第一节 城市由少数精英统治：精英主义的城市社区权力观
早期，包括林德夫妇在内的社会学家已经对城市社区权力结构有所研究。他们采用的主要是参与观察、调查分析以及文献追踪等方法。这些方法大多属于描述性质的，亟待改进，而且他们的研究也缺乏理论深度。随后，亨特极大地推动了这一问题的研究。如彼得·罗斯所言：“赋予社区权力结构以可操作的形式可能是亨特最大的贡献。”[243]亨特认为，城市社区结构主要由经济精英掌控。在此，有必要从精英主义的传统阐述亨特的理论贡献。精英主义理论历史悠久，早在两千多年前的古希腊雅典，柏拉图在叙述“理想国”的社会结构时就借用上帝通过在不同的人身上分别掺入金、银、铜、铁之说，来论证等级严密的社会秩序的合理性。自此之后，奥古斯丁、阿奎那以及霍布斯等思想家都先后论证了君主制的优越性。直到18世纪，法国思想家卢梭才肯定了民主和平等的价值。不过，精英主义传统并未就此断绝。近世，莫斯卡、帕累托、米歇尔斯以及韦伯等社会学家都为精英主义理论提供了新的理据，如“寡头统治铁律”。然而，他们都是在“社会”或者“国家”这一宏大的空间内探讨精英主义理论的。“第一个严格意义上将精英理论运用于城市研究的人是亨特。”[244]
亨特先后任教于北卡罗来纳州立大学、智利天主教大学、加州大学、肯塔基大学以及哈佛大学。他几十年如一日地研究美国社会的权力分配状况。其代表作除了《社区权力结构》（1953）之外，还有《社区组织》（1956）、《美国最高层领导》（1959）、《大富与小富》（1965）以及《社区权力续编》（1979）等。
《社区权力结构》是亨特在博士论文的基础上修订的，为收集第一手资料，亨特扎根雷吉纳市（Regional City，即亚特兰大市）将近一年。其间，他不仅建构起了成熟的研究方法，即声望研究法，而且为精英主义理论提供了具有说服力的实证案例。在该书中，他有力地证明了精英主义的核心观点：即使是在城市社区层面，少数经济精英也占据着统治地位，他们控制了城市的政策制定权。
此后，许多学者纷纷采用亨特建立的声望研究法分析美国城市社区的权力结构，如罗兰·佩勒格林和查尔斯·科茨对比格镇权力结构的研究。[245]也有的学者运用声望研究法进行跨国的比较研究，探讨社区权力结构的国别差异。如德尔伯特·米勒就对英格兰小城“英国城”和美国小城“太平洋城”进行了比较研究。[246]还有的学者则在声望研究法的基础上加入历史比较研究方法，分析特定城市社区的权力结构演变史。如罗伯特·舒尔策就研究了美国小城锡沃拉一百多年间的权力结构演变历程。[247]通过仿效舒尔策的方法，唐纳德·克莱兰和威廉·福姆也探讨了美国小城韦尔斯堡的权力结构演变史。[248]这些研究也部分地修正了精英主义的城市社区权力结构观。
一、雷吉纳市的权力结构：亨特的精英主义理论
在研究雷吉纳市的权力结构时，亨特虽然发现经济精英主导影响城市经济社会发展，但他并不是一位否定民主价值的精英主义者。用他的话说就是：“凭借一系列的公共关系和宣传活动，领导与大众的交流渠道需要拓宽并加以强化。否则，在处理影响所有人的一般事务上，我们的民主观念就会处于失去活力的危险之中。……基于此，我才研究有着50万人口的城市——雷吉纳市的领导模式。”[249]也就是说，他研究雷吉纳市权力结构的初始目的不仅是为了揭示谁是真正的领导者以及他们制定公共政策的幕后流程，而且为扩展民主奠定基础。
权力对于维系任何一个社会的秩序都是必不可少的。在城市社区，它同样也是不可或缺的。究其原委，它事关公共政策的制定与执行。那么，对其进行研究无疑也具有重大价值。如上所述，以往对精英主义权力理论的研究都仅仅停留在国家这一空间尺度内。对此，亨特指，出在城市社区这一空间尺度的组织框架内更容易考察权力关系。他认为：“权力是这样的词汇，它用来描述的是在涉及自己和组织或非组织的事务方面人驱使他人行动的行动。”[250]在具体研究雷吉纳市的权力结构之前，亨特还提出了衡量权力结构的几个重要命题。[251]
（1）权力涉及的是个人与组织，控制与被控制的关系。
推论：因为权力涉及这类关系，所以可以结构性地予以描述。
（2）在美国的国家、州以及地方层面，权力可以结构性地社会化为政府权威与经济权威之间的双重关系。
推论：两类权威可能都有从属于它们的有效的社会性组织权力单位。
（3）相对而言，在作为变量的政策的社会关系中，权力是常量。
推论a：在权力这一常量中，财富、社会地位以及声望是变量。
推论b：在这些权力单元中，权力单元的力量变化或政策变化影响整个权力结构。
（4）个人的权力必须有效地结构化为社团、派系或组织模式。
推论a：社区提供了一个有组织的权力关系微观世界，在这个世界里个人行使其最大化的有效影响力。
推论b：在决策的制定与拓展方面，代议制民主提供了评估个人影响力的最大可能。
在提出这些命题的基础上，亨特建构了一套完整的研究方法，即声望研究法，又称社会分层理论。具体而言，这一研究方法大致有以下几个实施步骤。
首先，收集领导人名单。鉴于雷吉纳市既是金融、商业和工业中心，又是服务性城市，还是佐治亚州的中心，亨特选择在四类群体中收集一个社区领导人的名单。他认为，这些群体与权力存在千丝万缕的联系。他们分别是商界精英、市民领袖、政府官员以及社会贤达。在这当中，社区议会提供市民领袖的名单，妇女投票协会提供政府官员的名单，商会提供商界精英的名单，新闻媒体和市民领袖一起提供社会贤达的名单。最终名单中总计有175人之多。亨特假定，这175人对于社区事务都拥有举足轻重的发言权。
其次，专家测评。为了增强研究的可操作性，亨特决定缩减这份名单的规模。为此，他设计了一套挑选程序即专家测评。这一步骤是声望研究法的核心。亨特精心挑选出了14位对雷吉纳市政治、经济和社会等方面情况了如指掌的专家。他要求这14位专家在175人的名单中选出他们认为在上述四个方面最有影响力的领导。随后，根据挑选结果，亨特按照声望的得票数排列出在每个方面最有声望的10位领导。于是，亨特得出了一份雷吉纳市最有声望的40位领导人名单。
亨特发现，40人中，“大多数人掌控或管理着大型商业企业的主要活动。名单中，有11位这样的人。……金融主管、银行监管和投资顾问是仅次于前者的群体，有7人之众。……有6位专业技术人员。……5人承担着主要的工业责任。政府官员有4位代表。……有2位劳工领导代表工会。……剩下的5位可以划分为闲散人士”[252]。这与雷吉纳市的经济结构大致相符。优越的地理位置使得雷吉纳市一跃成为金融、商业以及工业的中心。这一经济结构也反映到了社会结构之上。
最后，访谈与结论检测。由于时间以及经费等条件的限制，亨特着重深入地访谈了其中的27位领导。在访谈的过程中，亨特主要围绕以下三个问题展开：（1）在他们眼中，谁是最有影响力的10位领导？（2）平时，他们之间接触与互动的频率与方式，即人际关系网络。（3）近年来，对雷吉纳市社会各阶层影响最为重大的决策和项目都由哪些人制定，又由哪些人执行？为了进一步弄清雷吉纳市政策制定的流程，亨特又采用相同的研究方法对34位黑人社区领导以及14位社区专业技术人士进行了访谈。在此基础上，亨特掌握了大量的第一手资料，也基本找到了这些问题的答案。亨特发现，在这些领导人相互投票的过程中，声望越高的人，得到的票数越多；相反，声望越低的人，得到的票数也就越少。不过，投票也不完全与现实一致。[253]
亨特不仅在研究方法上取得了重大突破，而且更加重要的是他的结论对于自诩生活在自由民主社会的美国民众来说，也不啻为绝妙的讽刺。
首先，经研究，亨特发现除宗教、教育以及文化等领域的事务外，经济精英几乎垄断了雷吉纳市其他所有领域的重大政策制定权。可以说，差不多所有的市政工程和项目都是由一小撮经济精英主导的。“在雷吉纳市，商人是社区领导。财富、社会声望以及政治机器都是社区经济精英的权力工具。……在公共事务方面，经济精英也占据着突出的位置。”[254]这些人的职业基本都是工商界大佬、银行家以及极少数为公司、银行以及其他机构提供法律服务的律师。他们的办公场所装修豪华，且都配备多位秘书安排行程；他们的住所位置极佳，相互为邻；他们相互熟悉，经常在各种高级俱乐部和私人住所，一边享用着各种美食，一边商讨关乎社区发展的大政方针；他们不会遭遇普通大众在日常生活中经常碰见的交通拥堵和治安混乱等各项社会难题。而这些难题的有效解决又都得指望他们。
更加重要的是，他们能够通过说服、威胁、游说甚至是强制和暴力方式推行自己制定的政策，或阻碍有悖于自己利益的政策、言论和项目的出现。例如，社会工作者克莱奇特·乔经常发表反对住房计划的各项言论。对此，大佬们怀恨在心。他们采用了各种手段，试图让乔闭嘴。如请私家侦探调查他的底细，许诺加薪甚至是逼迫他辞职。但乔还是不为所动。最后，他被解雇了。[255]即使是高层领导自己，一旦没有处理好重要议题也会被这个集体剔除出队伍。例如，罗伯特·瓦因斯和安东尼·默多克就是两位被清除出队伍的大佬。[256]
与之相比，就物质条件而言，各企事业单位的中层领导、社会组织的领导人和专业技术人员的办公条件、居住的社区以及聚会场地都无法与顶层领导相提并论。更加重要的是，他们对事关经济发展的公共政策的影响也是微乎其微。基于此，亨特把雷吉纳市的权力金字塔划分为四个等级。[257]第一等级：工业、商业、金融所有者以及大公司的高层执行官；第二等级：运行官、银行副总、公关人、小商人、高层公共官员、公司法律顾问以及承包商；第三等级：市民组织从业者、市民机构委员会从业者、报纸专栏作家、媒体时事评论员、底层公职人员以及被选组织的负责人；第四等级：专业技术人员，如监管、教师、社会工作者、人事指导、高薪会计以及小商业经理等。
与此同时，城市的领导人往往凭借他们和州立法机关（议会）的紧密联系，采取包括个人接触、提供政治献金在内的各项游说手段引导州议会出台符合他们利益的法规，从而压制乡村领导人的诉求。如詹姆斯·特里特就为州长的当选提供了不可估量的帮助，因此他的政治影响力不容忽视。州长在重要政策议题的选择上往往都会与特里特以及查尔斯·霍默等人协商，甚至一同前去华盛顿游说以期获得国会的支持。此外，他们总是试图说明商业集团的利益往往与社区整体利益一致。[258]
其次，他发现，虽然极少数经济精英对政策制定的影响十分重大，如雷吉纳市最富有的人查尔斯·霍默，但单一的权力金字塔在雷吉纳市并不存在。不同领域的经济精英对不同政策议题的发言权迥然有别。宗教、教育以及文化领域的政策基本都是由专业技术人士做出的。[259]因此，亨特才说：“就目前掌握的情况而言，雷吉纳市本身并没有单一的老板。在政治领域，没有人能够独断所有的政策。大的经济利益团体或许可以团结一致地处理事务，并促成任何项目。但即使有这样的人的话，也几乎没有任何一个大佬能够单独行动。”[260]不但如此，而且也没有人会认为在雷吉纳市存在拥有这种权力的大佬，任何大佬都必须依赖其他人的合作才能实现自己的目的。就这一发现而言，亨特的理论似乎倾向于多元主义的城市社区权力理论。
再次，他指出经济精英往往都是在幕后制定社区的重大政策。在政策出台之前，普通大众几乎对此一无所知。在雷吉纳市，政策制定大致遵循以下流程：某个商界大亨如霍默突然就某一议题冒出一个点子，然后他在其私人住所或社会俱乐部里组织一次他的核心小圈子成员参加的宴会。在三个小时的宴会上，大家一边用膳，一边各抒己见。在宴会上，启动资金等各项重大问题都解决了。经过商讨和部分修改之后，大家对此达成一致意见。随后，这个主意便被提交至49俱乐部或者101委员会，更多的经济精英开始对此进行协商。获批后，根据实际情况，或者成立一个由专业技术人士组成的专门委员会讨论具体的实施方案，或者不经这一步骤直接通知新闻媒体示意记者在报纸上大肆宣传他们的政策以便获取大众支持，从而减轻政策执行过程中可能会遇到的阻力。然后，一项新的政策便开始执行。[261]由此，不难看出，经济精英在商讨决策时几乎不与大众沟通。实际上，很多政治议题也是如此。因为它们很多都是经济议题，所以经济精英仍然具有重要的影响力。此外，亨特还发现，在各个等级的领导都会参加的会议上，开会时高层领导会与中下层领导一起入座，但他们的座序泾渭分明。会上，高层负责制定政策，政策的具体实施则由中下层领导负责。
最后，为了增强理论说服力，亨特还运用声望研究法考察了雷吉纳市黑人社区的权力结构。他发现，“黑人社区的权力结构模式基本遵循大社区的模式。……和大社区一样，黑人领导为制定政策也倾向于在社区内挑选相同的人，而且在高层领导之间，委员会互动的频率也很高”[262]。不过，34位黑人领导的职业构成却与前述40位大社区领导的职业构成有差异。在调查黑人领导的职业状况时，亨特发现他们中间有“19位专业技术人员、8位商业企业主、3位在银行和保险业工作、2位闲散人士（社会领导）、1位社区义工（1位退休的邮递员）以及1位政治家”[263]。此外，在黑人社区，组织投票协会拥有的影响力远远超过商业组织。在亨特看来，这些差异主要与黑人总体的社会经济状况有关。由于方方面面的条件限制，黑人的经济社会地位远远不如白人的高。但他们可以利用手中的选票影响当局，特别是影响候选人的竞选纲领，所以才会出现这些差异。
从表3-1、表3-2、表3-3中，我们不难看出，在议题的选择上，高层领导、中下层领导以及专业技术人员和亚社区的黑人领导关注的重点迥然有别。可想而知，最后自然是高层领导的偏好成为雷吉纳市优先考虑的重点。由此，亨特也间接说明了雷吉纳市的权力由少数经济精英主导。
表3-1 1950-1951年雷吉纳市26位上层领导提出的重大议题或项目报告
表3-2 1950-1951年雷吉纳市14位专业技术人士的重大议题或项目报告
亨特发现，随着城市的发展，市政服务远远落后于城市蔓延的节奏和人口膨胀的步伐。因此，专业人士视住房以及贫民窟的整治为重点。不过，不论是高层领导、中下层领导，还是专业技术人士，都将自己的计划表述为符合社区的整体利益，从而更好地获得资金支持。
表3-3 1950-1951年雷吉纳市22位亚社区领导的重大议题或项目报告
亨特的研究成果一经问世很快就在美国学术界乃至美国社会引起了巨大反响。究其原委，他的发现对美国民众引以为豪的民主理念造成了不小的冲击。如亨特所言，美国历来标榜自由平等，实际上许多城市却如雷吉纳市一样，公共事务的政策制定权都被极少数经济精英控制。这不能不说是对民主的极大嘲讽。因此，亨特完成这项研究之后，包括社会学和政治学在内的各学科学者纷纷投入到美国城市社区权力结构的研究当中去。在这一过程中，有的学者沿用亨特的研究方法得出了基本一致的结论；有的学者则借鉴亨特的研究方法，或进行跨国的比较研究，或加入其他变量进行历史的比较研究，从而部分地修正了亨特的观点。
通过访谈50位高级经理，佩勒格林和科茨收集了1954年6月至1955年5月间与比格镇权力结构相关的数据。他们发现，在比格镇社区项目如果缺少工业和“所有者不在场的”（Absentee-owned）企业的支持，往往都会流产。不过，这些企业的高级经理表面上主导了比格镇的政策制定，但企业的所有者才是真正的幕后老板。此外，“在相对较长的时间内，某个特定社区的社会分层体系很固定，且相对不变。因为，正如近期的研究发现，控制社区事务政策制定的主导性利益集团很少有动力去打乱现存的主从模式”[264]。
二、精英主义的升级版：比较研究和历史分析
根据上面的描述，我们不难发现亨特、佩勒格林和科茨等人的研究没有进行跨区或跨国的比较，收集的资料只是短短一年之内的数据。因而，他们的研究不仅不能反映地区差异，也很难反映社区权力结构的长期演变轨迹。下面几位学者的发现则弥补了这些缺陷，也部分修正了精英主义的理论。
为了检测亨特理论的适用范围，米勒运用声望研究法考察了英美两个小城的社区权力结构，并将之与雷吉纳市进行了比较分析。
米勒的实证研究发现，太平洋城核心领导的职业构成已经充分证明了亨特的理论假设，即在太平洋城和雷吉纳市，经济精英的确在社区权力结构中占据多数。不过，英国城的数据却反驳了亨特的理论预设。米勒认为，主要原因有以下两点。
其一，英美两国之间职业声望价值的差异。“相较于美国，与律师、医生以及大学职员相比，英国工业的行业地位及其老板的社会地位均相对较低。”[265]更加深刻的是，它代表着两国文化的巨大差异。英国的教育重视人文主义，而美国则是一个重视金钱和商业的国家。这一点也反映在了社区权力结构的差异上。
其二，政府机构的差异。如上所述，太平洋城市议会只有9位议员。规模小，便于议员之间的协商。正是经过较长时间的争论和社区权力转移至议会之后，议会才能做出决策。与之相对，英国城的议会议员都是兼职的，仅仅在开会期间他们的雇主才批准他们参会。这样，社区权力自然就落到了市政府的行政首脑手上。
跨国的比较研究已经说明了亨特理论的适用范围。不过如舒尔策总结的那样，美国的社会学家们在研究美国的社区和社区权力结构时已经对这一假设达成共识，即经济精英在地方事务和政策制定方面占据着举足轻重的地位。由此不难看出，很少有学者研究地方权力结构的历史演变。这些地方权力结构的变化与大都市区化和行政权逐步主导美国生活的趋势紧密相关。基于此，舒尔策便着手考察一个中等规模的美国城市社区权力结构。他的基本假设是，“如果社区与大的社会职能关系发生变化的话，那么其控制结构的属性和形式也会发生相应的变化，社区权力结构中经济精英的主导性角色也会随之而变”[266]。具体而言，一个社区如果越能自给自足并与外界的社会经济体系没有联系的话，那么它的权力结构越会呈现为金字塔型，权力就越会集中在少数经济精英手中。反之，人口的增长以及经济社会发展的需要导致它与外界联系越来越紧密，那么经济精英在地方社区组织中的作用以及他们对地方政治的影响力就都会下降。
同样，通过仿效舒尔策的方法，克莱兰与福姆分析了锡沃拉以西60英里的小城韦尔斯堡的权力结构演变史。该城有居民近18000人，主导产业为汽车制造。1900-1920年间，该城的人口迅速膨胀，工业飞速发展。自1920年之后，所有者不在场的企业大量入驻该城。它与大都市的经济社会联系也不断增强。结果，如同在锡沃拉发生的一样，该城的权力结构也出现了类似变化。[267]
三、对精英主义研究的批评
通过概述米勒、舒尔策以及克莱兰与福姆等人的研究成果，我们对亨特理论的局限也有了大致的了解。实际上，在社区权力结构研究方面，精英主义的理论假设还面临着以下几项主要的批评。
首先，精英主义使用的“权力结构”这一概念，在很大程度上是含混不清的。精英主义假设，在任何组织系统内均存在有秩序的权力体系，而且是组织分层的镜像写照。但事实并非如此，任何社区都不存在绝对的权力。如果存在的话，那么我们就无法去解释在社会底层谁统治他们。难道又在社会底层内部划分阶层，以致无穷？所以，“权力结构”这一概念有严格的适用范围。
其次，精英主义假设权力结构和社会分层一般均比较固定，也是值得商榷的。一般而言，测量经济精英的权力既要从历史的角度进行考察，又要与特定的议题相联系。前者，舒尔策已经有深入的研究。后者，亨特也有所论述。如他所言，即使是在雷吉纳市也不存在可以控制一切的大佬。此外，根据议题的性质和类型，利益集团与公民之间的联盟也是不固定的。原因很简单，每个利益集团都有自己的利益，很多时候还与他人的利益存在冲突。此外，个人偏好也是各具特色。所以，就不能将单一领域和单一议题的影响力扩展至所有领域和所有议题。比如，在自由民主国家，决定候选人去留的关键因素是大多数普通选民的选票，而不是大财团的政治献金。这一刻，我们就不能称其为精英统治了。
再次，我们既不能将权力的基础等同于权力本身，也不能仅仅将经济资源视为权力的唯一基础。在城市社区权力研究上，精英主义理论家们却犯了这一错误。就第一个问题而言，如果混淆两者的话，那么我们也就可以将任何国家视为军事独裁国家了。原因一目了然，军事力量的影响力肯定会远远大于经济资源的影响力。总之，“潜在的控制力不能等同于实际的控制力”[268]。就此而言，我们也就不能简单地根据个人或组织拥有的潜在影响力去评定他们的实际权力。就第二个问题而言，其他类型的资源也是权力的重要基础。实际上，“在政策制定的过程中，许多种类的资源都会被用上。这些资源比分层理论理所当然地认为的要多得多”[269]。作为一种主客体支配与从属关系，权力的产生根源在于不同社会群体掌握的资源迥然有别。在一定意义上可以说，个人或组织拥有资源也就掌握了资本。在物质或者象征的意义上，这种资本可以进行生产、积累和消费，甚至是转化。“从类型学的角度分析，那些塑造权力关系的资本可以具体划分为经济资本、社会资本、文化资本与符号资本。”[270]人生命的延续需要相应的经济资本，但人不仅是一种物质性存在，还是一种精神性存在并且处于一定的社会关系网络之中。所以，包括社会资本和符号资本在内的其他资本也构成了权力的重要基础。更为重要的是，在不同的历史时期、不同的国家，这些资本的重要性有天壤之别。因此，通过检测个人或组织的声望和影响力，精英主义简单地裁定个人或组织的权力等级，是值得商榷的。
最后，精英主义将本应证明的假设视为理所当然的结论予以接受。正如赫伯特·考夫曼和维克多·琼斯所言，“由少数群体主导城市是假设，而非已经证明了的。这一假设减轻了亨特发展任何评价权力客观标准的义务”[271]。就此而言，他们面临的最大的困境就是科学地证明某些个人或群体的权力高于其他人，但我们几乎没有完全客观的标准去衡量权力。假如我们遵循亨特的研究方法，我们就会在原始社会找出很多领导。可是，事实并非如此。因为我们知道，在原始社会习俗的力量大于任何个人或组织的权力。我们不能在这样的条件下测量权力，“如果A与B之间的关系是非对称性的——即A影响B，但B对A毫无影响”[272]。不过，试图影响他人的人本身也会受他人反应的影响，并根据他人的反应调整自己的行动。这种相互影响实际上就存在着一种相互制约关系。因此，只要经济精英与普通大众的关系是非对称的，我们就不能简单地测定城市社区的权力结构。