第三节 全球治理价值理念的实践形式
全球治理价值的实践是通过多主体在多个领域和不同层次上展现的。全球性国际组织、区域性国际组织、不同规模的国家及其地方政府，各类非政府组织以及有影响力的个人，都是全球治理价值理念的具体实践者。多样的实践形式，既体现了不同主体对于全球治理理念的认识、阐释的差异，也说明了全球治理需要不断深化和创新。
多样化的实践可以从治理的角度分为四种基本类型：对现有主要国际治理组织的改造、新国际组织的建立、重要领域全球治理的政策达成以及组织和个人全球治理行为的自觉。
一、国际组织的治理改造
在对主要国际组织的改造中，联合国体系的改革首当其冲。一方面，联合国体系秉承的理念与全球治理倡导的理念有着高度的重合性，另一方面，也是更重要的是，联合国体系中的各组织依然是全球治理关键领域中的重要角色，并且承受着对推进全球治理越来越多的期待和压力。[171]
联合国在1965年和1973年分别有过两次重要改革，主要是增加安理会非常任理事国和经社理事会成员国数量，以应对联合国成员国数量的增多和参与要求的提高。1965年的联合国宪章修正案将安理会非常任理事国从6个增加到10个，1973年的修正案将经社理事会成员国由27个增加到54个。[172]冷战结束后，联合国主导的国际秩序得到各国的普遍承认和重视，联合国改革真正成为国际社会关注的重要问题。[173]当然，全球性问题的不断增多和复杂化，是推动联合国改革强大的客观动力。
1992年第47届联大通过了联合国改革决议，此后各种改革方案相继出台，尤其是安南1997年担任联合国秘书长以来，更是积极推动改革。1997年，秘书长安南向第51届联合国大会提交了题为《革新联合国：改革方案》的一揽子改革计划，几乎涉及了除安理会以外的联合国所有领域。2005年，联合国成立六十周年，这被认为是联合国改革的重要契机。2006年，安南向第60届联合国大会提交了题为《着力改革联合国：构建一个更强有力的世界性组织》的报告，就联合国管理工作提出了23项整改意见，涉及联合国的人事、领导能力、信息和通信技术、服务、预算财政和决策机制等六个方面以及改革管理本身等问题。由于发展中国家与发达国家对于联合国改革有着较大的认识分歧，安南的改革方案并没有得到普遍实施，但是其推动联合国改革的思路一直影响至今。
联合国作为一个庞大的体系，其内部组织关系复杂，各成员国之间的利益诉求多样，并且对于联合国行动的参与和支持深受本国利益和国内情况的影响，这大大限制了联合国作为一种国际组织的集体行动能力，使之面对诸多全球治理问题的时候，更多时候发挥的是理念倡导和论坛讨论的功能。
联合国体系中的世界银行、世界卫生组织、国际原子能机构、粮食及农业组织、教科文组织等机构是各自领域中推进全球治理的主要力量，并且在一些重大治理事件的应对中发挥了协调、推动作用，比如世界银行积极推动全球反贫困事业，世界卫生组织在全球防止艾滋病和重大传染性疾病防控中行动积极，国际原子能机构积极推动原子能和平利用，教科文组织倡导文化的多样化等。但是总体而言，这些机构的作用发挥受到资金、能力以及相关国家，尤其是主要大国参与意愿的约束。而发达国家与发展中国家之间在价值和利益诉求上的差异，也深刻左右着这些机构的运行和改革。
除了联合国体系外，其他一些重要的国际组织，比如欧盟、东盟等，也在积极寻求改革，以更好地适应环境的变化，改进治理绩效。这些改革主要针对两个问题：一是如何将成员国力量关系对比的变化反映到治理过程之中，以更好地配置资源，激励组织成员。各个国际组织的治理结构都是由成立之初成员国之间的实力对比决定的，经过了几十年的发展，成员国之间的实力关系发生了较大变化，应该通过治理结构的改革来反映这些变化。[174]改革针对的第二个主要问题是如何提高国际组织的治理绩效，这包括了治理问题选择的优先排序、治理资源的配置和使用以及治理决策的程序改进等。欧盟一直在努力进行内部改革，以更好地协调欧盟内部治理与参与全球治理的关系。然而，由于民族国家是这些国际组织的基本成员，国家利益最终成为制约改革的根本要素。
二、新国际组织的创立
新组织的创立是衡量治理水平提升的重要指标。一方面，新组织的建立体现了人们对治理过程中出现问题的理性反应；另一方面，新组织也为新旧治理问题的解决提供了可供选择的新机制、新方法。在某种意义上，新组织的创立也说明了现有治理体系存在着缺陷，亟须改进。
在全球治理方面，新国际组织的创立主要有两种方式。一种是由国家倡导建立的国家间组织，比如“二十国集团”“金砖国家组织”“上海合作组织”等；另一种是由非政府组织推动建立的跨国非政府组织，比如“世界经济论坛”“世界社会论坛”。此外，一些非政府组织在重要的全球治理议题上，比如气候变化、人权保护等方面，也存在着跨国合作的重要倾向。
“二十国集团”成立于1999年，成立之初主要是各国财长和央行行长论坛，这可以从其英文名称（Group of Twenty Finance Ministers and Central Bank Gover-nors）中看出，2008年起开始召开首脑峰会。“二十国集团”成员包括：七国集团（美国、英国、法国、德国、意大利、日本、加拿大），金砖五国（中国、印度、巴西、俄罗斯、南非），七个重要经济体（澳大利亚、墨西哥、韩国、土耳其、印尼、沙特阿拉伯、阿根廷），以及欧盟。按照惯例，国际货币基金组织与世界银行列席该组织的会议，后来联合国秘书长也被邀请参加。
“二十国集团”在全球经济治理中的影响力来源于该集团的GDP总量约占全球GDP的85%，贸易占全球贸易总额的80%以上，人口约占全球人口的2/3。因此，在2008年全球金融危机爆发后，该集团的作用日益凸显。2009年的首脑峰会宣布该组织将取代“八国集团”成为全球经济合作的主要论坛。“二十国集团”的议题集中于金融与经济领域，八国集团的议题则主要集中于安全、发展和社会问题领域。有研究表明，“二十国集团”通常采用以下三种形式推动其他国际机构运作：一是在峰会宣言中重申其他国际机构的目标；二是给其他国际机构的工作指明方向；三是推动其他国际机构进行改革。[175]
“二十国集团”实质是发达国家和新兴市场国家进行非正式对话的一项机制。运行的架构是“领导人峰会—协调人会议—部长级会议—工作组会议”。由于只是一个讨论协商机制，所以没有执行机构，没有法定执行力，也缺乏问责能力，因此，首脑峰会达成的共识与决议能否顺利得到贯彻落实具有一定的不确定性。[176]尽管如此，目前在全球经济治理领域中，没有比它更合适地反映全球经济实力变化，并为世界经济主要行为者达成集体行动提供平台的国际机制了。
如果说“二十国集团”体现的是发达国家与新兴市场国家之间的对话合作，那么“金砖国家集团”则是重要的新兴市场国家和发展中国家建立的合作平台，体现了“南南合作”的潜力和前景。
就全球治理的价值理念而言，“金砖国家集团”不仅在倡导一种不同于发达国家的全球治理理念，而且也为金砖各国关于全球治理理念的表达、传播和交流提供了平台。在全球治理方面，“金砖国家集团”把发展作为全球治理的核心理念，提升了发展议程在G20治理中的地位，推动G20达成了“首尔发展共识”和“跨年度行动计划”以及“圣彼得堡发展展望”等新的发展理念和共识。金砖国家提出，全球经济失衡最主要的表现是南北发展的不平衡，从根本上说，没有广大发展中国家的充分发展就谈不上世界的真正发展，没有最不发达国家的脱贫致富就谈不上世界的持久繁荣。发达国家与发展中国家之间应该建立更加平等、均衡的“新型全球发展伙伴关系”，金砖国家更强调发展的伙伴关系，强调平等性，突出每个发展中国家自己选择本国发展道路的自主性，同时在各国之间形成良好的互帮互助氛围，这实际上是这些国家自己发展经验的总结，对于丰富和完善全球发展的理念和模式具有重要的补充意义。
以中国为代表的新兴经济体比其他国家更迫切需要构建新的组织形式，以表达自己的利益诉求，发挥参与全球治理的主动性。这一方面是因为现有的国际秩序依然被美国为代表的西方力量所主导，限制了新兴经济体发挥作用的空间，另一方面在于新兴经济体经济实力的快速提升，使它们有能力来创建新的组织形式。比如中国推动建立了安全治理领域的“上海合作组织”，经济治理领域的“亚洲基础设施投资银行”。这些新的组织发展迅速，运行良好，对于现有的国际秩序的完善产生了有效的推动作用。
除了国家推动建设的新的国际组织外，也出现了一些有影响力的新的国际非政府组织。世界经济论坛和世界社会论坛具有代表性。世界经济论坛总部设在瑞士，是一个中立的非营利性组织。1971年，时任日内瓦大学教授克劳斯·M.施瓦布在达沃斯会议中心组织召开了首届“欧洲管理论坛”，主要讨论商业管理问题，1987年“欧洲管理论坛”正式更名为“世界经济论坛”，并且一直举办至今。论坛的年会每年1月底至2月初在瑞士的达沃斯召开，故也称“达沃斯论坛”。世界经济论坛的参与者主要是各国政界和经济界的高层领导人、企业首脑以及著名专家，讨论的主题从世界经济领域逐渐扩大到世界重大的政治、军事、安全和社会等问题，世界经济论坛还发布“全球竞争力指数”等指标性成果，对全球经济活动进行评估和提供引导。世界社会论坛又称为“社会运动论坛世界峰会”，被认为是反全球化运动与另类全球化运动成员的年度聚会，其口号是“另一个世界是可能的”。第一届世界社会论坛于2001年在巴西阿雷格里港举行，此后虽然也曾在亚洲和非洲举办，但多数是在巴西举行。尽管世界社会论坛成立之初，就将世界经济论坛视为批判的对象，但是与后者相比，在组织性和影响力上还明显不足。当然，这与世界社会论坛的性质有着直接的关系。但是，世界社会论坛鼓舞了一些区域性、国别性以及地方性社会运动论坛的出现，并且以自己的方式表达着对全球治理的关注。
三、政策实践
从某种程度上说，全球治理取得的最大进展是在具体的政策领域，因为通过执行政策，把全球治理中的首要主体——各国政府实实在在地纳入到全球问题的治理过程之中。尽管各国政府在制定和执行政策中对于本国利益有着优先考量，但是当全球治理的目标与本国治理的目标高度重合的时候，各国政府就可能给予更多的资源投入，甚至将全球治理问题列入国内政策议程，不仅主动参与全球治理中的合作协调，而且还可能以全球治理问题倒逼国内政策的调整和改革。这种国内国际政策的有效互动，正在许多领域出现。即使是一些长期将国内政策与国际政策有意识地隔离的国家，也无法避免越来越多的全球治理问题对国内政策议程的渗透和影响。
比较而言，在环境、气候变化、金融等非传统安全领域，各国的政策实践更具有全球治理导向。之所以如此，有两个主要原因：一是这些非传统安全问题基本上都是跨国问题，甚至是全球性问题，任何一个国家都无法避开其产生的冲击和影响；二是任何一个国家，无论其传统实力如何强大，都无法独立应对这些非传统安全问题，必须参加国际合作，推动全球治理。因此，在非传统安全领域中，各国的主权行使带有更多的合作共享形式，这实际上拓展了主权理念在全球化时代的含义及其行使方式。
以全球气候变化治理为例，可以看到各国是如何将国内政策调整到全球治理议程上的。1979年第一次世界气候大会在瑞士召开，这是气候变化第一次进入国际社会议事日程。1992年，巴西里约热内卢大会通过的《联合国气候变化框架公约》明确规定，发达国家与发展中国家应对全球气候保护承担“共同但有区别的责任”。1997年12月在日本京都召开的联合国气候变化会议制定了《京都议定书》（全称是《联合国气候变化框架公约的京都议定书》），是《联合国气候变化框架公约》的补充条款。其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。该公约于1998年3月16日至1999年3月15日开放签字，共有84国签署，于2005年2月16日开始强制生效，到2009年2月，一共有183个国家通过了该条约（超过全球排放量的61%）。2009年，全球气候大会在丹麦哥本哈根召开，经过激烈争论，会议达成了《哥本哈根协议》，维护了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动做出了安排，并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成共识。
中国作为世界上最大的发展中国家和碳排放增长速度最快的国家，一直是全球气候谈判中的焦点国家。中国认为，发达国家和发展中国家在全球气候治理中承担着“共同但有区别的责任”，既要明确当下和未来的责任，更要观照历史责任，不能用应对气候变化阻碍发展中国家实现发展，更不能否认甚至推卸发达国家应该承担的历史责任。中国除了积极参与全球气候谈判外，还主要调整国内各项法律政策，加快国内环境治理，以实际成果回应国际社会的关切。
中国先后制定和修改了《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等一系列法律法规，并在2012年制定了《应对气候变化国家方案》，是最早制定实施国家方案的发展中国家。2013年，中国出台了《大气污染防治行动计划》，提出了控制煤炭消费总量要求，要求到2017年煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。中国通过经济、行政等多种手段，推动节能减排，成为世界上节能减排力度最大的国家，并在逐步取得明显效果。作为发展中国家的代表，中国不仅利用自己不断增强的经济实力，为包括小岛屿国家、非洲国家以及其他发展中国家提供应对气候变化的资金和技术支持，而且协调发展中国家在气候应对中的立场。2009年11月，中国、印度、巴西和南非四国（“基础四国”）协调在联合国气候变化大会中的基本立场，这种协调方式有助于更好地表达和维护发展中国家的利益。中国还在2014年11月与美国共同发表了《中美气候变化联合声明》，提出2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费提高到20%左右。中国在应对全球气候变化方面所做的努力，不仅推动了全球气候治理，而且也提高了中国在全球气候变化大会中的影响力。
在全球治理政策实践中，有三个主要因素决定着政策效果：
一是各国对于需要治理的全球问题的认识程度，尤其是共识程度。尽管以联合国为代表的国际组织为各国政府达成合作提供了平台，甚至制定了国际公约来引导各国政府的行为，但是各国的参与是自愿性的，最终的合作结果需要经过艰苦的协商谈判。而各国国内对于全球治理问题的认识，影响着各国政府在国际谈判中的立场和决定。因此，各国之间共识程度越高，越有助于达成合作，形成共担的责任。
二是主要大国的态度和行动。尽管全球治理是一个责任共担的过程，但是必须承认，主要大国应该更有主动性，承担更多的责任。全球气候治理进程之所以艰巨，与以美国为代表的发达国家以及以中国为代表的发展中国家的态度和立场差异较大有着直接联系。而大国在参与全球治理过程中，复杂的国内因素往往会影响到其政策选择和执行。
三是政府间组织网络。政府间交流互动已经突破了单纯的国家层面，形成了多层次的网络。美国学者安妮-玛丽·斯劳特（Anne-Marie Slaughter）认为，新兴国际秩序的主要行为体不是国家，而是次国家；不是国际组织，而是国际组织的一部分。国家和超国家行为体相互联系，具有相同的治理功能，即立法、执行、判决，政府网络是政策网络的类型之一。[177]在《跨政府组织网络》一文中，斯劳特提出，“由政府官员的正式机制和非正式网络构成了各种复合体，并发展出这样一种体系：这种体系不但足够灵活，包容国家间的差别，而且又足够实质化，能够制定和执行超国家的规则。”[178]这些网络使国内官员得以直接与外国同行互动，不必受到外交官员或上级部门的太多监管，其特点是“架构松散、通过频繁互动而非正式谈判建立的对等关系”。[179]易言之，作为各国政策的制定者和执行者，有了更多的机会进行国际交流与合作，这对于各国政策实现协同具有微观和实践层面上的意义。
四、行为自觉
在全球治理价值的实践中，除了要发挥国际组织、各国政府等主体的作用外，也应该关注企业、公民社会组织以及个人不断活跃的行为。正如国内公共事务的解决需要扩大和提升参与一样，全球公共事务的治理也需要不断推进公众参与，而企业和个人就是重要的参与者。实际上，许多大型跨国企业，其经济实力已经超过了许多中小国家，是许多全球治理问题解决必须考虑的主体。由于跨国资本的流动性和其产品、广告的影响力，其倡导的标准和秉持的理念会通过消费的方式、信用度评估等影响到本行业、普通人以及不同层级的公共权力部门。正如麦克格鲁所说，在全球治理的复杂网络中，私人部门对于全球公共政策的制定和执行的影响越来越大。[180]
企业社会责任（CSR）的提出和推广，就是企业规范和约束自我行为的一种探索。目前已经形成了三套企业社会责任标准体系：联合国提出的“全球契约”（Global Compact），国际劳工组织提出的“社会责任8000”（Social Accountability 8000，SA 8000），OECD组织提出的“多国企业行为指南”（Guidelines for Multina-tional Enterprises）。这三个体系并不存在竞争关系，而是相互补充的。联合国的“全球契约”主要关注的是跨国企业，采取的是“相互学习”的方式来提升企业的社会责任意识，并在企业内部进行社会责任和环境责任能力建设。国际劳工组织针对的企业更广泛，采取的是“设定规范”的方式，将包括联合国全球契约、OECD组织的指导原则以及其他企业社会责任工具等提供给企业来间接推动企业社会责任建设。OECD组织主要针对的是政府和公民社会组织，通过它们来监督跨国企业的行为，以“点名批评”的方式来推动企业自我调整。
公民社会组织是全球治理中日益重要和活跃的主体，它们类型多样，增长快速（见表2-2），活动在不同领域中，有的已经发展成国际性公民社会组织，有的则建立了松散的国际联盟关系。它们既是一些重要的全球治理理念的积极倡导者，也是某些全球治理领域中的主动参与者。尤其重要的是，一些公民社会组织是强烈的理念驱动型的，对当前的全球治理实践进行着有力的批评和重构。[181]
表2-2 国际政府间组织和非政府间组织成立情况（每十年）
例如，世界宗教会议倡导“全球伦理”，推动全球宗教界共同努力。1993年发表的《走向全球伦理宣言》提出：没有世界伦理，就没有新的世界秩序，我们所有的人，对于一种更好的全球秩序都负有某种责任。《走向全球伦理宣言》从世界各大宗教和文化的道德准则中，提出了全人类都应当遵循的一项基本要求：每个人都应受到符合人性的对待！并以耶稣的名言“你们愿意人怎样待你们，你们也要怎样待人”和孔子的名言“己所不欲，勿施于人”作为理论支持。《宣言》又根据各大宗教都包含的“不可杀人”“不可偷盗”“不可撒谎”和“不可奸淫”四条古训，针对当代世界的状况，提出四项“不可取消的规则”：珍重生命——致力于非暴力与敬重生命的文化；正直公平——致力于团结与公平的经济秩序；言行诚实——致力于宽容的文化与诚实的生活；相敬互爱——致力于男女平等与伙伴关系的文化。来自世界不同宗教的《宣言》签署者承诺：要献身于共同的全球伦理，更好的相互理解，以及倡导和践行有益于社会的、有助于和平的、对地球友好的生活方式。
此外，一些学术团体也在通过研究和发表的方式构建和传播全球治理理念。贝克、诺斯鲍姆（Martha C.Nussbaum）、戴维·赫尔德等学者就倡导更加人道、公正的“世界主义”理念，来为全球治理提供价值支撑。赫尔德等认为世界主义的价值包括：法治、政治平等、社会公正、经济效率、民主治理、社会团结等。人员流动性的提高以及互联网提供的便捷有效的传播方式，也扩大了个人在全球治理中的影响力和感召力，我们也因此看到许多名人充当不同领域的全球“大使”。
从长期来看，行为的自觉是全球治理深入推进的基础，但是行为的自觉是一个漫长的过程，并且在民族国家为主体的国际体系中，必然遭遇到多重价值冲突的挑战。因此，不能脱离现实历史条件来谈论全球治理理念及其实践。