第二节 基本法是特别行政区的宪法性法律
一、宪法性法律的涵义
所谓“宪法性法律”，就是指包括宪法和发挥宪法作用的法律。宪法全面规定了一个国家的社会制度、国家制度、公民的基本权利和义务以及国家机关的组织与活动的基本原则，是国家的根本大法。
除了宪法之外，凡是明确规定社会制度、国家制度、公民基本权利和义务的法律、法规，都是属于发挥宪法作用的法律，或称为宪法部门的法律，或宪法类的法律。如我国的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国国籍法》等，就是属于宪法类法律，或称为宪法性法律。[16]
各国法律有宪法性法律与普通法律的区别，主要是运用法学基础理论中有关法的分类的理论，按照不同的标准，把法分为不同类别的结果。
按照法律所调整的是国内关系还是国际关系，可以把法分为国际法和国内法；按照法律所规定的内容和效力的强弱，又可把国内法分为宪法性法律和普通法律。同样，法学家们还按照法律所调整的社会关系的性质，将法律分为不同的法律部门，于是就有宪法部门法律、基本法律部门，以及其他的法律部门，等等。
宪法性法律规定的都是国家制度和社会制度中带根本性的基本原则，因此，宪法性法律的效力较其他普通法律的效力强，故又称宪法为“根本法”；是其他法律的立法依据，因而宪法性法律又称为“母法”。普通法律规定的都是某种社会关系中某一方面的行为规则，其法律效力显然较宪法性法律弱，因而相对于宪法性法律来说，就被称为“子法”。
香港与澳门特别行政区基本法分别是两个特别行政区内的宪法性法律，形象一点说，是香港与澳门特别行政区的“小宪法”。那么，为什么说两部基本法分别是香港、澳门特别行政区的宪法性法律呢？确认基本法是特别行政区的宪法性法律，对于基本法在香港、澳门特别行政区法律体系中的地位、效力，维护基本法的权威性，保证“一国两制”方针政策的贯彻实施，有何理论与实际意义呢？
二、基本法是宪法性法律
如前所述，宪法性法律包括宪法和发挥宪法作用的法律，确认香港与澳门特别行政区基本法是两个特别行政区的宪法性法律，主要可从基本法的立法程序及特点、基本法的内容、地位及效力等方面予以理解。
两部基本法是国家的基本法律，是在香港、澳门特别行政区实施的最重要法律。说它重要，首先体现在基本法的起草上。
两部基本法的起草，都基于相同的立法目的，经历了相同的立法程序和立法过程。下面，以香港基本法的起草工作为例，简单介绍一下基本法是如何起草和通过的。
在我国，全国人民代表大会是国家法律的制定机关。作为国家的基本法律，通常都由全国人民代表大会组织起草、审议和通过。起草的具体工作，通常又由全国人大的专门委员会具体负责。
1.香港基本法起草委员会的设立及组成
基本法，由于其史无前例的特殊性，全国人大及其他的国家机关在此前从未起草制定过类似的法律。要将一国两制及其方针政策用基本法规定下来，需要长时间地认真研究，广泛听取包括香港同胞在内的各方面的意见。
为慎重起见，为圆满完成基本法的起草工作，第六届全国人大第三次会议于1985年4月10日通过决定，宣布成立“中华人民共和国香港特别行政区基本法”起草委员会，负责基本法的具体起草工作。
香港基本法起草委员会，是负责《香港基本法》起草工作的特设专门机构。因其由全国人大决定成立，因此，起草委员会直接向全国人大负责，在全国人大闭会期间，向全国人大常委会负责。当基本法起草工作完成后，即基本法获得全国人民代表大会通过时，基本法起草委员会就完成了自己的使命，成为历史。
香港基本法起草委员会于1985年7月1日在北京举行第一次全体会议，标志着《香港基本法》起草工作正式开始。在整个基本法起草阶段，起草委员会一共开了九次全体会议，经过4年7个多月的工作，在1990年2月17日举行的基本法起草委员会第九次全体会议上，与会委员以2/3多数投票表决通过了基本法（草案）和区旗、区徽图案（草案），圆满完成了基本法的起草工作。所通过的基本法草案，将提交全国人民代表大会常务委员会审议。
由于基本法的特殊地位，基本法通过后要在香港实施，要为广大香港同胞认可并遵守，在起草基本法的整个过程中，要广泛听取香港同胞的意见。为此，由具有广泛代表性的内地、香港各方面知名人士和专家组成起草委员会，就能确保广大香港同胞的意愿和要求能够在基本法中得到采纳和吸收。
2.起草委员会中的香港委员
香港基本法起草委员会由59位委员组成。内地委员36人，香港委员23人。
香港委员有：安子介、包玉刚、李嘉诚、霍英东、查济民、郑正训、黄保欣等工商界知名人士；银行家李国宝；时任大公报社社长费彝民、明报社长查良镛；法律界人士李柱铭、李福善、廖瑶珠、谭惠珠；时任香港中文大学校长马临、香港大学校长黄丽松；教育医疗界人士司徒华、邬维庸；新界领袖刘皇发；宗教界人士邝广杰、释觉光；劳工界代表谭耀宗；还有时任新华社香港分社副社长的毛钧年。
3.起草委员会专题小组
为了有利于基本法的起草工作，充分发挥各位起草委员的聪明才智，有必要把基本法的起草分为几个不同的专题，与之相对应的，就是要成立几个不同的专题小组，分别承担并负责相应一个专题的基本法起草工作。
经过反复的研究讨论，在基本法起草委员会第二次全体会议上，决定成立五个专题小组，即：中央与香港特别行政区的关系专题小组（关系小组）；政治体制专题小组；香港居民的基本权利和义务专题小组（权利小组）；经济专题小组；教育、科学、技术、文化、体育和宗教专题小组（教科文小组）。
基本法起草委员会各位委员，根据自愿原则，报名参加专题小组的工作，每位委员最多只能参加两个专题小组的工作。在基本法起草过程中，委员们通过参加专题小组的工作，包括调查研究，听取意见，提出意见和建议，讨论或辩论，为基本法每一个条文的起草和定稿作出了贡献。
专题小组具体负责对基本法相关章节的内容进行调查研究，基本法各相关章节的条文初稿和方案，就分别由这五个专题小组拟定、并由其反复修改完善。专题小组开展工作，主要是通过召开专题小组会议来完成的。
从基本法各专题小组设立到基本法各章节条文最后定稿，关系小组共召开了15次会议；权利小组共开了11次会议；政制小组开了18次会议；经济小组开了11次会议；教科文小组开了12次会议。这样算来，五个专题小组在基本法起草过程中，一共开了67次专题小组会议。
4.区旗、区徽图案评选委员会
除上述五个专题小组外，在基本法起草过程中，还成立了区旗、区徽图案评选委员会，负责香港特别行政区区旗、区徽图案的公开征集和评选工作。评选委员会分别由教科文专题小组召集人钱伟长和马临担任主任。评选委员会先后召开了五次会议，方才选定了各三件区旗、区徽图案，最后由起草委员会从中投票决定最终的区旗、区徽图案。
5.基本法总体工作小组
当各专题小组拟定完成基本法各章节条文后，起草委员会成立了由包玉刚、胡绳任组长的基本法总体工作小组，负责对基本法各章节条文初稿的文字进行总体上的调整和修改，相当于把已生产的各个零件总装成一部机器。在起草工作期间，总体工作小组一共举行了三次会议。各专题小组起草的条文，经总体小组按基本法结构的要求，汇编和调整为基本法（草案）征求意见稿文本。
6.基本法咨询委员会
在基本法起草工作开展之初，起草委员会就从香港实际出发，引入和借鉴香港行之有效的咨询制度。在起草委员会第一次全体会议上，就决定委托全体香港委员在香港发起成立香港基本法咨询委员会，简称“咨委会”。
咨委会是一个在全港有广泛代表性的民间咨询组织，由安子介先生担任主任委员，当时担任香港基本法咨询委员会秘书长的，就是第四任行政长官梁振英先生。
咨委会下设八个专责小组，方便与起草委员会的五个专题小组开展对口交流。
咨委会专为有利于基本法的起草工作而设，主要是在香港收集港人对如何起草基本法提出的任何意见和建议并向起草委员会反映；其次是接受起草委员会就与基本法有关的事项提出的咨询。
咨委会自1986年3月1日成立后，它就作为一座桥梁和纽带，加强了香港各界人士与起草委员会的联系和沟通。咨委会所做的主要工作是：
第一，通过组织召开各种讨论会、研讨会、座谈会，公开听取香港各界、各方面对起草基本法的意见，同时，咨委会也采取多种形式，在香港开展宣传和推广活动，鼓励市民关注和参与基本法起草工作；
第二，通过提交各种报告、参考资料，向起草委员会反映香港实际情况和各方面意见。
第三，通过组织咨委会交流团到内地与起草委员研讨交流，反映意见。在起草基本法期间，咨询委员会先后组织七批共计一百多位咨询委员访问北京和全国其他地区，既向起草委员会反映了意见和建议，也加深了香港各界对内地的沟通和了解。
第四，咨询委员会先后四次邀请内地基本法起草委员访问香港，安排内地委员在香港听取各界人士的意见。
第五，咨委会秘书处受起草委员会秘书处的委托，协助起草委员会在香港开展公开征集香港特别行政区区旗、区徽图案活动。
咨委会很好地发挥了沟通、联系的作用，作为向起草委员会反映意见建议的重要渠道，为香港基本法的起草作出了重大贡献。
7.基本法起草委员会秘书处
根据基本法起草工作的实际需要，在起草委员会第一次全体会议时，起草委员会就决定设立一个秘书处，作为起草委员会的办事机构，负责处理基本法起草的日常工作。诸如资料整理、香港报刊剪报资料收集、委员的通信联络、委员参加会议时的迎来送往、会议会务工作、会议简报和会议纪要的撰写等等。
基本法起草委员会秘书处自成立到工作结束，都挂靠在国务院港澳事务办公室，其工作由秘书长领导。在整个基本法起草过程中，时任国务院港澳事务办公室副主任的李后担任秘书长，具体领导秘书处的工作。
从上述简单介绍《香港基本法》起草情况看，采用国家基本法律的形式，推行和贯彻“一国两制”的方针，是史无前例的时代创举。为此，全国人民代表大会专门分别成立了香港与澳门特别行政区基本法起草委员会，作为全国人民代表大会下设的工作委员会，负责基本法的起草工作。
起草香港与澳门特别行政区基本法，采用了特别的、类似起草宪法的立法程序，显示了基本法具有非普通法律可比的法律地位。
两部基本法的起草过程，具有许多特别之处。
1.基本法起草工作充分贯彻和体现了法制原则
从基本法起草委员会的成立，起草委员会的运作，基本法结构和内容的起草，起草委员会表决和通过基本法草案，以及全国人民代表大会最后通过基本法，都严格做到了有法可依，有章可循。
全国人民代表大会为制定基本法，正式依法成立了包括香港、澳门及内地各阶层、各界别有代表性人士组成的香港与澳门特别行政区基本法起草委员会。
基本法起草委员会在工作时，严格按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会工作规则》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会工作规则》运作；起草委员会在具体起草基本法各章节条文时，则以宪法为依据，严格贯彻中国政府在中英、中葡联合声明中阐明的对港、澳的基本方针政策，按照基本法结构（草案），完成基本法条文的起草工作。
在基本法条文形成之后，基本法起草委员会按照自己制定的一系列表决办法（如：“基本法（草案）修改提案的提出和表决办法”“评选澳门特别行政区区旗、区徽图案的投票办法”等等），以无记名投票方式，先后分别通过公布基本法征求意见稿、修改提案及基本法（草案）。
全国人民代表大会则严格按照《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，以合法程序表决通过两部基本法；最后，基本法分别由国家主席正式公布。所以，香港与澳门特别行政区基本法从起草到通过的全过程，都做到了有法可依，严格依照法律和有关的规则完成基本法的制定工作。
2.基本法的起草工作，充分贯彻和体现了民主的原则
（1）全民参与、广泛征求意见
基本法是民主协商，全民参与的产物。起草基本法，既有起草委员们的直接参与，也有全国人民，特别是港、澳社会各界人士的广泛参与，使港、澳社会各方面的意见和建议分别在两部基本法中都得到了体现和反映。
起草委员会通过基本法征求意见稿和草案稿后，分别两次公布并广泛征求意见。分别两次在港、澳及全国其他地区举行了时间长、范围广、参与人数多的基本法咨询活动，即所谓“两上两下”的咨询工作，使港、澳社会各界的意见及时上达到起草委员会。起草委员会在参考社会各界意见的基础上，对香港与澳门特别行政区基本法征求意见稿和草案稿作了进一步的修改和补充，使最后通过的香港与澳门特别行政区基本法，能够反映香港、澳门大多数居民的利益和愿望，能为全国人民，包括港、澳居民接受。
尤其需要提及的是，在起草两部基本法过程中，由香港、澳门各阶层有代表性人士自发组织的香港特别行政区基本法咨询委员会和澳门特别行政区基本法咨询委员会，为两部基本法的起草工作作出了重要贡献。
起草基本法，是在特殊的历史条件和环境下进行和开展的一项史无前例的立法工作。一方面，香港、澳门分别在港英和澳葡政府的管治之下，中国政府并不能以自己的名义直接在香港、澳门领导和组织各界人士参与基本法的起草工作。另一方面，由于长期以来香港、澳门地区与内地人为的隔离，以至于相当一部分港、澳居民对“一国两制”的方针不理解，对中国政府能否真正贯彻“一国两制”，保证中国政府对港、澳的基本方针政策得到贯彻实施仍有疑虑。
在这种特殊条件下，为了有利于基本法起草工作的开展，必须建立一个正常的沟通渠道，有一个联系的纽带或桥梁，把基本法起草委员会与港、澳居民联系起来，把各方面的意见和建议反映上去。香港与澳门特别行政区基本法咨询委员会，就努力担当并很好地完成了这一历史使命。
（2）基本法咨询委员会做了大量工作
在起草两部基本法期间，在香港和澳门分别设立的两个基本法咨询委员会，为基本法起草工作的开展做了大量工作，包括宣传推广基本法，印发并向市民免费派发基本法征求意见稿；召开、举办各类基本法座谈会；邀请内地起草委员分别到香港、澳门就基本法的起草广泛征求意见；组织咨询委员赴内地开展交流，反映意见；收集和整理港、澳各界对起草基本法的意见，并将收集到的意见反映给起草委员会。
澳门基本法咨询委员会在基本法（草案）征求意见期结束后，向起草委员会提交的咨询报告，包括了287份意见书，953条意见，这些意见涵盖了基本法草案的116个条文。[17]
香港基本法咨询委员会仅在对基本法（征求意见稿）征求意见期结束后，就收集整理了72632份意见书[18]，并汇编了5册咨询报告，包括专题报告和条文总报告，总字数超过百万，提供给起草委员会参考。
基本法咨询委员会对起草工作的配合与参与，加深了内地起草委员对港、澳社会各方面情况的认识和了解，促进了港、澳与祖国内地的沟通与交流。基本法的起草过程，实际上也是一个宣传“一国两制”的过程，是祖国内地与港、澳加深沟通与理解的过程。
起草两部基本法所采用的特殊的立法程序，在此期间所花费的人力、物力、财力，都是起草我国其他法律所无法比拟的。因此，从基本法的立法过程就可知道其具有重要的法律地位。
1.从基本法的结构来看
香港与澳门特别行政区基本法在结构体例方面具有宪法性法律的共同特征。
两部基本法各有一个序言、总则，规定了中央与特别行政区的关系，居民的基本权利和义务，特别行政区实行的政治体制、经济社会文化制度；规定了基本法的解释权和修改权等内容。把基本法的结构与我国《宪法》相比较，就可以看到两部基本法与我国《宪法》的结构十分相似。
我国《宪法》由序言、总纲、公民基本权利和义务、国家机构、国旗、国徽等四章138个条文组成。把两部基本法的结构与其他国家宪法的结构相比较，也可看到两者间的相似之处。例如，葡萄牙现行《宪法》分别由序言、基本原则以及基本权利与义务；经济组织；政治权力之组织（包括总统、议会、政府、法院、检察院等）；对宪法之保障及修正等四大部分298个条文组成，两部基本法的结构体例与葡萄牙《宪法》的结构也大体相似。
2.从两部基本法的内容来看
基本法规定了在香港、澳门特别行政区实行不同于祖国内地的政治制度、社会经济和文化制度，特别是实行不同于祖国内地的资本主义制度，并保证其50年不变，规定了香港、澳门特别行政区享有高度自治权，实行不同于祖国内地的具有各自特色的法律制度。基本法规定了香港、澳门居民在特别行政区范围内享有的基本权利和义务。基本法的各项规定，从总体和全局上确定了香港、澳门特别行政区实行的基本制度和政策，从宪制架构和内容上规定了如何在香港、澳门实行“两制”。
从国家范围来说，基本法是国家制定的主要适用于特定地区的基本法律，或称为“特别法”，两部基本法主要是在香港、澳门特别行政区实施和适用的法律。基本法规定和确认的，都是在香港、澳门特别行政区实行的制度和政策，其法律地位高于在特别行政区实施的其他任何法律，因而基本法是香港、澳门特别行政区的宪法性法律。
按照两部基本法第11条的规定，在香港与澳门特别行政区实行的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。
所谓“依据”，在法律上的涵义应当是“准绳”，是判断是非的标准，是人们行为的准则。如何在特别行政区实行资本主义制度和政策，只能以基本法作为判断和评价的最有权威性的标准。其他任何法律，都要让位于基本法，都不能作为衡量或评价是非的最终标准。
正是由于基本法在香港、澳门特别行政区范围内处于高居于其他任何法律之上的法律地位，因此，在香港与澳门特别行政区实施的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件，均不得同基本法相抵触。香港与澳门特别行政区的立法机关制定、修改、废除任何法律，均必须符合基本法的各项规定，司法机关在适用、解释法律时，均不得同基本法的法律地位相冲突。
三、宪法与基本法的关系
两部基本法序言第三段都明确规定，根据《中华人民共和国宪法》，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港（澳门）特别行政区基本法。这就说明了《宪法》是制定基本法的立法依据。
由于基本法是我国法律体系中处于《宪法》之下的基本法律，在《宪法》具有最高法律效力的我国法律体系中，基本法必须依据《宪法》制定，并符合《宪法》的规定。基本法与我国《宪法》的关系，是子法与母法的关系。
《宪法》作为基本法的立法依据，体现在《宪法》第31条的明确规定：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。
全国人民代表大会根据《宪法》的这一规定，决定在恢复对香港、澳门行使主权后，成立香港与澳门特别行政区。同样基于这一规定，全国人民代表大会在审议批准中英、中葡联合声明后，就决定进行基本法的起草工作。没有《宪法》的这一规定，香港、澳门特别行政区不能设立，基本法更无从谈起。正是有《宪法》的明确规定，才可能制定出在诸多方面都不同于《宪法》规定的基本法。
宪法作为体现国家统一、主权和领土完整的根本大法，其在总体上也是基本法的立法依据。基本法中有关体现主权和统一的规定，尤其是中央在特别行政区享有和行使权力的规定；界定特别行政区法律地位的规定；确定特别行政区政权机构地位的规定以及香港、澳门特别行政区享有和行使高度自治权的性质的规定，都遵循、体现和反映了《宪法》的规定。例如，由全国人民代表大会常务委员会行使基本法的解释权，就是根据《宪法》第67条第4项的规定。解释《宪法》和法律，是全国人民代表大会常务委员会的职权。基本法是由全国人民代表大会制定的国家的基本法律，因此，基本法的解释权应由全国人民代表大会常务委员会行使。
《中华人民共和国宪法》，是国家的根本大法，在全国范围内具有最高的法律效力。《宪法》以法律的形式，象征和代表着国家的主权，维系着国家的统一和各民族的团结。因此，《宪法》是立国之本、治国之道。在香港与澳门特别行政区范围内，《中华人民共和国宪法》同样具有根本法的地位。
香港与澳门特别行政区就法律地位来说，是中华人民共和国不可分离的部分，是直辖于中央人民政府的地方行政区域。既然《宪法》在全国范围内具有最高的法律效力，在香港与澳门特别行政区也不例外。《宪法》作为一个整体，在香港、澳门特别行政区同样具有根本大法的法律地位。但由于香港、澳门特别行政区的特殊性，《宪法》在特别行政区的适用也有其特点：
（1）《宪法》中有关确认和体现国家主权、统一的规定，理应在香港与澳门特别行政区适用，包括国家机构的组成、职权；有关国家标志的规定，如国旗、国歌、国徽、国都；有关公民资格，即国籍的规定等等。
《宪法》中有关这些方面的规定，是国家行使权力的依据。当中央依据基本法对香港与澳门特别行政区行使相应权力时，依据《宪法》建立并行使权力的国家机关——全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、中央军事委员会等，同时也是在履行《宪法》赋予的职责，其依据基本法行使的权力，对香港、澳门特别行政区有约束力。如果否定了我国《宪法》在香港、澳门特别行政区的效力，基本法上规定的“中央”及其可行使的一系列权力，均无根本法的依据。因此，《宪法》作为一个整体，特别是有关主权、统一方面的规定，在香港、澳门特别行政区范围内的效力是毋庸置疑的。
（2）在确认《宪法》作为一个整体，在全国范围内，包括香港、澳门特别行政区具有根本大法地位和约束力的前提下，也有必要指出，《宪法》中确有一部分条文不会在香港、澳门特别行政区实施。
我国《宪法》作为国家的根本大法，除了有关国家主权、统一方面的规定外，还有相当多的条文是关于建立社会主义制度的规定，《宪法》从根本制度和原则上反映了我国作为社会主义国家的性质。恰恰是《宪法》中有关社会主义制度和政策的规定，是不会在香港、澳门特别行政区适用的，这符合并体现了“一国两制”的方针。
《宪法》第31条的规定表明，国家既然允许在特定的时候，在我国的特定区域设立特别行政区，那么，就必然允许在特别行政区内实行有别于在我国其他的行政区域内实行的制度和政策。由于《宪法》规定的都是有关国家制度和社会制度中一些带根本性的原则，因此，《宪法》第31条中规定的“在特别行政区内实行的制度”，就不是一般性的规章制度，而是指允许特别行政区实行的社会制度，特别是与我国大部分地区实行的社会主义制度不同的资本主义制度。
既然允许在特别行政区内实行资本主义制度，那么，我国《宪法》中有关社会主义制度和政策的规定，如维护公有制、维护国有经济的主导地位、实行社会主义市场经济等方面的规定，就不会在特别行政区内适用。
正是由于实行“一国两制”面临的新问题，两部基本法第11条才分别作出明文规定，凡是在香港、澳门特别行政区实行的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均应以两部基本法的有关规定为依据。两部基本法中的这一规定，同时也表明了《宪法》中有关社会主义制度和政策的规定，不会在特别行政区适用，不能作为衡量和检查在特别行政区实行的资本主义制度和政策的法律依据。
由于《中华人民共和国宪法》在全国范围内处于根本法的地位，因此，《宪法》中体现国家统一和主权，规定中央国家机关地位及职权的规定，即体现“一国”的规定，应当在香港、澳门特别行政区范围内适用。《宪法》中有关“制度”的规定，即如何实行和完善社会主义制度的规定，不适宜在香港与澳门特别行政区适用，基本法也就成为在特别行政区内实行的制度和政策的依据。
凡是涉及在特别行政区如何实行“两制”的问题时，只能以基本法为准，而不能以《宪法》的规定为准。因为这符合《宪法》第31条的规定，符合基本法的规定，也符合全国人民代表大会在通过基本法时作出的决定。例如，《全国人民代表大会关于中华人民共和国澳门特别行政区基本法的决定》中就明确规定：“澳门特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以澳门特别行政区基本法为依据。”
四、基本法与联合声明的关系
中国政府与英国政府签订的解决香港问题的“中英联合声明”、与葡萄牙政府签订的解决澳门问题的“中葡联合声明”，是妥善解决历史遗留的香港与澳门问题的国际条约。国际条约是国家之间缔结的确定、变更或终止相互权利、义务关系的协议。两部基本法，是中华人民共和国的国内法，联合声明与基本法的关系，是国际条约与国内法的关系。
按照“条约必须遵守”的国际法准则，当一国的最高权力机关批准了与外国签订的国际条约，就表示该国同意承担条约规定的各项义务。为此，各国通常都会采取一定的方式，以保证自己承担的国际义务得到切实履行。在这方面，各国贯彻实施国际条约的通常做法是制定国内法，以国家的强制力保证有关的条约得到执行和遵守。国家通过制定国内法贯彻实施国际条约，已表现出了缔约国对履行国际义务的诚意和决心。
国家为保证国际条约的贯彻实施而制定国内法，必须通过国家的立法程序，至于如何制定国内法，完全是一个国家的内政。我国政府在批准中英、中葡联合声明后，就决定依据《中华人民共和国宪法》，制定香港与澳门特别行政区基本法，具体规定特别行政区实行的制度和政策，以保证联合声明的履行。因此，制定基本法的立法依据是《中华人民共和国宪法》，而不是联合声明，这在两部基本法序言第三段已有明确规定。
由于中英与中葡联合声明附件一载明了我国政府对香港、澳门的基本方针政策，在起草基本法时，无疑需将这些基本方针政策以法律的形式规定下来。因此，起草基本法的过程，就是把中国政府对香港、澳门基本方针政策法律化、制度化的过程。
由于两部联合声明附件一与联合声明的正文具有同等的法律效力，载明中国政府对港澳基本方针政策的联合声明附件一，突出地把中国政府的方针政策，以国际条约的形式规定下来。起草基本法，实际上就是通过制定国内法，把以国际条约形式表现出来的中国政府对港澳的方针政策，规定和明确下来，予以贯彻实施。通过实施国内法，履行国际条约义务。
起草基本法，不可避免地要考虑联合声明的规定，参照并符合联合声明的规定和精神，使基本法的各项规定与联合声明的规定一致。为此，在两部基本法起草过程中，起草委员会分别参照了两部联合声明的规定，采用了其中的许多名词、术语及表达方式，这都是各国在贯彻实施国际法而制定国内法时通常采用的方式。但绝不能由此认定联合声明是起草基本法的依据。无论从法理还是从实际来看，起草基本法的法律依据只有一个，那就是《中华人民共和国宪法》。
五、明确基本法作为特区宪法性法律的意义
明确香港、澳门特别行政区基本法是香港与澳门特别行政区的宪法性法律，在理论和实践上都有十分重要的意义。
我国在对香港、澳门恢复行使主权后，决定按照“一国两制”的方针，继续保留香港、澳门原有的资本主义制度50年不变，以维持香港、澳门地区长期的繁荣稳定和发展。实践正在证明并将继续证明，“一国两制”的方针，是圆满解决历史遗留的香港、澳门问题的唯一正确的方针，是保持香港、澳门长期繁荣稳定和发展的唯一可行的方针，更有利于促进中国最终的和平统一。因此，“一国两制”不是权宜之计，而是中国的基本国策。
按照“一国两制”的方针，我国政府制定了对香港、澳门的一系列方针政策，这些方针政策，在中英、中葡联合声明中已经予以阐明。为了保证“一国两制”方针的实现，国家制定了基本法，以法律的形式规定了对香港、澳门特别行政区实行的制度。“一国两制”的方针和国策，既已由香港、澳门特别行政区的宪法性法律予以确认和规定，就说明国家对香港、澳门实行的方针政策有法律的保障，有国家强制力的保障，是任何人也改变不了的。即使今后在基本法实施过程中，根据实际情况的变化，可能对基本法作出的任何修改，也不得与“一国两制”的方针，不得与中华人民共和国对香港、澳门既定的基本方针政策相抵触。由此看来，基本法使“一国两制”的方针政策得到了具体的体现和充分的保障。
基本法是国家的基本法律，是香港、澳门特别行政区的宪法性法律，是在香港、澳门特别行政区范围内实施的最重要的法律，这就足以说明基本法在贯彻“一国两制”方针，保障香港、澳门实行的资本主义制度方面，具有极高的权威性。
长期以来，香港、澳门在英国、葡萄牙管治下，都分别有成文和不成文的宪法或宪法性法律。在香港，有“英皇制诰”“皇室训令”，作为香港的宪法性法律。在澳门，有《澳门组织章程》，作为澳门的宪法性法律。此外，葡萄牙《宪法》的有关规定，主要是有关公民权利、自由和保障的规定，作为澳门的宪法性法律之一，也直接在澳门适用。无论是香港还是澳门的宪法性法律，其法律地位总是高于在香港、澳门实施的其他法律之上。
1997年和1999年后，这些原有的宪法性法律，随着我国恢复对香港和澳门行使主权，已在香港、澳门完全失去效力，退出历史舞台。由此留下的法律真空必须填补，香港、澳门特别行政区必须有一部宪法性法律，作为其他法律的基础和立法依据，这就是香港与澳门特别行政区基本法。明确基本法是香港与澳门特别行政区的宪法性法律，旨在强调只有基本法，才具有高于特别行政区实施的其他法律、法令、行政法规之上的法律地位。
明确基本法是香港、澳门特别行政区的宪法性法律，有助于正确认识基本法的法律地位，以保证基本法的贯彻实施。正是由于基本法在特别行政区范围内具有宪法性法律的地位，它才可以作为其他法律的基础和立法依据。香港、澳门特别行政区立法机关制定的任何法律，才不得与之抵触，否则将失去效力。
保证基本法的贯彻实施，无非涉及立法、执法和守法的问题。为了保证基本法得到实际的贯彻实施，特别行政区立法机关必须制定相应的法律，这就涉及立法机关制定的任何法律是否符合基本法的问题。特别行政区司法机关要受理诉讼案件，会涉及基本法的解释问题。明确只有基本法才是高于其他法律之上的宪法性法律，就不会允许把“人权法”凌驾于特别行政区其他法律之上。
只有基本法，才可以作为评价和衡量其他法律是否“合宪”的标准。其他任何法律，包括“人权法”，不可享有如此地位。从守法来看，香港、澳门特别行政区的一切政府机构、法人、团体和个人，均必须严格遵守基本法的各项规定，基本法是香港、澳门社会及居民的行为准则。