第一节 公共权力与治理
治理理论是新时期应对国家失效和市场失效的新的理论体系。治理的有效实施是通过公共权力的运作来实现的，公共权力的配置和运作模式直接影响到治理的成败。也可以这样说，治理是体现公共权力的治理，公共权力是包含于治理中的公共权力。
一、重新认识公共权力理论
权力是反映主体与客体、命令与服从关系的影响力。与一般权力相比，公共权力的最主要特点是其公共性，即它来自社会，同时又是支配、影响和调控社会的唯一公共权威性力量。显然，任何一个社会要正常运转，都只能或只允许有一个合法的公共权力体系。
在相当长的时间里，政治学界对公共权力的理解较为褊狭，将其简单地等同于国家。毫无疑问，从统治的角度看，国家是一种公共权力，但这两者却不宜画等号，公共权力应是一个体系。在公共权力体系内，国家是最高形式的公共权力，是具有强制性的特殊的公共权力，各种权力的影响范围和程度有所不同。正如恩格斯所说：“在阶级对立还没有发展起来的社会和僻远的地区，这种公共权力可能极其微小，几乎是若有若无的。”[69]在这些社会和地区，主要依靠社会自治管理有限的公共事务。当然，自国家产生后，国家和社会融为一体，源自古老氏族组织的自治权便被包容在国家权力之中，并受到国家权力的强力控制。但这并不意味着社会自治权不复存在，相反，愈是处于国家权力的末梢，社会自治权愈明显。无论是古代中国乡村的“乡绅治乡”，还是近代欧洲的城市法人团体自治，都反映了这一现象。随着社会的发展，国家和社会的界限日益清晰，在社会内部产生并蕴含其中的用于处理一定范围公共事务的社会自治权的影响会愈来愈大。特别是在国家与社会交接的地方，往往是国家权力和社会自治权并存，在治理过程中共同发挥作用。所以从治理的角度看，公共权力体系应包括国家权力和社会自治权两部分。
所谓公共权力，是指基于社会共同体同意或者某种形式的认可，由公共管理主体掌握并实施的以管理公共事务、增进公共利益为目的的权威性力量。归纳而言，公共权力具有以下六大特征：
第一，主体的多样性。
在从传统社会向现代社会转变的过程中，公共事务管理主体的多元化成为其中一项显著的变革程序。随着政府与社会、政府与市场关系的调整，政府不再独立性地、垄断性地承担提供公共产品和公共服务的责任，而是通过民营化、签约外包的市场化方式与其他公共管理者分享管理责任，分担管理义务。学者们普遍认为，公共管理的主体除了政府，还应包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织等。这其中既包含根据授权或委托行使一定行政职能的非行政组织，也有介于政府、企业、个人之间，并为其服务、沟通、监督的社会中介组织，还包括由生活在一定地域范围内的人所形成的社区组织和为实现会员共同愿望，按照章程开展活动的非营利组织和社会团体。[70]
第二，权力性质的公共性。
公共性是公共权力区别于其他权力的主要特点。公共权力在现实中的运作是以公共事务管理为表现的，因此，公共权力公共性的现实表现与公共事务管理的过程不可分割。[71]首先，公共权力运行主体的公共性。国家（这里的国家是从狭义上说的）和社会公共组织共同构成公共事务管理的主体。作为公共事务管理主体，这些组织具有不同于其他私域组织的公共性特征。其次，公共权力运行价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理作为目标不同，公共权力的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。最后，公共权力管理对象及目标的公共性。公共事务管理的客体或对象是公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。同时，对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益。
第三，基本职能是对公共事务的管理。
一般来讲，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共物品与公共服务的相关活动。它强调的是在人类社会和国家的发展过程中产生的私人“管不了，管不好，不该管”的社会性事务。只要有公共事务存在，公共性就客观存在[72]。
第四，价值取向是公共利益。
一方面，公共利益是公共权力形成的基本动力，另一方面，公共利益也是判定公共权力不同于国家权力等权力形式的重要区别点。我们可以简单归纳出以下判断标准：首先，公共利益不仅仅表现为单一的国家利益或表现于单一领域内。其次，需求者数目不是判定公共利益的唯一标准。决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。换言之，社会分享性是判定公共利益的基本标准。最后，要从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定公共利益，重点在于结果[73]。
第五，提供的产品为公共物品。
公共权力以提供公共物品为其最终的产出结果。公共物品是一种在消费上具有不可分割性（即共同性）、非竞争性和非排他性（即共享性），从而不可能完全通过市场、通过私人提供，而更多的是通过集体行动、通过公共组织提供，因而在财产关系上具有共有性的物品。[74]总的来讲，公共物品是一个多层次多样化的概念，同时，它的这种层次性和多样化也代表了公共利益的层次性和多样化。
第六，承担的义务为公共责任。
公共权力的来源和法治的原则都说明，公共权力在本质上要求公共事务管理主体承担相应的公共责任。社会契约论者从自然权利出发，经过社会契约这个中间环节，最后推导出国家和政府的公共权力来自于人民的授予和委托的结论。从法治角度而言，有何种权利就应有相应的义务，行使何种权力就应承担相应的责任，权力无法脱离责任而单独存在，否则，这种权力就是非法的、不合理的。权力行使主体被授予了某种原本不属于他的权力，就具有了某种特殊的“权利”，所以，权力行使主体就必须承担服务于权力所属主体的某种特殊的“义务”，即承担公共责任。
基于以上的分析，我们可以大致归纳出公共权力的基本点：公共权力的权力主体是包括政府机构在内的多元化权力主体，权力的性质具有显著的公共性，公共权力的基本职能是对公共事务进行管理，其价值取向是公共利益，公共权力的最终产品是公共物品，公共责任也是公共权力不能推卸的义务。
二、国家和社会关系变迁中的治理理论
国家与社会的关系是认识和把握治理理论的理论前提，对治理理论的分析，应该从国家和社会关系的变迁谈起。
在全球化的新形势下，国家和社会的现实和理念都有很大变化，民族国家不再具有以往无上的权威，国内政治与国际政治紧密相连的趋势使得国家政治的界限日益模糊。因此，“国家与社会”这一问题必须置于新的框架之中来加以把握。
国家与社会关系方面所发生的一个重大变化首先就是，同以往任何时期相比，国家的意义显然缩小了。在全球化的基本背景下，国家处在基于广泛交往的普遍联系之中，新的情势决定了国家不再是意义自足、自我定义的最高实体，而是成为世界历史体系的一个结构要素，成为国际政治格局的一种成分或力量，因而从根本上讲是作为普遍交往和复杂联系的网上纽结或元素而存在，并且在互动格局中发挥作用[75]。相应地，在反映这种现实变化的逻辑形式中，国家不再是作为政治生活的目的体系的最高的或最后的考虑，也不是社会生活内容和意义的上限，而是成为政治与社会生活诸多规定的较高环节或诸环节中的一个。
与此相对应，国家意义的缩小必然造成私人空间的延伸及个人之间社会联系的扩展，社会的意义也发生了很大的变化，并不断提升，进而产生了放大效应。从总体上说，现代社会呈现出公共空间与私人空间的分离、角色的多元化与差异性、工作与私人生活相分离等特征。这些特征已经和正在使传统社会同质性及其统一、稳定的文化系统解体，在这一过程中，政府组织为日益增加的、多元化的公众提供服务。约翰·杜威在《公众和公众问题》中指出，现代社会里已经没有“统一的公众”。[76]这使得建立在官僚理性基础上的政府尽管在努力提供规范化的服务与产品，但它与不同文化背景公民之间的关系却越来越疏远了，政府与其服务对象（指公民）之间的矛盾和冲突持续不断。美国伦理学家库珀曾经说过：“曾经，公民们希望政府同等对待每一位公民以示公平，可是现在，区别性要求日益增多，人们有时候希望政府同等对待每一位公民（例如选举权、就业机会和司法公正等），但有时候又希望政府区别对待每一位公民（比如伤残保障、赞助行为等方面）。政府标准化的政策、程序与多样化的、敢于直言表述自己观点的公民之间的关系越来越不相称了。”[77]
在全球化进程中，国家与社会关系的演进实际上是一个不断寻求社会整合机制的过程，其总的趋势是以市场经济的契约性社会整合为方向[78]。随着以市场取向为主导的经济体制改革的不断深入，随着政府职能的不断转变和政治体制改革的开启，可以预见，这种契约性社会整合机制将会更加巩固，国家与社会关系的结构性分化将更加深入，它将继续对社会结构产生深远的影响。也就是说，在全球化的今天，国家意义在某种程度上的缩小和社会意义上的扩大是一种不可回避的趋势。
治理理论是当今国际学术界最热门的前沿理论问题之一。作为一种新的理论，治理理论的主要内容包括：
第一，治理是由政府部门、各种非政府组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体组成的公共行动体系，多元化主体是治理理论的显著特征。
传统的公共管理是由政府垄断并强制管理的领域，在这一领域中，政府是独一无二的管理者。治理理论则认为，公共管理并非只有政府一个主体，私人部门、第三部门以及各种社会运动蓬勃发展。斯托克指出：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家唯一的权力中心。”[79]他还认为，现实政府并非白板一块，并非威斯敏斯特体系（Westminster System）意义上的体制，它具有复杂结构，地方、中央和国际层面的政府及其不同部门构成了多层级、多中心的决策体制。众多权威交叠共存是这一体制的主要特征。可见，治理的主体可以是公共部门，可以是私人部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。正如罗伯特·里奇所指出的：“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、志愿部门、社区组织甚至是私人部门。”[80]公共管理从政府单方行政更多转向社会联合行动的过程，也是政府管理职能社会化的过程。众多准自治、半自治和自治的社会组织成为公共管理社会化的载体，使社会向自我治理迈开了坚实的一步。
第二，治理是公共行动者建立伙伴关系进行合作的网络管理，网络化的合作关系是治理的运作特征。
多元化的公共治理主体发展着相互依存的关系，推动了公共管理朝着网络化的方向发展。D.凯特指出：“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统。”[81]这表明，治理是网络管理，不同的行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。它具有以下特征：首先，网络管理的运行机制是协商与合作。公共行动者通过合作机制，交流信息，共享资源，谈判目标，减少分歧，以防止机会主义行为的危害，并努力增进合意，在改善互动关系的过程中创造双赢局面。其次，建立多种伙伴关系是网络管理提高互动水平的途径。最后，“游戏的管理”和“游戏规则的管理”是网络管理的两大基本内容。前者指通过“激活网络”、冲突管理和优化行动环境等手段直接改善网络中的互动关系。后者则意味着重塑网络关系，即在现有网络无法解决问题时重建或改变网络的制度安排。行动者的数量、网络成员的分布状况、网络的封闭程度、网络管理费用、利益冲突和管理者的权力与技能等因素是影响网络管理绩效的重要变量。
第三，治理理论还重新定位了政府在网络治理中的角色、地位和作用。
有关政府角色和地位的研究是治理理论的重要内容之一，治理理论认为网络管理并不会削弱国家在“基础性工作”中的职责，政府还是公共管理领域中最重要的行动者。“元治理”角色是政府这种地位的概括。在这一过程中，政府以“战略行动者”的身份出现，通过影响有利于培养信任开展合作的道德合约、行为规则和治理机制的确立，使各行动者获得重新建构网络、有效采取集体行为的互动能力。这意味着，在社会子系统治理失败的时候，政府有责任采取最后的补救措施，以保证网络的凝聚力和社会制度的完整性。另一方面，在日益复杂化和不稳定的社会里，政府在治理过程中的角色正发生着重大的转变。彼得·伯格森认为，这种转变标志着“后官僚组织”范式的确立，即“从公共利益转变到市民重视的结果；从效率转变到质量和价值；从行政转变到生产；从控制转变到对规则的服从……衡量与分析结果和反馈”[82]。政府不再是享有独一无二权力的行动者，其作用正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益调解者、激励者和合作者。正如奥斯本所指出的，“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，要学会“掌舵”，而不是“划桨”。[83]这一角色要求政府集中力量履行基础性的核心职能，大量转移、卸载不胜任的职能，将可由市场调节的事情交由市场管理，将可由社会管理的事情交由社会管理，在缩小干预范围的基础上提升治理能力。一个有所为有所不为的政府，才是一个有效的政府。
第四，治理理论还详细阐述了网络管理中的组织问题、文化问题和管理者问题。
它认为，分权化的治理机制更能适应多元的复杂社会，更能抓住变化多端的合作机会。在信息社会和知识经济时代来临的今天，分权化的治理机制要求公共行动者成为学习型组织，具有积累经验以提高治理绩效的反馈能力和在新环境下重新设定组织目标与调整组织行为的适应能力。原则上，每位公共行动者都是网络的管理者，但政府却是管理者中的战略行动家。由于治理主体须发展成为学习型组织，网络的管理者不能再靠控制和命令来履行职责，不再享有垄断公共决策的权力，管理者必须学会倾听和磋商，在与其他行动者的重要对话中发挥核心作用，并为每个行动者提供参与政策网络的机会，使每个组织及其成员尽可能了解问题的本质和别人的观点，以估计可接受的妥协性解决方案的备选范围。为了使分权化组织能顺利合作，摆脱搭便车、高执行费用等集体行动的困境，网络还需培养建立在共享价值观和义务感基础上的“合作型文化”。这两种合作型文化将有助于在公共领域和私人领域、在选举官员和公务员之间确立新型的伙伴关系，有助于消除困扰公共管理、使之无法有效提供公共服务的困境。[84]
但是我们需要注意的是，虽然治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，也内在地存在着许多局限。它不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充，在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。用杰索普的话来说，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。”[85]
为了应对治理可能带来的失效问题，“善治”理论逐步成熟起来。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、廉洁、稳定、公正十个方面。[86]善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。[87]反过来说，20世纪90年代以来善治的理论与实践之所以能够产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会（Civil Society）的日益壮大。
综上所述，我们可以看到，一方面，“治理”理论的提出使我们摆脱了原有的在政府与市场之间摇摆的惯性思维模式，为我们提供了一个全新的视角，它把作为自组织网络和互利信任关系的“社会资本”引入治理分析。它提供了比其他分析方法更全面的方法体系，如最近兴起的制度分析、经济分析和文化分析方法，虽然治理概念还不够一致和明晰，治理理论还远未完善，但并不能因此忽视或否定治理理论的使用价值和分析价值。治理理论提出的“善治”作为一种比较理想的政府管理方式，理应成为政府改革的方向。而向这一方向的转变，无疑是一个艰难而复杂的过程。
另一方面，从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破。在一定意义上，包括近代以来的一切政治学知识在内的知识都在这一框架下实现了新的整合。无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事务的关心这一主题，由此导致现代政治类型发生了从高级政治向低级政治、从暴力政治向规劝政治、从等级政治向复合政治三个维度上的重大转向。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。[88]
总的来看，兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代“统治—解放”的政治到“治理—生活”的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一的合法性源泉时，“治理—生活”的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
三、公共权力与治理的关系
首先，公共权力与治理密不可分。
治理是公共权力的配置和运作，是公共权力在政治实践中的体现和运用。公共权力形成的原因在于治理所需。任何一个社会共同体要维系生存和发展就必须有相应的治理，治理客观上需要一种公共的力量，即公共权力；公共权力仅仅是一种可能的或是潜在的权力，与任何其他形式的权力一样，它要达到一定的目的就必须付诸实践，即权力运作，这就是治理。作为公共权力在现实中外化过程的治理，其不同的形式体现了公共权力的不同性质和归属，如集权治理，其特点是公共权力集中于个别人手中；而分权治理，其要义在公共权力依其性质和职能分别由不同的人执掌。在全球治理的层次上，也因为公共权力的行使主体不同而产生了诸如霸权国家治理、国家合作治理、非国家治理等诸多形式。
其次，从治理与公共权力在政治实践中的相互作用来看，二者之间总体而言是一种互强关系。
一方面，公共权力的大小决定着治理的绩效。公共权力的大小包含权威（合法性基础）和社会资源的占有与支配两方面的因素，因此，它们共同决定着治理的绩效。由于公共权力的权威性与其对社会资源的占有和支配并不总是一致的，因此，公共权力对治理绩效的影响情况也不一样：情形一，具有相当合法性基础的公共权力若对社会资源的占有与支配不足（这种状况可称为低能政治或无能政治），其治理的绩效也必然有限；情形二，对社会资源垄断性或充分性占有和支配的公共权力（此种情况为“全能政治”或“强能政治”），若其合法性基础十分有限，则其治理在短期内表面上看似强大，但它由于社会的抵制和反抗必然不可持久，其真正意义上的绩效可想而知；情形三，合法性基础有限且对社会资源占有与支配不足的公共权力，其治理绩效是极其有限的；情形四，具有相当合法性基础且能对社会资源充分而有效占有与支配的公共权力，其治理的绩效往往是最佳的。可见，在其他条件一定的情况下，公共权力的权威性及其对社会资源的占有与支配程度共同决定着治理的绩效。
另一方面，治理的绩效也会影响公共权力的大小。一般来讲，有效的治理可能加强公共权力的权威，同时给公共权力自身提供更多可资占有与支配的社会资源，而失效的治理必然有损于公共权力的权威并消耗其掌握的社会资源，促使原有公共权力进行调整甚至发生嬗变。在政治发展史上，公共权力每一次或大或小的变动几乎都与治理的绩效有或多或少的关系。所以，在历史现实中，为稳定或加强自身的权威以及对社会资源的控制，任何一个社会共同体的治理者（公共权力的代表者）都会寻求一种“善治”，以最终维护公共权力的有效运作。必须指出的是，由于政治系统中多因素的存在，从对社会资源控制的角度看，正如强大的公共权力并不必然促成有效的治理一样，有效的治理也并不一定需求或导致公共权力的无限增长。从国家与社会、社会与个人关系的长远发展来看，将公共权力（无论是国家权力还是社会权力）控制在适度范围之内也是“善治”所需。
由上可见，治理与公共权力几乎是一个连体，治理是体现公共权力的治理，公共权力是包含于治理之中的公共权力。因此，在人类社会政治发展史上，治理的变迁与公共权力的演进几乎是同一过程。