二、食用农产品质量安全监管体系建设进展
食用农产品质量安全是食品安全的源头，事关人民群众身体健康和生命安全，事关农业农村经济可持续发展和全面建成小康社会目标实现。[36]2015年，各级政府继续高度重视农产品质量安全问题，协调保持《食品安全法》和《农产品质量安全法》两法并行，以开展农产品质量安全监管年活动为统领，深入推进监管体系建设，坚持“产出来”和“管出来”两手抓、两手硬，努力保障农产品质量安全。
（一）监测体系不断完善
20世纪80年代，我国食用农产品质量安全监管体系建设开始起步，[37]经过30余年的努力，我国已初步建成相对完备的监管体系。但就目前状况来看，各地食品安全事故频频发生，这不仅严重威胁了广大人民群众的生命健康及社会安定和谐，更是暴露出我国食品安全监管体系尚存在亟需填补的漏洞，完善食品安全监管体系现已成为整个社会不得不优先解决的问题。2015年，各级政府以及监管主体进一步发挥各自职能功效，努力优化我国的食用农产品质量安全监管体系。
食品安全直接关系人民群众的健康和生命安全，是重大的基本民生问题。中国共产党第十八次全国代表大会以后，新一届政府机构实施新一轮改革，优化了农产品与食品的监管机构。目前，我国食用农产品监管机构分为中央和地方两个层级，分工各有侧重。
在中央层级中，2013年全国人大批准将农产品质量安全监管部门由五大部门精简为农业部和食品药品监督管理总局两大部门，2014年两部门签订合作框架协议，联合印发《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，建立联动机制，形成“从农田到餐桌”全程监管的合力。2015年，农业部和食品药品监督管理总局进一步厘清监管职责，细化任务分工，协作配合明显增多，联合下发了《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》《关于豆芽生产过程中禁止使用6-苄基腺嘌呤等物质的公告》等文件。在地方层级，我国食用农产品质量安全监管机构在稳定中逐步发展。截至2015年年底，我国所有的省份、88%的地市、75%的县市和97%的乡镇已建立农产品质量安全监管机构，落实监管服务人员11.7万人，支持建设农产品质检体系建设项目1710个，对质检机构负责人及主管局长实行轮训，部省地县四级农检机构达到3332个，落实检测人员3.5万人。在执法体系方面，99%的农业县开展了农业综合执法工作，落实在岗执法人员2.8万人。[38]
2015年农业部公布了《107个国家农产品质量安全县（市）创建试点单位名单以及配套的管理办法》（涉及103个县、威海市等4个市，具体参见表2-1、表2-2）。[39]这批创建试点单位涵盖全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团。总体思路是以“菜篮子”产品主产县为重点，“产”“管”并举，推动各地落实属地管理责任，探索建立有效的监管模式，以点带面，整体提升农产品质量安全监管能力和水平。为加强农产品质量安全县管理，农业部同步出台了《国家农产品质量安全县暂行管理办法（暂行）》，建立了“定期考核、动态管理”工作机制，不定期开展监督检查，每2—3年开展一次考核。
表2-1 国家农产品质量安全县创建试点单位名单
表2-2 国家农产品质量安全市创建试点单位名单
2001年，农业部首次在北京、天津、上海、深圳四个试点城市开展蔬菜药残、畜产品瘦肉精残留例行检测，2002年、2004年农业部逐渐将监测工作扩展至农药、兽药残留，以及水产品等。历经十余年，我国农产品质量安全监测工作不断完善。2015年全年，农业部按季度组织开展了4次农产品质量安全例行监测，共监测全国31个省（区、市）152个大中城市5大类产品117个品种94项指标，抽检样品43998个。
近年来，农业部根据《农产品质量安全法》《食品安全法》和《食品安全法实施条例》规定，全面推进农产品质量安全风险评估工作，健全风险评估体系，建有100家专业性或区域性风险评估实验室、145家主产区风险评估实验站。[40]以风险评估实验室和试验站为依托，我国初步建立起了以国家农产品质量安全风险评估机构（农业部农产品质量标准研究中心）为龙头、农产品质量安全风险评估实验室为主体、农产品质量安全风险评估实验站为基础的三级风险评估网络。[41]2015年国家农产品质量安全风险评估项目，重点对蔬菜、果品、茶叶、食用菌、粮油作物产品、畜禽产品、生鲜奶、水产品、蜂产品等重要“菜篮子”和“米袋子”农产品质量安全状况进行专项评估，对农产品在种养和收贮运环节带入的重金属、农兽药残留、病原微生物、生物毒素、外源添加物等污染物进行验证评估；对农产品质量安全方面的突发问题进行应急评估；对禁限不绝的禁限用农兽药、瘦肉精、孔雀石绿、硝基呋喃等问题进行跟踪评估。2015年度国家农产品质量安全风险评估财政专项，共设14个评估总项目，34个评估项目；同时设立农产品质量安全风险隐患基准性验证评估项目、农产品质量安全突发问题应急处置项目和农产品质量安全风险交流项目。[42]
表2-3 2011—2015年间农产品质量安全风险评估发展情况
食用农产品质量安全追溯能及时发现问题、查明责任，防止不安全产品混入，是一种有效管用的监管模式。近年来，农业部以及部分省、市在种植、畜牧、水产和农垦等行业开展了农产品质量安全追溯试点。但试点相对分散、信息不能共享，难以发挥应有的作用。2014年，经国家发改委批准，我国农产品质量安全可追溯体系建设正式破题，纳入《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划（2011—2015）》，总投资4985万元。[43]农业部已增设追溯管理部门，[44]国家级农产品质量安全追溯管理信息平台和农产品质量安全追溯管理信息系统即将进入正式建设阶段。[45]2016年1月27日，国家农产品质量安全追溯管理信息平台建设项目正式由国家发展和改革委员会以发改农经[2015]625号批准建设，并进行国内公开招标。[46]2016年3月1日，农业部对项目进行批复：项目概算总投资4381万元，其中工程建设费用3865.14万元，工程建设其他费用430.33万元，预备费85.53万元，资金来源为中央预算内投资。[47]
（二）专项整治取得阶段性成效
2015年，农业部在巩固已有整治成果的基础上，开展了7个专项整治行动（农药及农药使用、瘦肉精、生鲜乳、养殖抗菌药、生猪屠宰、水产品和农资打假），[48]继续严厉打击非法生产、销售、使用农业投入品和非法添加有毒有害物质等危害食用农产品质量安全的违法违规行为。整个“十二五”期间，专项整治共出动执法人员1989万人次，检查生产企业1370万家次，查处问题23.8万起，清理关闭生猪屠宰场1107个，为农民挽回经济损失38.3亿元。同时，三聚氰胺连续6年监测全部合格；“瘦肉精”监测合格率处于历史最好水平，基本打掉地下生产经营链条；高毒农药和禁用兽药得到较好控制；一些区域性、行业性的问题得到有效遏制。[49]
2015年，陆续开展了农资打假保春耕、农资打假夏季百日、“红盾护农”及“质检利剑”等执法行动，农业、工商、质监等部门共出动执法人员120多万人次，检查农资企业71万家，整顿市场13.7万个，查获假劣农资1.1万吨，配件2万台套，查处案件4.59万起。农业部监测抽检，种子、农药、肥料、兽药合格率分别为98.5%、84.2%、92.9%、96%。中消协统计，农业生产资料类投诉量为4461件，同比减少了1093件，占比由0.9%下降到0.7%。农资打假为粮食丰收、农民增收和农产品质量安全提供了重要保障。[50]
表2-4是2010—2015年间农产品质量安全执法情况。2015年，各地普遍加大了对违法犯罪分子行政处罚和刑事打击力度。2015年，农业、工商、质监等部门共移送公安机关案件92件，涉案人员7690多人，依法取缔无证无照经营企业435家，吊销证照企业144家，暂停财政补助资质15家。各级公安机关破获制售假劣农资案件834件，抓获犯罪嫌疑人1300多人。各级检察院共受理假劣农资案件27件31人，起诉32件54人。各级法院共审理假劣农资案件53件，审结46件，生效判决68人。案件查处、行政处罚和司法惩处、行刑衔接的力度进一步加大。[51]
表2-4 2010—2015年间农产品质量安全执法情况
2015年各部门共进村9396个，入户24056家，抽检样品8929批次，免费检测化肥样品8929批次，举办现场宣传咨询活动1.87万场次，培训农民群众890多万人次，受理农民投诉举报5600多件，回访案件2011件，为农民挽回直接经济损失5.4亿元。“十二五”期间，各地各部门累计立案查处假劣农资案件32.5万个，检查企业629.7万个次，市场131.9万个次，为农民挽回经济损失30.5亿元，农资市场不断净化，农资质量状况呈现趋稳向好的态势，为我国农产品质量安全做出了重要贡献。[52]
表2-5 2012—2015年间我国农资打假执法情况
（三）标准化体系建设成果显著
食用农产品标准化生产是保障和提升质量安全的治本之策，也是转变农业发展方式和建设现代农业的重要抓手。[53]目前，农业部积极推进质量安全标准化体系建设，取得了显著的成果。
2005年，我国时隔24年后首次修订食品农药残留监管的唯一强制性国家标准——《食品中农药最大残留限量》（GB2763-2005）。2012年，我国再次对GB2763开展修订，新标准涵盖了322种农药在10大类农产品和食品中的2293个残留限量，较原标准增加了1400余个，改善了之前许多农残标准交叉、混乱、老化等问题。2014年，国家卫生和计划生育委员会、农业部联合发布了涵盖387种农药在284种（类）食品中3650项限量标准的GB2763-2014，其中1999项指标国际食物法典已制定限量标准，我国有1811项等同于或严于国际食物法典标准。[54]同期，农业部还组织制订了《加快完善我国农药残留标准体系工作方案（2015—2020）》，计划用5年时间新制定农药残留限量标准及其配套检测方法7000项，基本健全我国农药残留标准体系。[55]“十二五”期间，在农产品标准制修订上，制定了农药残留限量标准4140项、兽药残留限量标准1584项、农业国家标准行业标准1800余项，清理了413项农残检测方法标准。各地因地制宜制定1.8万项农业生产技术规范和操作规程，加大农业标准化宣传培训和应用指导，农业生产经营主体安全意识和质控能力明显提高。
表2-6 GB2763-2005、2012、2014基本情况对比
“十二五”期间，投入100亿元专项资金支持开展农牧渔业标准化创建工作，重点是积极推进已有的“三园两场一县”（标准化果园、菜园、茶园，标准化畜禽养殖场、水产健康养殖场和农业标准化示范县）和“三品一标”（无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志）的相关创建和管理工作，创建“三园两场”9674个，创建标准化示范县185个，按照国家稳数量、保质量、强监管的要求，新认证“三品一标”产品2.8万个，累计认证产品总数达10.7万个，“三品一标”监测合格率稳定在98%以上。其中2014年无公害农产品抽检总体合格率为99.2%，绿色食品产品抽检合格率为99.5%，有机食品抽检合格率为98.4%，地标农产品连续6年重点监测农药残留及重金属污染合格率保持在100%，上述产品合格率均明显高于例行监测总体合格率。[56]
（四）农产品质量安全法律保障机制逐步完善
2015年国家最新修订了《食品安全法》，2013年颁布了饲料管理条例等法律法规，启动了《农产品质量安全法》及农药、转基因管理条例的修订工作。高法高检出台了食品安全刑事案件适用法律的司法解释，把生产销售使用禁用农兽药、收购贩卖病死猪、私设生猪屠宰场等行为纳入了刑罚范围。农业部制修订了饲料、兽药、绿色食品、农产品监测管理办法等10多个部门规章，印发全程监管的意见等规范性文件，出台了8项监管措施和6项奶源监管措施。有18个省份出台了农产品质量安全地方法规，所有省份都把质量安全纳入政府年度考核内容，建立了问责机制。以国家法律法规为主体、地方法规为补充、部门规章相配套的法律法规体系不断完善。国家调整了农产品质量安全监管体制和职能分工，国办印发了加强农产品质量安全监管的通知，农业部与食品药品监管总局签订了监管合作协议，形成全过程监管链条。各地、各行业聚焦薄弱环节，建立了高毒农药定点经营实名购买、生产档案记录、监测抽查、检打联动等一系列行之有效的管理制度。