第三节　学术权力

一、学术权力的概念与定位

“学术权力”这个词在中国当代学术中的出现比较晚，而且用法相当混乱。学术权力并不属于现代政治理论所建构的基本权力类型之一，但行政权力却与现代政治理论中的一种基本类型重叠，这给“学术权力”概念的登台及其与“行政权力”的并称带来了一定程度上的困难。已经有学者指出“学术权力”和“行政权力”在西方并不是对称的概念，但又未能从法理上说明这种不对称在何处。[165]更有著名的教育法学专家对这种并称提出了深刻的批评，认为：“‘大学中是否存在学术权力与行政权力两种权力形式’还是一个尚未解决的问题”[166]，认为我们把源于美国的“学术权力”与源于德国的“行政权力”视为一对平行的概念，使两者对立起来，而实际上两者是同一种权力，即大学自治权或大学办学自主权[167]；并进一步认为我们说的“学术权力”其实只是“学术权利”，即使可以算作学术权力，它与大学内部的行政权力在主体、客体和实现方式等方面交叉重叠，边界模糊不清，因此这一对范畴是有局限性、非科学性的；在实务上，法院把学术权力的行使当作具体行政行为进行审查，表明实践中也没有接受这个区分。[168]

针对这种有一定根据的论断，我们需要更加精致地定位，在学术权力与行政权力的对称（chēng）中，这里的学术权力指的是什么，其性质如何。它不是一个简单的舶来品，国外的概念原型（academic power）很大程度上只是一个“壳”，概念之中更多的是国内学者未经深度处理的直观对象。国内学界第一次在高等教育领域系统地使用“学术权力”概念，当数1989年张维平等编译的《学术权力：七国高等教育管理体制比较》[169]一书，该书对中国高等教育学界影响不小，一些学者专门撰写了关于此书的书评和论文，一段时期内大量论文频繁引用本书的资源。紧接着，1990年王斌华在对美国高等教育改革的介绍中，将学术权力与行政权力相提并论，其中提及：“董事会是高等学校的‘最高法院’和唯一的法定权力机构，享有裁决学校事务的全权，负责决定学校的大政方针，批准学校的预算和选择校长；董事会把制订学术政策与规章制度和管理学术事务的权力交给评议会，由教师作出学术问题的决策，保证学术管理的高效率；董事会把处理学校行政事务和日常事务的权力交给校长和其他行政管理人员。这种学术权力和行政权力分掌的现象被称为高等学校内部管理的双重性，一直被教育理论学家所推崇，并被许多美国教育界人士引以为自豪。”[170]该文还考察了在美国高校中学术权力与行政权力分掌的起源，并认为这种制度确实促进了学术思想的自由发展，但却同时基于教师规模的膨胀和教师群体的陌生化、教师对大学发展的淡漠态度，认为这种制度已经不符合美国高等教育发展的需要。[171]这是我国学界对学术权力的最初认识。它一开始就被置于和行政权力相并立、相对峙的定位，把学术权力与行政权力作为大学内部的两个并称的主要权力系统来对待。接下来，许晓东[172]、刘伟民[173]、许宏[174]等学者的论述固化了这一定位架构。时至今日，随着研究学术权力和行政权力的著作沿着这一话题以“路径依赖”的方式日益增长，这两个概念在我国学界已经成为一种习惯的用法，并赋予了其新的内涵。

不仅在学界，学术权力的概念获得广泛接受，在实务界，对这一概念的认可和使用也来得比较迅速。教育部2002年《关于加强学术道德建设的若干意见》要求：“认真履行职责，维护学术评价的客观公正。认真负责地参与学术评价，正确运用学术权力，公正地发表评审意见是评审专家的职责。在参与各种推荐、评审、鉴定、答辩和评奖等活动中，要坚持客观公正的评价标准，坚持按章办事，不徇私情，自觉抵制不良社会风气的影响和干扰。”这是官方文件中最早出现“学术权力”一词。2012年，教育部又公布了《全面推进依法治校实施纲要》，其中指出：“要以教学、科研为中心，积极探索符合学校特点的管理体制，克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。”相关行政领导也多次提及“学术权力”一词，如前国务委员陈至立2007年在《坚持用科学发展观统领高等教育全局加强管理提高质量办出特色——在教育部直属高校工作咨询委员会第十七次全体会议上的讲话》中就提及：“教育部要加紧制订《高等学校党委领导下的校长负责制实施意见》，完善党委领导、校长负责、教授治教、民主参与的机制，处理好行政权力和学术权力的关系。”前教育部部长周济在2003年任副部长期间在一次讲话中提及：“如何处理好行政权力和学术权力的问题？有的同志提议‘党委领导’‘行政管理’‘教授治学’，可以进一步研究。”[175]2006年，周济又在演讲中提出“追求大学学术权力和行政权力的平衡和谐”。[176]由此可见，即使它并没有成为一个正式的法律概念，在我国也获得了一定程度的权威性；当然我们并非一定要遵循这种权威性，但至少在研究中不能不对实践的运用情况有所斟酌。既然它已经是在中国本土扎根并逐渐成型的概念，就需要基于我们自己对这个概念的认知来辨识它的制度角色和法理内涵。

单纯从社会学及管理学的角度看，学术权力和行政权力完全可以并称，这并不排斥它们之间呈现交叉、混合、边界模糊等现象。在这里，“学术”和“行政”仅仅是对事务属性的描述。但是，问题也正在这里，它们是不同向度的属性，所以出现交叉和混淆就难以避免。学术是一个领域概念，划定的是一个领域；而行政是一个功能概念，表述的是一种职能，因此在学术领域中也需要行政的职能，大部分交叉和混淆的情况都是源于这一点，这个问题其实不难解决，后文会对此有进一步的探讨。我们需要首先解决的一个问题是，从制度和法理的视野中看，学术权力是什么？

在我国，相对于社会而言，国家集中了几乎全部的合法权力。我国绝大多数大学都是公立高等学校，尽管近年来大学自治的呼声日隆，但仍不可否认当前它们的管理权来自于国家。其中，对教学和科研的管理、对学术的评价等权力，仍然源生于国家权力。因此，大学内部的学术权力首先是大学内部就学术事务以一定形式行使的国家权力，也只有这种法理定位能够解释公立大学对学生的学术处分、学术评价等问题能够纳入行政诉讼受案范围的实践情形。其次，既然学术权力以“学术”为标志，从众多既有讨论中也能看出学界在使用此概念时指的就是与学术事务紧密相关的权力，那么，这里的“学术”就应当得到一个清晰的界定。从它的原型academic power来看，aca demic所指的“学术的”事务，就是一系列教学、科研和学术交流事务。[177]如果我们试图完成由外延到内涵的突破，对这里的“学术的”作一个本质性的定义，就需要看到学术事务对于一般行政事务的本质差异。对于学术事务而言，它的核心特点是包含了专业认知和判断在内，应当遵循专业知识、精神和规律的要求。专业判断比较容易形成可检测的明确标准。如果对于一个问题，未受严格专业训练的人士和受过严格专业训练的人士能够作出整体水平大致相当的判断，这项事务也就不具备称为专业问题的资格；如果未受严格专业训练的人士和受过严格专业训练的人士作出的判断呈现明显差异，且这种差异能够通过专业知识和技能直接得到解释，这就是一个专业问题。德国法上的学术判断在法理上的本质也就是一种专业判断，是大学内部针对教学、科研与学科建设等问题所作出的专业判断。这个概念非常适宜于定义学术权力，可以认为，广义上的学术权力就是包含学术判断在内的权力；狭义上的学术权力仅限于学术判断本身。在德国，发达的判断区分法制为界定学术权力提供了很好的基础。如果公立高等学校作出的一个判断完全属于学术判断，这个判断虽然从根本上而言也是行政权力之内的判断，但它处于判断余地（Beurteilungsspielraum）之内，不受行政法院的审查；反之则因其行政权力属性需要接受行政法的检验。对于包含学术判断的事项，则应当在审查时区分其中的学术判断与不包含学术判断的内容。[178]用学术判断来定义学术权力，不仅有利于学术权力和行政权力的区分与衔接，也有利于它在法理上获得明确的定位。因为学术权力本身虽然未必是一个法律概念，学术判断或专业判断却很有潜力成为一个法律概念，至少它在德国已经是一个成熟的法律概念。我们区分学术权力与行政权力，不仅是匹配不同的治理机制的需要，也是匹配不同的监督与审查方式的需要，因此选择学术判断作为界定学术权力的基础概念是有制度意义的。

由此，我们可以获得广义上和狭义上两个学术权力的概念。广义上的学术权力概念是指运行过程中所涉及的待决定事项包含学术判断的权力，狭义上的学术权力指对学术问题作出专业判断并且这种判断能直接或间接影响他人权益的权力。这样，我们就能够进一步把大学内部的学术权力条分缕析地剖解出来。

二、学术权力的范围及形态

大学内部学术权力的范围，如果以广义上的学术权力概念为基础，是比较广阔的。大学以学术为根基，一切与大学发展有关的事务，如学术规划、学科发展、人才引进、资源配置甚至基础建设等，都涉及学术判断，它与其他形态的权力紧密交缠在一起。因此如果我们从广义上看学术权力，将很难与大学内部的行政权力作有效的区分。

狭义上的学术权力范围并不大，主要就是个人学术能力评价、教学科研成果评价、教学科研任务设定和学科发展预测，其他一些权力，例如教学科研人员的聘任、管理、工资福利待遇的安排、资源分配，对学术活动的许可、具体的教学科研任务安排等，属于学术权力与行政权力相结合的管理权。其中，个人学术能力评价是古典大学唯一真正意义上的学术权力，学位授予、教职人员的聘任、职称的评定等直接与学术能力评价关联。学术任务设定与学科发展预测是现代大学的学术权力形态，是现代国家开始系统地建设高等教育、督促大学按照高等教育方针发展的产物。学术任务设定权的有无，可以说是古典大学与现代大学的分野，它又引出一系列的衍生权力，如科研指标分配权、教学任务分配权等即属此类。由此，大学内部的各种权力中所包含的学术权力也可以相对独立地抽取出来，作为一个独立的流程、环节或机制而获得明确的制度角色。

在这里，笼统地说，学术权力的形态就是一种判断权，但精致的考察将进一步在学术判断的内部划分出若干典型的权力形态。这些具体的权力形态将为学术权力的归类与成型奠定基础。在德国法上，尽管对“判断”（Beurteilung）的讨论非常发达，但对判断的具体作用形态却讨论甚少。因为在法理上判断是与裁量（Ermessen）密切相关的概念，它需要解决的核心问题是不确定法律概念（unbestimmte Rechtsbegriff）的解释，其核心是何时享有判断余地的问题。[179]但我们更需要的是对判断本身作出精细的剖析，以丰富我们对大学内部学术权力范围与边界的认识。

判断本身是一个内涵丰富的概念，它包括至少四种情形：（1）事实因素和评价标准已经明晰，在相对明确地可以判断正误的狭义判断；（2）事实因素已经确定，评价层面上并无标准答案，但有一些参考性的优劣认知原则的评判；（3）事实因素并未确定，评价标准已经明晰的预计；（4）事实因素并未确定，评价层面上也并无标准答案，但有一些参考性的优劣认知原则或至少是大体目标的估计。第一种如数学或逻辑学考试的教师阅卷评分、对实验结果的有效性的检验；第二种如对教师教学或科研能力的评判、对哲学社会科学部分试题的评分；第三种如自然科学课题推进研究方向的判断、对项目完成时间的估计；第四种如对学科发展前景的预测、对最佳招生规模的预计、对教学科研的需要所作的总体判断等。这些判断又可以构成复合的判断类型，如学术任务设定权，本质上就是对学科发展前景的预测、对教学科研的需要所作的总体判断，再加上对教师教学科研能力的评价。这些判断结合在一起，就决定了教师大致需要教什么、研究什么内容，每个教师负责多少的教学科研量、负责什么具体方向及任务较为合适。

这种判断的权力，在学术领域中天然地具备民主性。学术场域是一个强调复多而非一体的秩序，各个主体拥有同等的地位、同等的自由判断能动性，也不预先设置针对特定主体的高低优劣之别。因此，学术权力通常是以自由判断和民主互动的方式行使的，如果说不同的判断都有一定机率接触到真理或有效知识的某些方面，让这些判断自由发生并加以深度互动和整合，将最有利于知识体系的发展。学术权力的层级往往很简单，而参与判断的主体结构相当扁平化，人为地强调一致性只能带来更高的一致错误的风险。

如果仅从古典的大学形态看，它的学术权力非常集中，就是对学术作品的质量进行评价，进而对师生的学术能力作出评判。因此，在古典大学中，学术与行政权力的区分是相当容易的。但在现代大学中，由于国家主动引导大学发展，大学规模也不断膨胀，发展战略呈现复合性、多元性，经常学术判断与其他判断混杂，这就需要我们区分判断过程以解析其中的学术权力与行政权力。例如，决定重点发展的学科或专业方向，这不仅涉及对各个学科发展前景和学科重要性的学术判断，也往往涉及人脉资源、成本收益、管理能力、权力平衡等不属于学术判断的内容，它们有的也是正当的判断依据，有的虽然不那么正当但实际上很难排除，因此作出这样一个决定往往需要学术判断和行政判断的共同参与。又如学校基础设施的规划与建设，本来是纯粹行政性的事务，但因为它本质上是为学术发展而服务的，需要什么样的教室、自习室、实验室、图书馆、网络等，不能离开学术判断的意见。甚至包括现代大学校长的选举或选择，都是一个各种考量因素混合的问题。这中间学术判断不能像古典大学那样可以完全独立抽离，学术判断与行政判断之间有一个衔接的问题，例如在有限的资源投入和运行成本的基础上，对各种设施应当投入到什么程度、预留多少资金、总体上如何规划和衔接，由于建构区分与沟通程序的难度，目前往往没有把这些判断和学术判断截然分开。

对此，西方发达国家的大学往往都是以组成结构多元化的民主治理过程来加以商议决定。学术判断和学术权力，也由一种机体性、程序性的存在形态，转化为一种比例形式的存在形态。在不可避免的一些混合治理权力中，学术人需要一定比例的代表，以维护学术判断对决定结果的影响力。由于混杂有其他因素在内，而且公立大学中的最终决定经常还是以行政主体行使权力的方式作出[180]，因此这些决定在涉及公民合法权益时，并不免于司法审查和审计监督等其他形态的外部监督。在我国，在多元化的民主治理机制尚未成型的条件下，也可以考虑构建一种合作性的决策或决定流程来解决问题，在其中，如果学术因素较为浓厚，则由大学内部的行政部门提出参考意见，由学术权力作出决定；如果管理性或策略性的因素较为浓重，则由学术权力的行使组织提出参考意见，由行政权力作出决定。由此，我们可以给大学内部的学术权力一个相对清晰的定位。