第二节 全球治理的概念
全球治理理论的基石是其概念的界定，它是全球治理的理论演进与实践操作的关键，但当前仍颇富争议，不同领域的学者从自身学术背景出发，难以避免出现理解上的差异，造成学术界尚没有一致认可的定义。除了概念的界定，明晰全球治理的要义也是正确理解全球治理的途径，全球治理的要义在宏观上划定了全球治理的主要内容，有利于后续研究与实践的展开。
一、全球治理的界定
界定全球治理之前，治理是要首先明确的概念。在英语语境中，“治理”（governance）一词源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵，长期以来它与“统治”（government）一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。自从20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予治理以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出传统的经典意义，而且其含义也与统治相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济管理领域，不仅在英语世界使用，并且开始在世界各主要语言中流行。正如鲍勃·杰索普所言：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”[14]
关于治理的各种定义中，联合国开发计划署的定义颇具代表性和权威性。该组织于2007年发表的《治理指数：使用手册》研究报告指出，治理是一套价值、政策和制度的系统，在其中，一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间，或者各个主体间内部互动来管理经济、政治和社会事务。它是一个社会通过自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识及采取行动。治理由制度和过程组成，通过这些制度和过程，公民和群体可以表达自身利益，减少彼此之间的分歧，履行合法权利和义务。规则、制度和实践为个人、组织和企业设定了限制，并为其提供激励。治理有社会、政治和经济三个维度，可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行。[15]这个定义把多种集体和个人行为的方面、决策的各种模式都囊括在内，一些非政府组织、群众运动、跨国公司和统一的资本市场的种种活动都属于治理的范畴。治理是可以涵盖许多不具备明确等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，反映出多样化的规章制度和个人态度。[16]
治理同传统“统治”的实际含义存在着很大不同。第一，治理与统治的主体不同。虽然治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会公共机构，治理的主体则强调多元性与多样性，它既可以是公共机关，也可以是私人机构，还可以是公私机构的合作。第二，两者在管理过程中权力运行的向度不同。政府统治的权力运行依循自上而下的方向，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一种上下互动的管理过程，它主要通过谈判协商、对话合作、沟通交流、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式对公共事务实施管理。第三，两者管理范围存在差异。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，而治理所涉及的对象则宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的公司、民间组织等，所以治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。[17]第四，两者权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，在极端情况下，还可能使用暴力手段；后者以自愿为主，靠的是体现着共同目标的主动精神。即使在现代市场经济国家，统治也有可能导致中央集权甚至专制；而治理概念排除任何中央集权组织和控制的思想，主张具有多种组织、多个层次和决策当局的模式。
除了上述特点外，治理还存在层级问题，有的治理问题属于国内或更低层次的治理，但在超国家层次，如全球层次、区域层次及次区域层次等出现的全球性问题则需要通过全球治理解决。由于治理概念本身存在的超国家性，将其应用到全球范围时，全球治理就应运而生。全球治理理论以治理理论为基石，只是将关注视角转移到国际关系层面，侧重分析全球变革和世界危机，正如蔡拓强调的，“全球治理是治理在国际层面的拓展与运用，虽然两者仍有不少区别，但在基本精神和核心内涵上显然是相同或相通的”。[18]正是由于二者的密切联系，全球治理与治理几乎是同步出现的概念，并且也是治理理论和实践的重要组成部分。
类似治理概念，全球治理同样存在多种定义。如前文所述，诸多学者在这个问题上存在认识差异与争论，造成全球治理理论尚不具备一个严谨、统一的科学体系，大部分定义还过于简单、模糊。当前最为广泛引用的定义出自联合国框架下建立的“全球治理委员会”，它在联合国成立五十周年之际发表了名为《天涯成比邻》的研究报告，指出全球治理“是个人和机构、公共和私人管理一系列共同事务方式的总和，它是一种可以持续调和冲突或多样利益诉求并采取合作行为的过程，包括具有强制力的正式制度与机制，以及无论个人还是机构都在自身利益上同意或认可的各种非正式制度安排”。[19]全球治理委员会的定义还概括出全球治理的特征：全球治理的主体包含公共部门和私有部门的行为体；通过各行为体之间的相互合作与协调来管理全球事务；全球治理既是一个实现良治的活动过程，也是一套由规则和规范所构成的机制或制度，并且全球治理对参与的主体具有指导和限制作用；全球治理也依赖于各个不同层面的行为体持续不断的合作与协调互动，因此全球治理是一个复杂的发展过程。[20]
全球治理同广泛的治理存在一定区别。“治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖政府的规章制度也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。”全球治理“可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体项目”。“各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内，所以，它既是各国参加国际谈判的产物，也是由个人、压力集体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果。”[21]
二、全球治理的要义
除了概念的界定，全球治理的要义也是全面理解全球治理理论的关键。俞可平认为，全球治理有五个要素，分别是：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体、全球治理的对象以及全球治理的结果。[22]它们基本回答了谁治理、治理什么、为什么治理、如何治理、治理结果如何这些问题，具体包括如下内容：
全球治理主体是制定和实施全球规制的组织机构。虽然主权国家及其政府是重要的治理主体，但治理主体正在突破一国治理的范围。不同领域、不同层级的行为体，如个人、团体组织、次国家、国家、超国家等正在构成日益复杂的治理网络结构。
虽然全球化正在深刻改变当前世界，但拥有主权的民族国家依然是国内和国际关系中行使权威的关键行为体，也是全球治理中最重要的主体。但是这一点并不是承认国家是“万能”的，相反在全球治理主体日益多元化的时代，主要治理主体的地位正在日益从主权国家政府过渡到其他主体。一些次国家治理主体的作用也日渐得到学者的关注，比如全球公民社会组织。“全球公民社会是介于国家和个人之间的跨国活动领域，其基本的组成要素是国际非政府的民间组织。”[23]除了次国家治理主体外，当前存在的一些超国家行为体与国际规制，它们也在对全球治理产生越来越大的影响，比如由当前世界最为重要的国家和国际组织形成的联合国、二十国集团、北约组织、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等等，这些超国家行为体已经越过主权国家的传统边界，在全球治理的体系中产生直接的影响。[24]这种治理主体多元化的现象，被安东尼·麦克格鲁形象地比喻为“三明治”，他认为治理主体可以分为四类，分别是全球与地区的超国家行为体、主权国家行为体、跨国层次的行为体及次国家层次的行为体。[25]这四类不仅包含了数量众多的全球治理主体，且都在发挥自身独特作用，可以有效地在国内影响主权国家的政策制定，也在国际层次上不同程度地参与全球治理规则的制定，影响全球治理机制的形成。
全球治理的客体就是全球治理的对象，是已经深刻影响或者将要影响整个人类的跨国性问题。全球化迅猛发展的今天难以避免出现跨国性、全球性的问题，同时某些国内问题也由于全球化的作用，跨越国内界限，上升至跨国层次，甚至是全球层次。这些问题可分为以下五类：其一是全球安全，包括国家间或区域性的武装冲突、核武器的生产与扩散、大规模杀伤性武器的生产和交易、非防卫性军事力量的兴起等；其二是生态环境，包括资源的合理利用与开发、污染源的控制、稀有动植物的保护；其三是国际经济，包括全球金融市场、贫富两极分化、全球经济安全、公平竞争、债务危机、跨国交通、国际汇率等；其四是跨国犯罪，例如走私、非法移民、毒品交易、贩卖人口、国际恐怖活动等；其五是人权问题，例如种族灭绝、对平民的屠杀、疾病的传染、饥饿与贫困以及国际社会的不公正等。[26]这些问题的产生、发展、解决都有着自身独特的规律，依靠一国或几国已经无法得到有效解决，因此民族国家之间与非国家行为体之间应该加紧合作，共同承担治理的责任。
全球治理的价值是其倡导者希望达到的目标，这些价值目标已经超越了国家、种族、宗教、意识形态等方面，是一种理想的、普世的价值选择。这些价值可以汇集世界尽可能多的人共同承担治理责任，满足拥有不同背景、文化群体的治理需求，全球治理的正当价值基础可以弥合人们之间的价值冲突，推进全球治理的精神建构任务。[27]全球治理委员会认为，全体人类都应在全球治理过程中接受并遵守共同的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重以及相互尊重、爱心和正直。为了在全球范围内实现这些普世价值，全球治理委员会的报告还详细规定了相应的权利和义务。权利包括：安全生活、公平待遇、谋生和谋取福利的机会、和平解决争端、参与各级治理、自由、平等申诉不公平的权利、平等知情权、平等分享全球共同利益。相应地，人们也要遵循一定的义务，为全球共同利益做出贡献、尊重他人安全和福利、促进包括性别的平等、追求可持续发展、保护人类共同资源、维护子孙后代的利益、保护人类文化和知识遗产、积极参与治理、努力消除腐败等。[28]
全球治理方式既允许实行正式的强制管理，又要求行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时也强调一些非正式措施。[29]俞可平认为良好的全球合作规制是保证全球治理效率的基础，“是维护国际社会正常的秩序，实现人类普世价值的规则体系，包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序”。[30]全球合作规制对全球治理意义重大，不仅因为全球治理理论的主要根源之一就是国际规制理论，同样也因为国际规制可以促成全球治理的实现，为全球治理提供基本原则与规范，而其演化发展出的国际组织也是全球治理过程中最积极和最主动的参与者。[31]当前国际规制是保证各层次行为体积极参与全球治理的坚实基础，致力于促成更深层次的合作。即使全球治理的价值是理想的、普世的，但由于世界各国存在多样的历史文化传统和迥异的政治经济条件，仅采取简单的治理方式一定会适得其反，有效的全球治理一方面追求各国之间达成的治理目标，另一方面更要尊重各国多样性的现实条件，照顾多方利益。这要求构建实现全球治理各项目标的国际规制，不能仅为推进决策效率而牺牲多样性的特征。
针对全球治理效果，各治理行为体要在“互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化”。[32]全球治理是解决当前世界难题的有效手段，必然会产生令人满意的成果，但就目前情况来看，一些全球问题诸如全球性饥荒、恐怖主义、气候等还没有得到有效治理，还有待人类的进一步努力。
当前学术界普遍认为，欧盟的全球治理实践代表了这个领域的最高水平，特别是在全球区域治理上堪称治理的典范，其重大意义首先在于制度创新和治理模式的转型。20世纪50年代以来，尤其是《马斯特里赫特条约》签订后，欧洲一体化进程中经济货币联盟的实现、单一货币——欧元的启动和向政治联盟的迈进使得欧盟的个体、成员国政府、政策、制度和机构组织面临着许多前所未有的新挑战，欧盟日益扩大的经济政治决策能力导致成员国现存经济政治机构制度正在发生变化，欧盟在制度安排与组织形式方面已超越了普通的国际组织。欧盟一体化的这一现实发展不仅意味着传统民族国家的作用、管理权力和行动活动能力与范围不断弱化，也导致传统民族国家形式的转型，国家职能逐渐从自上而下的权力分配和管理向欧盟机构的合作者转变，国家许多机构制度职能趋于为欧洲联盟一级所取代，一些成员国政府也开始接受在许多领域日益明显的主权和管理权力从民族国家向欧盟的转让，并调整本国的政策制度机构和治理模式。从治理理论的视角和方法出发，可以发现，欧洲一体化的进程本身就是一系列不断实践的制度创新活动，其治理模式一直处于不断的演变与转型之中。研究欧盟的治理实践，有助于探索国际制度创新和全球治理模式转型的一般规律。
总之，全球治理的要义之间紧密相连，其中治理主体是国际体系中的主要国家行为体和非国家行为体，它们在处理、解决一系列重要的全球问题上属性、功能不同，影响力上也存在差异。全球治理的理论家们希望构建全球范围内的治理体系，实现一种尽可能囊括全球不同文化、政治、宗教和哲学背景的人，追求自由、正义、平等、人道等人类普遍认同的价值。目前实现这些价值的有效手段就是构建全球规制，使合作成为各个行为体的首要选择，而在已有的全球治理实践中，无疑欧盟最具启发和代表意义。