第二节 中国能源法的产生与发展
我国能源法经历了一个从无到有、逐步加强的过程。回顾我国能源法制历程，大体上可以分为四个阶段：初创时期、起步阶段、全面发展时期以及未来的成熟时期。
一、初创时期（20世纪50—80年代）
20世纪70年代的两次石油危机引发了世界能源政策大调整，主要能源消费国纷纷重视并加快了能源立法。在20世纪末期的我国改革开放初期，法制工作百废待兴，能源立法亦是刚刚起步。邓小平同志提出：能源问题是中国经济发展的瓶颈；要搞四个现代化，能源方面搞不好就会耽误。不过，这时的中国，经济和能源总量都处于世界末位，虽然也有少量能源的进出口，但是与世界能源市场的联系不大，几乎是处于能源系统的自循环状态。
政企不分、高度集中的计划经济，严重违背了经济发展规律，导致国内电力频繁短缺，与不断发展的经济很不匹配，很大程度上影响了经济的发展。我国开始积极探索能源与经济的关系。
本着急用先立的原则，我国这一时期的能源立法主要着眼于解决资金短缺、促进能源资源开发、缓解供需矛盾。国务院制定或者批转了《国家能源交通重点建设基金征集办法》（1982年）、《对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年，后修订多次）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）、《节约能源管理暂行条例》（1983年）、《关于集资办电和实行多种电价的暂行规定》（1985年）和《关于征收电力建设资金的暂行规定》（1987年）等。但是，这些法律或者文件的部门计划管理特色明显，头痛治头、脚痛治脚，系统性差、效果差。
我国的能源法律思想也开始形成。在1979年6月召开的全国人大会议上，时任全国人大常委会委员长的叶剑英指出，“随着经济建设的发展，我们还需要有各种经济法”，并提出需要制定包括能源法在内的五部经济法律。1979年12月9日—22日，国家科委在杭州组织召开了全国第一次能源政策研究座谈会，它标志着我国开始比较系统地研究能源问题。座谈会上，专家们一方面针对我国的能源资源、供应以及消费做了比较实事求是的分析，毫不留情地提出我国存在能源危机的观点；另一方面，提出了我国能源政策大纲（草案）和能源政策研究规划，提出了筹备成立全国能源研究会，建议国家成立统一的能源机构。后来，时任副委员长的彭真把草拟《能源法》的任务交给了1980年成立的国家能源委员会。能源法研究小组计划于1983年完成《能源法》草拟工作。然而，随着国家能源委员会在1982年的撤销，《能源法》草拟工作终止。
总体而言，这一时期我国在个别领域出现了一些层次较低的行政法规和规章，适用范围窄，还谈不上具有科学意义上的能源立法，离成为能源法律体系还有很大距离。
二、起步阶段（20世纪90年代—21世纪初）
在此阶段，我国经济保持了较快的发展速度，产业结构也发生了变化，以较低的能源增长支撑着较快的经济增长。1992年中国共产党第十四次全国代表大会明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场配置资源的作用在不断增强，能源开发领域要逐步实现市场竞争方式、多元投资开发的格局。在此背景下，我国经济立法进程加快，能源领域的立法活动开始活跃起来。1995年《电力法》、1996年《煤炭法》和1997年《节约能源法》这三部重要的能源专门法律先后制定，其他一些相关能源法律、配套法规也陆续出台。
《电力法》于1995年12月28日通过，次年4月1日起施行。它是我国能源领域的第一部专门性法律，可视为我国能源法制发展史上的里程碑。它的制定实施，在一定程度上推动和促进了电力体制的改革和发展，标志着我国电力和其他能源工业逐步迈向法制化轨道。《电力法》制定后经历了2009年8月27日和2015年4月24日两次修改。其中，第二次根据《关于修改〈电力法〉等六部法律的决定》进行，是《电力法》制定20年后的一次重要修改，旨在落实《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）“先照后证”的改革精神。主要内容是删去修改前法律第25条第3款中的“供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照，方可营业”。
《煤炭法》于1996年8月29日通过，同年12月1日起施行，经历了2011年4月22日和2013年6月29日两次修改。其中，第二次主要是修改《煤炭法》不能适应社会经济新形势的内容，取消生产许可证。修改后的《煤炭法》第22条为：“煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照有关安全生产的法律、行政法规的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不得从事煤炭生产。”并删去了修改前法律中与此不匹配的其他条款。
《节约能源法》于1997年11月1日通过，次年1月1日起施行。这是一部诞生于社会主义市场经济建立过程中的中国首部关于能源节约的综合性法律。它促进了合理利用能源和节约能源，提高了能源的利用效率和经济效益，对保护环境，保障国民经济和社会发展，以及满足人民生活需要起到了重要作用。它的制定和实施，使我国的节能工作逐步走上了法制化的轨道。该法的法律基本框架、节能行为的规范和制度的设计，基本符合我国市场经济体制发展，并有一定的前瞻性。但是由于该法规制和调整的社会经济、法律关系覆盖面小，以及相应的规范和法律制度缺位，也出现了一些问题。全国人大常委会于2007年10月28日对它进行了修订、2016年7月2日进行了修正。
上述三部能源单行法对这一时期我国的能源立法具有重大意义，是我国能源立法的重大突破。首先，它们的制定加强了能源法律，提高了能源法律的法律地位和法律效力，标志着我国能源管理已经初步纳入法制化的轨道。其次，它们是在能源法制上反映市场经济的成果。通过市场竞争发挥市场机制的作用和国家宏观调控作用，是能源发展的必由之路。而政府要依法行政，有关能源主管部门和相关部门要依法监督管理，不得随意的干涉市场的正常运行和企业的正常生产活动。[80]
这个时期，全国人大常委会还制定了一些与能源密切相关的其他法律。例如，《矿产资源法》（1986年，1996年修订）、《海洋环境保护法》（1982年，2013年修订）、《森林法》（1984年，1998年修订）、《水法》（1988年，2002年修订）、《大气污染防治法》（1987年，1995、2000、2015年修订）、《环境保护法》（1989年，2015年修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995年，2013、2015年修正）、《建筑法》（1997年）、《价格法》（1997年）等。
此外，许多与能源相关的法规和规章也相继出台。就行政法规和部门规章而言，与能源单行法、相关能源法律配套的有《矿产资源监督管理暂行办法》（1987年）、《矿产资源法实施细则》（1994年）、《矿产资源勘探勘查区块登记管理办法》（1998年）、《探矿权采矿权转让管理办法》（1998年）等。虽然没有全国人大或其常委会立法，但是根据需要制定的行政法规和部门规章有《民用核设施安全监督管理条例》（1986年）、《核材料管制条例》（1987年）、《电力设施保护条例》（1987年，1998年修订）、《铺设海底电缆管道管理规定》（1989年）、《水库大坝安全管理条例》（1991年）、《电网调度管理条例》（1993年）、《对外合作开采陆上石油资源条例》（1993年、2001、2007、2011年修订）、《核电厂核事故应急管理条例》（1993年）、《乡镇煤矿管理条例》（1994年）、《煤炭生产许可证管理办法》（1994年）、《电力供应与使用条例》（1996年）、《核出口管制条例》（1997年）、《核两用品及相关技术出口管理条例》（1998年）、《煤矿安全检查条例》（2000年）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2000年）等。
这一时期的能源立法虽然有了一定的前瞻性，但是由于我国当时正处于经济体制转型时期，受当时立法环境和条件的限制，计划经济的烙印还比较明显，缺乏对能源市场、竞争机制等方面的规范。
三、全面发展时期（21世纪至今）
进入21世纪以来，党中央把科学发展观、全面建设小康社会作为全国上下的重要任务。中国共产党第十八次全国代表大会要求必须更加自觉地把推动社会经济发展作为深入贯彻落实科学发展观的第一要义。2001年我国正式加入世界贸易组织（WTO），为我国经济融入经济全球化发展潮流创造了契机，经济连年高速增长。但与此同时，一些隐藏的能源方面的制约性因素逐渐暴露。例如，石油等能源对外依赖性不断增强，能源环境压力增大，能源安全问题开始突出以及能源结构不合理。面对这些困难和问题，我国亟须完善能源立法，用与时俱进的立法体制解决能源发展中的问题。我国政府也高度重视能源立法工作，将多部能源法规的制定或者修改纳入了立法规划。
这一时期的能源立法在追求可持续发展、适应市场经济和能源改革方面取得了较大进展。具体体现在以下六个方面：
《可再生能源法》于2005年2月28日通过，次年1月1日起施行。2009年12月26日，全国人大常委会对它进行了修改。现行《可再生能源法》对于改善我国能源结构，鼓励开发利用可再生能源，保障能源持续、稳定的供应，防止不断增长的化石能源利用所带来的环境污染、温室效应和生态环境破坏，都起到了重要作用。它不但体现了可持续发展理念，而且在一定程度上规范了政府和市场主体的行为，是对能源法律制度的突破性创新。《可再生能源法》是能源立法中的里程碑，标志着我国能源立法已经进入了新的阶段。
制定于1997年的《节约能源法》在10年后的2007年10月28日迎来了一次大修订。2007年《节约能源法》（2016年修正）共7章87条，主要内容包括节能管理、合理使用与节约能源、节能技术进步、激励措施和法律责任等。这次修改主要体现在八个方面：一是将节约能源确定为基本国策；二是省级政府可制定严于国家标准的地方建筑节能标准；三是将节能目标完成情况纳入地方政府考核评价内容；四是禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺；五是加强对重点用能单位节能的监管；六是加大节能方面政策激励力度；七是明确节能执法主体，强化节能法律责任；八是对交通节能、建筑节能、公共机构节能等问题作出了专门规定。
此外，国务院及时制定了有关的节能配套法规。例如，2008年的《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》等。
《石油天然气管道保护法》于2010年6月25日通过，同年10月1日起施行。该法共6章61条，主要内容包括管道规划与建设、管道运行中的保护、管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理和法律责任。它对保障石油、天然气管道及其附属设施的安全运行、维护公共安全起到了保障作用。
我国能源领域虽然已有《电力法》《煤炭法》《节约能源法》和《可再生能源法》等法律，但是一直缺少一部在能源法律体系中处于核心地位的，能够以优化能源结构、提高能源效率、保障能源安全、协调能源开发利用与环境保护的，具有统领、约束、指导、协调作用的能源基本法。因此，能源基本法的出台日益紧迫。2005年，国务院总理温家宝和副总理曾培炎分别批示启动《能源法》立法。2006年年初，《能源法》起草工作启动，国务院批准成立跨部门的《能源法》起草组，国家能源办、国家发改委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部、农业部、商务部、国资委、国家环保总局、国家安全监管总局、国家电监会、全国人大财经委、全国人大环资委和中编办共15家单位作为起草组成员单位，派员参加起草工作。经过近三年的努力，2007年形成了《能源法（送审稿）》并于2008年12月上报国务院。2009年，国务院法制办成立《能源法》审查修改工作小组，随后形成《能源法（修改稿）》，并更广泛地深入研究、调研、征求意见、修改以及广泛公开征求社会公众的意见。2010年，国务院法制办多次召开专题论证会、修改工作会。2013年，《能源法》被列入国务院立法计划。2015年国务院立法计划将其列为全面深化改革和全面依法治国急需立法项目。
我国专门规制原子能领域的法律极少，亟须制定《原子能法》。《原子能法》作为核能领域的最高法和基本法，主要内容应该包括组织体系与职责、使用范围、监督管理体制、监督管理程序或步骤、核事故应急、法律责任、补偿与赔偿、法规建设等。
我国《原子能法》立法工作开始于20世纪80年代，但是进展非常缓慢。1999年起，国防科工委先后委托中国核工业经济研究中心开展了国外调研、比较研究、立法重大问题研究和起草工作，并将《原子能法》列入核工业“十五”规划。在广泛调研、充分论证的基础上，经多次修改，形成了《原子能法（草案）》征求意见稿。
2010年，由工信部、国防科工局牵头，在国务院法制办的推动下，工信部、国防科工局再次启动了《原子能法》立法工作。2013年底完成了征求意见稿，并以工信部办公厅名义征求有关部门意见。2014年底，工信部正式将《原子能法（送审稿）》报送国务院。随后，国务院法制办大规模征求有关部门、企业、民间组织和团体的意见，并委托中国法学会组织召开了立法专家研讨会。《原子能法（送审稿）》除与国家核安全局在核安全监管职责方面有分歧外，基本达成了一致意见。
我国核安全法规体系目前包括1部法律、7部法规、20余部部门规章。法律是《放射性污染防治法》。法规包括《民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》《核材料管制条例》《民用核安全设备监督管理条例》《放射性物品运输安全管理条例》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》和《放射性废物安全管理条例》。在内容上，核安全法规体系目前有10个系列，包括通用系列、核动力厂系列、研究堆系列、燃料循环系列、放射性废物管理系列、核材料管制系列等。体系虽然已建立，但是不足却日益凸显。《放射性污染防治法》除了从环境保护视角看核安全外，没有提到核安全监管的法律地位。
由于《原子能法》出台有难度，业界开始退而求其次，力推《核安全法》。2013年，《核安全法》正式进入全国人大常委会立法规划。该法将在相关领域（如核事故损害赔偿、核安全信息公开和公众参与等）弥补我国核安全法律制度的空白。
此外，我国目前正在研究或者起草的立法还有《石油天然气法》《国家石油储备条例》《能源监管条例》等。
四、成熟时期（未来）
经过数十年的发展，我国能源法律体系的雏形已经大致形成，基本上实现了从政策管理向法制管理的转变。这不仅是我国能源事业逐步走向法制化的标志，而且在很大程度上支持着我国能源事业的发展。初具规模的立法促进着我国能源开发、利用、节约、保护及能源监管，保障能源安全，促进能源清洁合理利用和保护环境。能源立法的不断加强也为我国不断提高能源供给能力、优化能源供应和消费结构、提高能源产业技术装备水平、推进能源改革、促进能源节约以及生态保护提供了强有力的法律依据。在当前情况下，我国的能源立法正在朝着保障能源安全、提高能源效率、促进能源合理开发利用、推动生态环境保护的方向发展。
为了在未来可以拥有更完善的能源法律体系，我们有必要反思现在的能源立法。首先，统领性的法律《能源法》缺位，分行业的立法《原子能法》《石油天然气法》等缺位，专门性立法能源公用事业立法、能源监管立法等缺位。其次，由于经济发展环境及国际经济形势的不断发展变化，我国以前制定的能源立法（如《电力法》《矿产资源法》《煤炭法》《石油天然气管道保护法》《海洋石油天然气管道保护条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等）需要修订。再次，已有立法严重滞后，内容不合理，并且配套法规规章不足。最后，现有法律之间缺乏合理的协调和衔接。
针对这些问题，应该按照“抓龙头、补空白、修现行、快配套”的指导原则，尽快制定和修订我国能源法律法规，解决我国能源法律体系中存在的诸多缺陷。[81]首先，制定能源基本法，统领我国能源法律体系，为各个单行能源法律、法规和规章的创制和修订提供基本法基础。其次，制定和修改能源单行法。最后，制定有关的配套法规。