论德国废电池回收立法及其启示
张青波[308]
一、废电池回收的必要性
我国每年消耗约200亿只电池，其中一次性干电池就有70亿只。由于尚未建立起高效便捷的回收废电池的途径，废电池的回收率仅为1%—2%。[309]现实中物资回收经营者只回收电动车、工业生产等较大的废电池或多次使用的充电电池，大量的家用一次性废电池被当作普通生活垃圾丢弃，最终被掩埋或焚烧。然而，电池中含有汞、锰、镉、铅、锌、铬等重金属以及酸碱等物质，在使用过程中被封存在电池壳内部，经过一定掩埋时间后，电池壳被磨损、腐蚀，这些物质就会泄露出来进入土壤或水源，进一步进入人的食物链，严重危害人体健康。被焚烧的电池中的重金属会因高温挥发而被烟气带走，通过呼吸直接进入人体，而焚烧的灰渣中同样仍留存富集程度更高的重金属，成为更大的污染源。相反，废电池中的重金属若能被回收利用，可以减少原生矿的开采，并节约大量的冶炼能源。[310]根据学者在湖南省的调研，目前电池回收体系仅为散兵游勇，许多耗巨资建成的处理中心，因原料不能持续供给，面临着经营困难的窘境，相关企业的员工也认为现有的回收网络体系非常差。[311]因而，无论从消除污染的角度，还是从资源回收再利用的角度，回收废电池都非常有意义，也非常有必要拓展。
据媒体报道，我国实现了家用电池的低汞化甚至无汞化，在目前缺乏有效回收的技术经济条件下，环保部门不鼓励集中收集已达到低汞或无汞要求的一次性废电池，因而废电池可以当作生活垃圾处理。有环保部门表示：一次性干电池早就无汞化、低汞化了，不用丢进（电池回收箱）来，其可利用成分少，不能利用只能处置。和其他垃圾处置相比，电池处置需要固化填埋，相应成本很高。[312]该环保部门的表态确属有据。查阅2003年颁布的、相当于部门规章的《废电池污染防治技术政策》（简称《政策》），的确规定：目前，在缺乏有效回收的技术经济条件下，不鼓励集中收集已达到国家低汞或无汞要求的废一次电池。
但是，无汞电池（包括一次性干电池）中仍然含有铅、镉、锌、锰、铬等重金属以及酸、碱物质。2008年颁布的、相当于规章的现行《国家危险废物名录》中仍将含镉、含铅、含铬、含锌的废物，废酸、废碱作为危险废物。同时，该名录第6条要求，废镍镉电池、氧化汞电池、电子类危险废物从生活垃圾中分类收集后，其运输、贮存、利用或者处置，应按照危险废物进行管理。可见，不含汞的废电池仍对环境和健康构成威胁，缺乏有效回收的技术经济条件或者成本高昂，不能作为拒绝回收电池的借口。
而且，按照行政法的原理，环保部门有义务收集废电池。如果说在传统控权性行政法下，为了保障公民自由，任何行为在被证实具有危险性之前，应被视为无害，国家无权干涉。[313]那么在现今充斥着各种风险的社会中，未来生活世界的状态、情形或者时间所包含的不安定性、不确定性不能消除，危险的诱因、引发者以及发展参数都完全不为人所知。甚至看起来无关紧要的初始和过程条件，都可能（长期无法被感知地）导致剧烈的系统性剧变。[314]但是，不确定性不能作为阻碍政府行为的理由。[315]不能等到所有情况都一清二楚时才允许国家权力限制公民自由和增加个人负担。[316]为了防控未知的危险，行政机关被授权踏入人类知识的边界之外或者经验未逮的领域，有权在有怀疑时开展行动，以免产生巨大的危险或不可逆的损害。行政干涉的门槛降到了存在危险嫌疑的事实构成——它的满足只需要对损害存在某种科学上合理的依据，不必谨守以反复验证的客观经验为基础的危险存在的情形，更不能等到危险已经具体化为可能的损害。在抽象的风险出现之际，国家就要采取行动。[317]这就是现代行政法从控权行政转向风险行政的根据。
既然废电池已经具备危害环境和人身健康的可能性，潜存着环境风险，环保部门就应当采取措施加以防控，不能以废电池不具有现实的危险性为由，怠于行使职责。事实上，商务部现正委托中国物资再生协会起草废电池回收利用体系实施方案。可见，废电池回收已经引起政府重视。为了能使废电池回收体系立法乃至与电池相关的各种立法臻于完备，下文将介绍德国有关立法，并展开与中国现行有关立法的比较，期能为我国环保法制的进步略尽绵薄之力。
二、德国的废电池回收立法
德国联邦政府早在1998年就根据欧盟指令颁布了《废电池法规命令》，联邦议会于2009年又提高立法层级，制定了《关于电池与蓄电池流通、回收与兼容环境地清除的法律》（简称《电池法》）。该法适用于各种电池，无论其形式、大小、容量、成分、用途，包括安装于其他产品中或附带于其他产品的电池，但不适用于军事设施、武器、弹药、防御装备中的电池。下文将具体介绍该法的内容。
（一）电池的销售与回收
按照该法第3、4条的规定，汞含量大于0.0005%电池重量的电池被禁止投入流通。镉含量大于0.002%的电池也被禁止投入流通，不过用于警报系统（包括紧急照明）、医疗设施、无线可手持的带电工具中的电池除外。投入流通意指为了销售、使用或利用而有偿或无偿地交付第三人，包括经营性的进口。违反上述规定被投入流通的电池，由其生产者从市场召回。生产（定义为经营性地将电池初次投入流通）者必须按照第4条，提前登记并通过履行回收义务确保旧电池能够回收，方可将电池投入流通。销售者必须通过履行第9条规定的回收义务确保最终使用者能够交回电池，方可向最终使用（意即使用电池或内置电池的产品并不再以所获得的形式向外转让）者供应电池；生产者未登记或未合规登记的电池，不得供应；故意或过失供应未登记或未合规登记的电池的销售者，视为生产者。
任何生产者有义务在将电池投入流通前，通过互联网向联邦环保部门以电子方式登记生产者的名称、法律形式、地址、联系方式、商业登记情况、所拟投入流通的电池种类（车用电池、工业电池、家用圆筒小型电池抑或纽扣电池）、销售商标。家用（圆筒小型）电池的生产者还需要登记所加入的共同回收系统，或者自己根据哪一个行政许可所设置的回收系统以及将该系统所委托运营的第三人名称、法律形式。车用或工业电池的生产者还需要登记旧电池合规回收的可能性，并对所设置的回收可能性以及有权交回者获得这一途径做进一步说明。生产者在上述信息发生变化或放弃经营时，应立即通知环保部门。联邦环保部门将所获得的上述各种信息（除商业登记和行政许可情况外），按照不同类型电池生产者的类别，在官方网站上公布，并注明登记或变动日期。上述信息在放弃经营三年之后删除。
按照第5至8条的规定：生产者有义务无偿接收由销售者依第9条所回收的废电池以及由公法上的（垃圾）清运人依第13条所收集的家用电池，并依照第14条加以利用或将不能利用的废电池清除。这同样适用于依照《电子仪器法》和《旧车法规命令》处理旧仪器或旧车时所出现的电池。
为履行上述义务，家用电池的生产者设置共同的、非营利、无遗漏运转的家用电池回收系统，并加入其中。任何加入的生产者有义务应请求向共同回收系统告知自己前一年度投入流通的各种电池数量，自己所接收、利用、清除的各种废电池数量，以及利用和清除在质上和量上的结果。在退出系统时，生产者有义务立即告知州主管机关。共同回收系统由联邦环保部会同联邦经济部确认是否已被设置，并在联邦公报上清楚具体地公告。共同回收系统必须对所有生产者设定同等加入条件，必须从所有家用电池的销售者、所有公法上的清运人、所有第12条中的处理机构无偿取走电池，必须通过网络化的回收点保证从上述各单位中无遗漏地回收，必须从各回收点无偿取走电池，必须无偿为各回收点准备合适容器，必须通过竞争性程序招标废电池的回收、运输、分类、利用和（针对不可利用的废电池）清除等各种服务（服务期最多为5年），必须通过按照加入的生产者根据各自电池的数量分担电池处理成本而确保系统的财政平衡，必须每年告知联邦环保部门处理废电池的花费，并必须对生产者特有或专属的信息保密。共同回收系统有权要求既未加入共同回收系统、又未建立自有回收系统的生产者支付由该生产者投入流通并通过共同回收系统所回收的废电池处理成本。
如果共同回收系统未建立，那么任何家用电池的生产者有义务建立自有回收系统履行回收义务，除非生产者已经建立并运营了由其所在州主管垃圾的行政机关所许可的回收系统。该许可应申请而发放，如果全部申请材料提交行政机关后三个月内行政机关未做决定，许可视为发放。对生产者自有回收系统的许可条件是系统能够将电池回收率（即同一年度回收电池数与投入流通电池数之比）在2012年达到35%、2014年达到40%、2016年达到45%。生产者还应同样承担上述对销售者、垃圾清运人、第12条的处理机构和回收点的各种义务。在审批许可程序中，对回收目标的实现和以上义务的遵守所必需的前提条件通过专家的鉴定加以证明。为了持续地确保遵守以上义务和第14条规定的废电池利用义务，许可可以事后附加义务。多个生产者可以共同建立和运营回收系统；如果他们共同通过委托第三人建立和运营，那么许可也可具有对各生产者的效力而发放给第三人。运营被许可的自有回收系统的生产者，可向其他未加入共同系统又未运营自有系统的生产者，主张由后者投入流通并由自有系统合规清运的废家用电池的处理费用。
车用和工业电池的生产者向销售者和第12条的处理机构提供合理并无偿的回收电池途径，并按第14条对所回收的电池加以利用，但上述销售者和处理机构不负有将废电池交给生产者的义务。对于工业电池，有关的生产者、销售者、处理者、最终使用者可作出不同约定。只要车用和工业废电池被销售者、第12条的处理机构、公法上的清运人、商业的（垃圾）清运人按照第14条利用，生产者由于第5条所负的回收义务视为已被履行。
第9、10条规定，任何销售者有义务在其营业场所及附近无偿接收最终使用者的废电池，该义务不包括电器或车辆中内置的电池。回收义务限于销售者所销售的电池种类和最终使用者通常抛弃的数量。寄送零售业的营业场所是寄出地。销售者有义务将所回收的家用电池备共同回收系统领取或者通过至少每年一次的专门声明而备生产者自有回收系统领取。只要销售者未利用生产者根据该法第8条提供的途径而自己或交由第三人利用废工业和车用电池，销售者应确保满足第14条的要求。如果销售者将废工业或车用电池以利用为目标交付商业清运人或公法上的清运人，视为销售者满足了第14条的要求。向最终使用者交付车用电池时，销售者有义务对每个电池收取7.5欧元的押金，押金在交还旧的车用电池时退还。销售者可以在收取押金时发放一个标志并让押金退还取决于交还该标志。如果内置于车辆中的车用电池被交付最终使用者，则押金义务取消。
废电池的占有人应当将废电池置于与其他未分类的垃圾相分离的容器中。内置于其他产品中的电池则按照《电子仪器法》和《旧车法规命令》的规定处理。废家用电池仅仅通过联通共同回收系统或某个生产者自有回收系统收集。最终使用者如果是经营性的或其他的经济企业或公共机构，可以就其处的废家用电池与前述两类系统作出回收种类和地点的不同约定。废车用电池仅仅通过销售者、公法上的清运人和第12条的处理机构收集。最终使用者如果是经营性的或其他经济企业或公共机构，也可将其处的废车用电池直接交生产者或废电池的职业清运人。废工业电池仅仅通过销售者、第12条的处理机构和废电池的职业清运人收集，只要没有根据第8条作出不同约定；第14条的要求应确保满足。
第12至13条规定：废电器的处理机构、旧车处理机构有义务将处理过程产生的废家用电池备共同回收系统领取或者通过至少每年一次的专门声明交由生产者自有回收系统领取。上述机构自己或交由第三人利用处理过程产生的废工业和车用电池，应确保满足第14条的要求。如果上述机构将废工业或车用电池以利用为目标交商业清运人或公法上的清运人，则视为满足了第14条的要求。只要公法上的清运人参与废家用电池的收集，所收集的电池应备共同回收系统领取或者通过至少每年一次的专门声明交生产者自有回收系统领取。只要公法上的清运人参与收集废车用电池，它有义务根据第14条处理所收集的电池。
按照前文多次提到的第14条，在技术上可能和经济上合理的范围内，所有被收集和可辨别的废电池应当根据技术状况加以处理并利用其材料。于此要满足：（1）除去所有液体和酸性物质。（2）处理和储存（包括暂时的储存）只能在具有不可渗漏的底面和防风雨顶盖的地点或在合适的容器中进行。（3）至迟到2011年9月26日，利用方式必须达到对废铅酸电池中铅原料的利用达到65%，对废镍镉电池中镉原料的利用达到75%，对其他电池原料的利用达到50%。可以辨别但处理和利用技术上不可能或经济上不合理的废电池、不可辨认的废电池、合规处理和利用的废电池的残渣，应当以符合公共利益的方式按照技术状况清除。禁止以燃烧或堆放的方式处理废车用和工业电池，但其合规处理得到的残渣除外。如果运输符合欧盟法有关规定，处理和利用可以在国外进行。将废电池运到欧盟之外，只有在有可信证据表明利用符合本法要求方被考虑。
与此同时，第15条则要求：共同回收系统、生产者自有回收系统每年于4月30日之前向联邦环保部门（生产者自有回收系统还要向许可机关）报告，（1）其成员在上一年度在国内投入流通和剩余的（按照类型分类的）家用电池量；（2）在上一年度回收的（按照类型分类的）废家用电池量；（3）在上一年度从材料上加以利用的（按照类型分类的）废家用电池量（出口并在国外利用的废家用电池要特别说明）；（4）达到的回收率；（5）达到的利用率（即同一年度材料被利用的废电池数和回收电池数之比）；（6）利用与清除在质上和量上的结果；（7）回收、分类、利用和清除的全部（按照电池类型分类的）费用。应环保部门的要求，该报告以通过独立专家检验和证实的形式提交。该报告（除费用项）在提交1个月内在回收系统的网站公布。车用和工业电池的销售者要就废车用和工业电池的收集、回收、利用向联邦环保部门报告前述（2）（3）（5）（6）项的内容，采取同样的形式并负同样的公布义务。车用和工业电池的生产者可以为多个销售者提交一个共同报告。联邦环保部门可以在联邦公报上公布对上述报告形式和结构的建议。
（二）电池的标志与提示义务
第17、18条规定：生产者有义务在初次投入流通之前在电池上做不能扔入一般垃圾的标示。该标志必须至少占电池或销售包装的表面最大面积的3%（对圆筒性物体只需至少占表面最大面积的1.5%），但最多5公分长、5公分宽。对汞含量超过0.0005%电池重量、镉含量超过0.002%电池重量、铅含量超过0.004%电池重量的电池，生产者有义务在初次投入流通之前，分别以金属符号（Hg, Cd, Pb）标示，任何符号必须至少占前述3%或1.5%面积的四分之一。如果标志或符号的长度和宽度都小于0.5厘米或者技术上不能在电池上标示，可以不使用标志或符号，但是标志或符号必须至少在包装上占1厘米长、1厘米宽的面积。标志和符号必须明显、清楚、持久。对车用和工业电池，生产者还负义务在初次投入流通之前，明显、清楚、持久地标示其容量。只要和上述标志、符号相容，允许另外自愿地做其他标示。
销售者应当通过在顾客通道的直接视野内张贴明显、清楚的文字或图画，提示顾客：（1）电池在使用后可以无偿交还到营业场所；（2）最终使用者负有交还的法律义务；（3）第17条中的标志和符号有何种意义。以寄送方式将电池交付最终使用者的，应在其使用的说明材料中或通过附加说明做相应提示。生产者有义务告知最终使用者上述（1）（2）（3）的信息、电池中的物质对环境及人类健康的可能影响、分类收集和利用电池对环境和健康的意义。如果共同回收系统实施了宣传上述信息的活动，未加入该系统的家用电池生产者有义务按照其市场份额分担活动的成本，此时视其为履行了生产者的提示义务，该信息宣传活动应对市场竞争保持中立。
（三）其他规定
依该法负义务者可委托第三人履行其义务。委托不影响委托人的责任，受托人必须拥有必要的可靠性。受托人也可以是共同回收系统。联邦环保部可对该法的某些地方通过法规命令做细化或例外规定。环保部门还可以对共同回收系统发布必要的命令，以确保其持续遵守第6条的规定和第14条对利用的要求。而且，为实施该法，环保部门有权采取《联邦循环经济法》第47—62条中规定的监控措施并限制当事人住宅不可侵犯的宪法权利。另外，对故意或过失违反该法义务的各种行为，该法分别处以1万至10万欧元的罚金。
总结而言，德国电池立法的特点，一是法律层级高，显示立法者对电池可能造成的环境损害的重视。二是立法完备详尽，包括了家用、车用、工业等不同类型的电池，覆盖电池生产、销售、使用、回收、利用和清除的全过程，清晰界定了相关各行业、各方当事人的具体义务。如第4条明确列举的登记事项，第7条对生产者自有回收系统回收率提出的精确数率要求，第10条规定销售车用电池要收取押金的数额，第14条中对储存、处理、利用废电池的具体要求，第15条规定的回收系统提交报告的内容，第17、18条规定的标示方式、大小、内容等等，对寄送销售也也做了专门规定。三是立法围绕的重心是尽可能回收、利用废电池，追求变废为宝，降低对环境的危害，只有在不能利用时方可清除，明确规定清除只限于技术上不可能或经济上不合理利用的废电池、不可辨认的废电池以及合规处理和利用的废电池的残渣。四是立法的重点是对电池的生产者、销售者课予严格的市场准入门槛、回收义务、通报信息义务和产品标示义务，同时设置了共同回收系统、生产者自有回收系统、销售者、废旧电器和车辆的处理机构、职业电池清运人、公法上的垃圾清运人、商业垃圾清运人等多元主体的回收渠道，从而能够使废电池的回收遍及整个社会。五是立法努力调动义务人积极配合，比如赋予生产者选择加入共同回收系统还是经许可自设回收系统的选择权、将销售者的回收义务限于销售者所销售的电池种类和最终使用者通常抛弃的数量；再如立法虽没有对未将废电池与其他垃圾分类的最终使用人处以罚款，但要求生产者、销售者应积极宣传回收电池的意义，促使最终使用人履行分类义务。
在较为完善的法制基础之上，德国于1998年就建立了共同回收系统（GRS-Batterie）。浏览该组织的网站可以看到，至2014年，共有超过3000家电池生产商、销售商加入该系统，它们在2014年共将34109吨家用电池投入流通。而共同回收系统在2014年通过约17万个回收点，共回收了15017吨废电池，其中14764吨废电池被再利用。
三、与中国法的比较所带来的启示
可见，完备的立法可以有效减少废电池对环境的污染，并有力推动资源的再生利用。他山之石，可以攻玉。在当前我国环境风险累积、环境问题频发的形势下，应当借鉴有益经验，完善有关立法，加强对废电池的收集和再利用。下面将参考德国相应立法，讨论作为我国废电池回收立法的前述《政策》中亟待完善的方面。
（一）重金属含量的规范
德国法禁止汞含量大于0.0005%电池重量之电池的生产，而《政策》将电池的汞含量限制到低于0.0001%，值得肯定。与此同时，《政策》要求逐步减少糊式电池、镉镍电池的生产和销售量，最终实现淘汰糊式电池和（在民用市场淘汰）镉镍电池，也有助于环保。《政策》中提出：依托技术进步，通过制定有关电池中镉、铅的最高含量的标准，限制镉、铅等有害元素在有关电池中的使用。《政策》意在授权制定相应标准，但却迟迟未见相应标准出台。因而，我国立法应当效仿德国，一步到位，明定电池中各类重金属含量限制的标准和超标电池的淘汰时间，防止发生立法由于缺乏配套规范不能被执行的窘境。
（二）回收废电池的范围
《政策》将废电池的收集重点放在镉镍电池、氢镍电池、锂离子电池、铅酸电池等废弃的充电电池和氧化银等废弃的扣式一次电池，却将废一次电池排除在收集范围之外。相比德国立法将各类家用电池、车用电池和工业电池全部纳入回收范围，该政策所规定的回收范围略显狭窄。如果说在2003年制定该政策时尚可以缺乏有效的技术经济条件为由，那么在十多年后的今天，为了防止电池污染环境，并促进资源再生，理应通过修法建立适当的回收机制，将各类电池（用于军事设施和武器装备的除外）都纳入回收利用的渠道。
（三）废电池回收义务的规范
《政策》中对回收废电池所作的规定是：承担回收废电池责任的主体是电池的制造商、进口商；使用电池产品的制造商；委托其他电池制造商生产使用自己所拥有商标的电池的商家。各主体应按照自己商品的销售渠道指导、组织建立废电池的回收系统，或者委托有关的回收系统有效回收。电池和使用电池的电器销售商应当在其销售处设立废电池的分类回收设施予以回收，并按照有关标准设立明显的标识。鼓励消费者将废电池送到电池或电器销售商店相应的废电池回收设施中。废电池的收集包装应当使用专用的具有相应分类标识的收集装置。通过宣传和普及废电池污染防治知识，提高公众环境意识，促进公众对废电池管理及其可能造成的环境危害有正确了解，实现对废电池科学、合理、有效的管理。
上述规范过于笼统，不能落实法律责任，难以督促各回收义务人切实履行义务。借鉴德国法，可在以下几方面完善：
由于德国电池回收制度比较成熟，也能够有效监控生产者履行回收义务，因而它允许生产者在共同回收系统和自有回收系统之间选择。反观我国，电池回收法制远未完善，生产者回收废电池的法律意识尚待强化，环保部门职责庞杂，难以有效监控生产者自有的回收系统。因而，比较现实的是立法明确在一定期限之前由中国电池工业协会协调建立一个共同回收系统，并强制所有生产者加入该系统。为使回收工作有效展开，回收系统必须由行政法严格监管。首先，系统有权获知加入系统的各生产者投入流通、回收、利用、清除的电池数，以及利用和清除废电池的结果。其次，系统应以同等条件并通过网络化的回收点，从生产者、销售者、其他回收主体处无偿取走电池。再次，系统应当至少每年公布其回收、运输、分类废电池的数量和结果，并按照各生产者投入流通电池数量的比例分摊系统的成本。最后，仿照德国《电池法》第15条，系统应每年向环保部门全面报告其工作情况，并通过网站向全社会公布。
《政策》中已经明定了销售者的回收义务。同时宜规定销售者应将收集的废家用电池备共同回收系统取走或者交给具有法定资质的专门处理机构。对于工业电池、车用电池，由于其含有更多致污染物质，也更有回收利用的价值，应当仿效德国《电池法》第10条，要求销售者收取押金。
立法应规定消费者负有将废电池投入回收设施的义务。德国法上对生产者、销售者、其他回收义务人违反法定义务的行为都课以罚金，相比之下，法律虽然规定了最终使用者有义务将废电池投入专门回收设施，但未对违反义务的行为施以罚金。规定为法律义务有助于消费者积极配合，只不过推动消费者履行义务的不是强制性的处罚，而是具体、有效的行政指导措施。
行政指导虽然依赖于相对人的自愿配合，但是作为一种耗费国家资源的活动，指导也要追求努力实现行政目的。对于效果不彰的行政指导，必须重新认识并摆正行政指导目的和手段的位置，要确立重结果的新型指导理念，以有效实现行政目的作为立足点，通过改善指导的手段和方法来为有效实现目的服务，而不是因突出指导手段方法的非强制性而放松对达成目的的要求。如为了促使公民节能减排，可以借助特定的危险样本、鲜活事例、让公民直接体验、告诫法律将要设置的责任、公布负面典型形成声誉上的压力、对反面的消费行为施加经济负担、建立各种节能组织、反馈公民节能减排的集合效果、示范各种节能减排的方法，乃至弘扬低碳美德等方式，促进节能减排目的的实现。[318]如同对于低碳减排一样，对于鼓励消费者配合回收、提高公众环保意识，《政策》不应停留在过于笼统的规定上，应当不仅规定生产者、销售者类似德国《电池法》第17、18条所规定的标示义务，更应当要求政府环保部门采取上述各种具体的指导措施，通过量化的废电池回收率对环保部门的指导效果加以考核。
为了实现无遗漏地回收废电池，立法除了对生产者、销售者、消费者回收义务的设置外，还需要考虑到垃圾清运组织、废电器和废车处理机构、废电池的专门回收机构等可能占有废电池的组织。他们应被赋予将废电池交付共同回收系统或者具有法定资质的专门处理机构的义务。由此就可与《固体废物污染环境防治法》第37条所规定的“拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船，应当遵守有关法律、法规的规定，采取措施，防止污染环境”相互衔接。
（四）废电池回收后的处理
回收废电池本身不是目的，而是为了利用其原料并防止污染。相比德国《电池法》第14条对废电池贮存的规定，《政策》中含有对废电池的运输、贮存更为详尽的规范。同时，《政策》规定：回收后的批量废电池应当分类送到具有相应资质的工厂（设施），进行资源再生或无害化处理处置。此外，对废电池再生资源工厂，《政策》从技术、许可、选址、处理效率、处理方式、处理设施、作业环境、污水废物等方面作了详尽的规定，甚至比德国相应规范更为完备。而且，对于尚无有效经济技术手段处理的废电池，《政策》规定宜分类填埋和贮存，以便将来再生利用。这点也相比德国法将不能合理利用的废电池加以清除的规则，更符合尽可能再生利用废电池的追求。《政策》还专门规定了对废铅酸电池必须回收利用，并规定了相应的处置方式和回收企业，也堪称完备。同时，我国还存在对废电池再生利用工厂的法定优惠措施——《清洁生产促进法》第33条规定：依法利用废物和从废物中回收原料生产产品的，按照国家规定享受税收优惠；《关于限制电池产品汞含量的规定》第9条也要求对废弃电池处理加工单位，从政策、资金上给予倾斜和支持，并享受国家资源综合利用优惠政策。不过此处仍有可借鉴德国法之处：对于不可辨认的废电池、合规处理和利用的废电池的残渣，《政策》应规定以何种适当方式加以清除。
（五）法律责任
与德国《电池法》以及我国多数立法不同，《政策》并未对违反义务的行为设置行政处罚的法律责任。为了能够有效地实现避免废电池污染环境的立法目的，立法应对违法生产超标电池、拒不回收或不按规定回收废电池、违规处理废电池等违法行为，视其情节轻重，设置警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照等处罚。因而，《政策》等相关立法的层级需要至少提高到行政法规的层级。通过行政法规来规范电池的回收和利用，防范它对环境的风险，也能彰显立法者对治理电池污染的重视，促进全社会积极依法正确处理电池。
四、结论
上面所做的比较法工作绝非为了照搬德国法规范，更不是以德国法之成就，否定我国环保部门的工作努力和成绩。相比德国法制发展更为悠久的历史，我国环保法取得的进步已经很大。但是，环保法制上已有的成绩绝不是我们裹足不前的理由。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。为了能够更为有效地防控环境风险，建设美丽中国，实现中华民族永续发展，环保部门应当努力借鉴国外有益制度经验，对十多年前制定《政策》进行全面的修订，方能使废电池的回收与处理与时俱进，符合新的环保理念。
（责任编辑：王金华）