问题以及资源有限性问题凸显，建立了“定居构想”目标。进入20世纪80年代，日本经济走向成熟阶段，国民的追求从物质为主走向精神为主。“四全综”提出了“多极分散”国土结构目标和“休闲娱乐区”的开发构想。进入90年代，日本经济陷入了战后最严重的萧条期。“五全综”提出“参与和协作模式”来实现“多轴型”的国土目标。
进入21世纪，东亚经济快速发展，日本谋求同世界各国的合作，并顾及地方多样化和国民价值多样化的特点。提出通过“广域协作”实现“多级分散模式”国土。“四小龙”中的韩国从1963年颁布《国土综合建设计划法》开始先后编制5次，目前执行的是第四次国土综合规划（2000-2020）的修订版国土综合规划（2011-2020）。
北美洲空间规划以经济发达的美国和加拿大为代表，具有多样性，强调地方层面规划。首先是规划体系自由，各州的情况有所不同。其次，高层不编制空间规划。《美国2050空间展望》是研究成果，不是政府文件。州级层面即便有规划，也属公共政策方案，没有空间内容，甚至没有空间示意图。加拿大安大略省规划称为省政策陈述，不称为规划。第三，区域规划依据需要而设定，如美国《加州旧金山湾区规划》主要以交通安排和减少二氧化碳排放为主，而加拿大《安大略省大金马地区区域规划》则以大城市扩展，保护农地和绿地为主，划分城市扩展边界，区域规划具有多样性。第四，市县综合规划（加拿大称为官方规划）通常具有综合性和空间安排，但只是示意性，规划的实施主要靠法定的《土地用途管制分区》落实以及公共投资。
非洲经济最发达的国家是南非，南非2003年发布国家空间开发规划，2012年发布国家开发规划（2030远景）。利比亚在欧盟资助下，编制了《国家空间开发框架（2013-2025）》。南美洲最大经济体是巴西，从《国家发展规划（1975-1979）》开始，增加关于区域与城市政策的空间内容，逐步发展轴作为规划单元，强化空间战略。大洋洲的14个国家中，经济发达的澳大利亚是联邦体制，以区域规划、城市规划和土地用途管制分区为主，类似北美。