第二编 行政组织法论
第四章 行政组织法概论
第一节 行政组织法概述
一、行政组织法的概念及范围
行政组织法，是指规定国家行政机关等行政组织的机构设置、管理体制、职责权限和活动原则等，规范和调整国家行政组织关系的各种法规范的总和。[169]不过，行政组织法有狭义和广义之分，狭义的是仅针对行政机关[170]，而广义的则是以行政主体为规范对象。这里是从广义上来理解行政组织法这个概念的。
组织是指为了有效完成特定任务而对人的职能及相互关系所作出的一种制度性安排，是人们进行合作的制度性框架。任何一个国家的运作都离不开组织，国家必须通过特定的组织形式来实现对社会公共事务的管理。与三权分立的国家权力分配方式相适应，现代国家机构通常分为立法机构、行政机构与司法机构，由行政机构负责执行立法机构所制定的法律，组织实施对社会公共事务的管理，并接受司法机构的监督。
行政法学的基本内容是从行政法治的视角出发，研究行政权的运作及其法律规制与引导。行政组织是行政权的行使主体，行政法学对其进行研究的意义在于从行政法治的视角出发，通过对行政组织的机构设置、权限、相互关系等问题的研究，确定行为的责任承担主体，实现法治政府、责任政府的基本要求。
我国行政组织法的研究大致可以分为两个阶段。第一个阶段从20世纪80年代初至80年代末，是我国行政法学恢复和初步发展阶段，这一阶段行政组织法学研究的内容包括行政组织法的概念、行政机关的性质、分类、职能、行政组织结构、活动原则以及公务员管理制度等。这一阶段行政组织法学的研究未能与行政学、组织学区分开来，不能够体现行政法学的特色，其内容也多为对行政学、组织学研究成果的法律确认及法条注释。第二个阶段是从20世纪80年代末至今。以《行政诉讼法》的制定与颁布实施为契机，学者们开始对此前我国行政组织法的研究进行反思，开始主张从法学的角度对行政组织进行研究，认为“行政机关在行政法上处于机关法人的法律地位，行政机关同其他社会组织一样是法律上的人格。行政组织在行政法上绝不简简单单地是一种组织，行政组织法也并非简单地对行政组织加以规范，行政组织在法律上是一种人格，行政组织法是对行政组织法律人格的确认”。[171]行政法学界开始从行政主体的角度研究行政组织法，行政组织法也成为中国行政法学研究的核心问题之一。但是，行政主体概念强调名、权、责的一致性，这一视角的研究对促进行政法治、加强对行政权的外部监督具有重要意义，但这种视角的研究不是着眼于行政组织，而是着眼于行政作用，强调的是外部法律关系中行为的责任承担者，至于行政主体内部的组织结构与人员安排，行政主体理论并不关心。这种研究使得行政组织法的研究“缺少了必要的辅助性视角和维度”，导致行政组织法的研究滞后于行政法治理论的研究，并制约我国行政法治理论的进一步发展。行政组织法的研究，应当在对现有研究成果充分肯定的基础上，从行政权的规律和行政组织的生态环境分析入手，对行政权和行政组织进行深入研究，探讨行政组织法的建构和完善问题。[172]
关于行政组织法的内涵，学界尚未达成一致认识。例如，有观点认为，行政组织法就是关于行政机关和行政机关工作人员的法律规范的总称，是管理管理者的法[173]；有观点认为，行政组织法是“规范和调整行政组织关系的法律规范的总和”[174]；有观点认为，行政组织法是“规范行政组织的法”[175]；有观点认为，行政组织法是“规范行政的组织过程和控制行政组织的法”[176]；有观点认为，行政组织法“是指规定国家行政机关等行政组织的机构设置、管理体制、职责权限和活动原则等，规范和调整国家行政组织关系的各种法规范的总和”[177]。
由于学界对行政组织法的内涵认识不同，因而有关行政组织法的范围的观点也各不相同。如有观点认为，行政组织法的范围包括三部分：一部分是关于行政组织的设立及职权职责的法规范，即行政机关组织法；一部分是关于行政组织的规模大小及人员和经费设备的法规范，即行政机关编制法；一部分是关于行政组织的组成人员的法规范，即国家公务员法。[178]也有观点认为，行政组织法的范围包括行政机关组织法、公务员法与公物法三部分。[179]
作为行使国家行政权的行政组织，必须具备三个要素，即组织机构要素、人的要素及物的要素，因此，本书认为，行政组织法的内容包括三个方面：一是狭义的行政组织法，包括行政组织机构的设置、种类、编制、权限、法律地位、不同组织之间的相互关系等；二是公务员法，因为行政权力的行使、行政任务的完成，必须依赖公务员才能得以实现，因此，公务员法也属于行政组织法的研究对象；三是公物法，公物是行政主体行使职权、完成行政任务的物质手段，因而也属于行政组织法的研究对象。因此，行政组织法的范围包括狭义的行政组织法、公务员法、公物法三部分内容。狭义的行政组织法以有关行政机关的设置及其权限为核心，同时也包括行政机关的编制、内部机构、行政机关的地位及相互之间的关系。公务员法以公务员关系为核心，规定公务员关系的设立、变更、解除以及公务员的权利、义务、责任等。公物法以公物作为规范对象，即以行政机关为实现其行政任务而向人民提供的公用财产为规范对象。由于各个国家关于公物的认识不同，因而公物法规范的对象也有所不同。
二、我国行政组织法的历史沿革
新中国成立以后，我国行政组织法的产生和发展大致可以划分为四个阶段，阶段不同，行政组织法所表现出来的特点也各不相同。
根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》是我国第一部组织法规范，依据该组织法的规定，中央人民政府得以组建。此后，一直到1954年，中国人民政治协商会议和中央人民政府政务院颁布了一系列政府组织通则或部门组织条例，对行政机关的组织进行规范，其中包括《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》《大行政区人民政府委员会组织通则》《省人民政府组织通则》《大城市区人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》《乡人民政府组织通则》；部门组织条例有《政务院人民监察委员会试行组织条例》《海关总署试行组织条例》《省市劳动局暂行组织条例》《各级人民政府民族事务委员会试行组织条例》，等等。
1954年9月20日，我国第一部《宪法》颁布实施，为我国组织法规范的制定与发展提供了宪法依据。1954年《宪法》对国务院、地方各级人民委员会、民族自治地方的自治机关等行政机关的组织作了规定。以此为依据，我国陆续制定了一系列政府组织法或者部门组织条例，如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》《公安派出所组织条例》《城市街道办事处组织条例》，国家计划委员会、监察部、劳动部、国家体育委员会、国家计量局、国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部门的工作条例或组织简则，《地方各级人民委员会计划委员会组织通则》。除此之外，国务院还颁布了一系列决定、规定、指示等规范性文件，对行政组织问题进行规范，如《关于设置市、镇建制的决定》《关于建立民族乡若干问题的指示》等。
这一时期政府组织立法的特点表现为：（1）政府组织立法的主体，根据宪法的规定，由全国人大和国务院承担；（2）中央与地方各级人民政府仅仅是各该级行政机关，其分类和性质比较明确；（3）制定了统一的国务院组织法，并改变新中国成立初期分门别类地制定地方组织通则的模式，制定了统一综合的地方组织法；（4）许多国务院部门制定了部门工作条例或组织简则。总体上看，这一阶段建立了以宪法为依据的各层级不同性质的各类组织法规范，为行政组织的设置、权限、相互关系等提供了较为完善的法规范。
在这一阶段，我国的行政组织立法基本停滞，原有的行政组织法规范遭到严重的破坏，以1954年《宪法》为基础而建立起来的国家行政组织也被破坏。这期间颁布的最重要的两部法规范是1975年《宪法》与1978年《宪法》。1975年《宪法》设国务院作为中央人民政府，负责管理各项事务，在地方则设立地方各级革命委员会，既是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。1978年《宪法》则延续了这种行政组织的设置，但是将地方各级革命委员会定性为地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，因而导致行政组织的设置极其混乱。
以1979年7月1日全国人大制定并颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为始，我国行政组织立法进入第四阶段。1982年《宪法》的制定与公布实施，为我国行政组织立法提供了宪法依据与基本的宪法架构，成为我国现行行政组织法规范的宪法基础。以此为依据，全国人大通过了《国务院组织法》，并通过了《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》，对1979年的组织法进行修正，该组织法此后分别于1986年、1995年、2004年进行了修正。在此阶段，相关的组织立法还有《国家公务员暂行条例》（已废止）、《国务院行政机构设置和编制管理条例》《国家公务员法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律、行政法规，此外，还有相当数量的法律性文件以及行政规范性文件对行政组织的相关问题作了规定。
迄今为止，政府机构经历了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年共7次改革。
1982年政府机构改革的主要意义在于：（1）开始废除领导干部职务终身制；（2）精简了各级领导班子；（3）加快了干部队伍年轻化建设步伐。但是，这次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变。
1988年的政府机构改革以转变政府职能为目标，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。经过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，但在职能转变方面没有实现突破，而且由于经济过热，这次精简的机构很快又膨胀起来了。
1993年的政府机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。这次改革的指导思想是，适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。改革的重点是转变政府职能。
1998年政府机构改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。
2003年政府机构改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的，其主要目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
2008年政府机构改革的重点在于：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门减至27个。
2013年政府机构改革的重点是：紧紧围绕转变职能和理顺职责的关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
三、行政组织法的任务
行政组织法的任务至少包括以下几个方面：
（1）落实宪法关于行政组织的原则性规定。宪法从原则上规定了一个国家的基本组织结构，但是宪法规范大多是原则性的规定，需要借助低位阶的法规范将其具体化。行政组织法除了要对宪法的具体规定进行细化之外，还必须体现宪法所规定的基本原则，行政组织法规范不得背离宪法的基本原则。
（2）通过行政机构的设置、人员的任用、公物的提供等手段，按照事务的性质、地域等标准将行政权在行政系统内部分配，行政机关形成了纵横交错、分工明确、权责一致的组织体，为行政活动的开展提供了机构、人员、公物等方面的条件，使得各项行政活动成为可能。
（3）行政组织法规定了行政机关的职权划分以及彼此之间的关系，能够为明确行为的法律后果与法律责任提供组织法上的依据。
（4）行政组织法能够为行政活动提供组织法上的依据，满足行政活动的创新需要。行政组织法规定了行政机关的职权范围，在行为法没有规定的情况下，行政机关在合目的性的前提下，可以在行政组织法所规定的权限范围内积极开展各类行政活动，如进行行政给付、通过私法的组织形式实现行政任务，等等。
第二节 行政组织法的基本原则
一、依法组织原则
在现代法治社会，行政组织权行使的基本要求即是依法组织原则。行政组织权是在法律上或者事实上组建国家行政机构的权力，其内容主要包括：（1）国家行政机关的机构设置；（2）行政机关事务管辖权与地域管辖权的确定；（3）国家行政机关内部机构的设置及权限分配；（4）行政机构的编制；（5）行政机构的建章立制。
行政组织权的归属，即行政组织权是由议会还是由行政机关来行使，是研究行政组织法首先要面对的问题。换而言之，这是法律保留原则在行政组织法领域适用的程度问题，即行政主体在多大程度上享有组织权限，如何在保证行政组织权在法治轨道内运行的同时，为行政机关保留因应政治、经济、社会的变迁所必需的灵活性。
在不同国家或者地区的行政组织法领域，法律保留原则的适用程度不同。如在德国，法律保留原则的适用程度较低，内阁总理享有广泛的部会设立或者裁撤、合并权力，且不须经由联邦众议院或者联邦参议院同意；且德国行政组织法仅规定官署的任务，而不包括该官署的内部机构的数目、名称、编制等。而在我国台湾地区，法律保留原则的适用程度较高，一定级别的行政机关必须有组织法律，且每一部组织法律中都详细规定有该行政机构的任务、职掌、一级单位名称与数目、人员职等、职称与职位数目等。[180]
根据我国现行法规范，国务院及地方各级人民政府的产生、组织和职权实行法律保留，由法律规定[181]；国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。[182]至于其他行政机关及内部机构的设置、行政机构的编制、行政机关的事务管辖权与地域管辖权（除法律另有规定的除外）、行政机构的内部规章制度等，则属于行政机关的权限范围，由行政机关按照其职权范围加以规定。
二、民主原则
行政组织法的民主原则主要包括两个方面：一是重要行政机构的产生、行政首长的产生，实行民主原则，由民意代表机关决定或者选举产生；二是在行政机构内部，也应实行行政民主。在我国，民主原则主要体现在以下几个方面：
（1）国务院及地方各级人民政府的产生、组织和职权由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会以法律的形式加以规定。[183]
（2）国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经国务院总理提出，由全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。[184]
（3）国务院总理的人选，根据国家主席的提名，由全国人民代表大会决定；国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；地方各级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长由本级人民代表大会分别选举。[185]
（4）国家行政机构实行民主集中制的原则。[186]
三、行政分权原则
分权是现代国家权力配置的一项基本原则，即为避免权力的集中导致的腐败，不同性质的国家权力由不同的国家机关来行使。同样的，行政机关作为对社会公共事务进行管理的执行性机构，在其代表国家对社会事务进行管理时，也必须在行政机关体系内部进行合理的权力配置，各个不同的行政机关在其权限范围内开展各项行政活动，以保证行政权的协调、有序、高效运转。行政分权主要应从以下几方面着手：
（1）不同行政机关之间的分权。由于行政机关体系是由不同层级和不同职能部门组成的纵横交错的组织体系，所以，行政机关的分权包括层级制的纵向分权和职能制的横向分权。层级制的纵向分权包括中央与地方行政机关之间、上下级行政机关之间的权限分工；职能制的横向分权包括同级行政职能部门之间在具体管辖事务方面的权限分工。
（2）行政机关内部的分权。为避免权力过分集中以及缺乏监督，在行政机关的内部，也应当适当分权，通过合理的职权配置，并明确其相互关系，实现行政机关内部的分工合作与相互监督。在行政机关内部，应建立决策权、执行权、监督权适当分离又相互监督的组织体制，不同的职能由不同的机构来行使[187]，形成科学合理的政府组织结构和权力运行机制，做到权责一致，提高行政效能，改进政府管理。
四、效率原则
在现代社会，行政机关作为执行机关，为了维护社会秩序、实现公共利益，承担着越来越多的行政事务，而且由于我国正处于制度转型的过程中，行政机关所面临的情况异常复杂，为了实现行政目标，有效利用行政资源，降低行政成本，提高行政效益，切实保护公民权益，行政组织的设置必须遵循效率原则，确保行政组织能够有效对社会生活的各个方面进行管理，灵活应对社会中出现的各种突发事件。提高行政效率、降低行政成本也是我国多年行政机构改革所设定的一个基本目标。
行政效率作为检查和衡量公共组织和公共行政管理活动有效性的一个重要标准，其主要包括人力、物力、财力和时间消耗的数量，行政机构能否充分发挥其行政职能、能否圆满地达成行政目标。行政效率要求公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源较少而取得的成果和效益较多。从行政组织结构的角度来看，行政机构的设置是否合理、分工是否明确、层次是否清楚、人员是否精干、领导是否统一等都直接制约着行政效率，因此，要实现行政组织的高效运作，要求行政机关内部分工明确、权责一致、彼此配合，防止权限争议。如若出现权限争议时，能够及时解决。
五、行政一体性原则
在行政系统内部，同一层级的不同行政机关、不同层级的部、委、厅、局、科等各自管辖的事务与权限均不相同，国家行政组织呈现出多元化、分散性的特点，但这种分散性的状态通过行政首长负责制以及组织上的层级体制，最终由最高行政首长协调与对外负责，使得行政机关整体上能够保持其统一性与协调性。
行政一体性原则包括行政机关系统的一体性与行政机关的一体性。不论是行政机关系统，还是具体的行政机关，行政首长通过组织、人事、预算、计划、指挥、命令等权力而实现行政一体性。例如，在行政机关组织权方面，国务院决定直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并，决定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，批准省级人民政府的工作部门设置；在人事权方面，国务院有权审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；在预算权方面，国务院有权编制和执行国家预算；在计划权方面，国务院有权编制和执行国民经济和社会发展计划；在指挥、命令权方面，国务院统一领导全国各级国家行政机关的工作，领导教、科、文、卫、体、民政、公安等各项行政工作，有权撤销或者改变下级不适当的决定、命令等。
行政一体性原则强调的是行政机关整体上的对外一致性与协调性，在行政机关系统内部，其组织机构的设置、权限的配置，必须遵循法治原则、分权原则、效率原则等行政组织法的基本原则，保证行政组织的合法、合理。
第三节 行政组织的类型
在现代社会，承担行政任务的组织类型多样，不仅行政机关可以依宪法与组织法的规定承担行政任务，许多行政机关以外的其他组织经由法规范的特别授权也获得了行使行政职权的权力；或者根据法规范的规定，行政机关可以将其行政职权委托给其他组织或者个人行使。与之相对应，承担行政任务的组织类型可以分为行政机关、被授权组织、受委托的组织和个人三类。
一、行政机关
行政机关是为了实现行政目的而依法设置的，可以以自己的名义对外行使国家行政权的国家机关。行政机关是在国家权力分立的宪政体制下执行国家行政权的机关，区别于执行国家立法权的立法机关与行使国家司法权的司法机关。在我国，行政机关包括各级人民政府、县级以上各级人民政府的职能部门、县级以上地方各级人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关，是由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在其所辖区域内设立的派出机关。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省、自治区人民政府经国务院批准，可以设立行政公署作为其派出机关；县、自治县的人民政府经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。[188]地方人民政府的派出机关不是一级人民政府，但实际上履行着一级人民政府的职能，对其所辖区域内的行政事务享有管理权，能以自己的名义对外从事行政活动，并能对其行为后果承担法律责任。
二、被授权组织
被授权组织是经由法律、法规与规章的授权而获得行政职权的行政机关之外的其他组织。被授权组织大致包括以下几类：
行政机关内部根据职能分工原则，通常设立不同的行政机构具体负责不同的行政职能，但这些行政机构一般不具有独立的法律地位，只能以所在行政机关的名义对外行使职权，其法律后果也由所在行政机关承担。但是，在法规范有明确授权的情况下，行政机关的内设机构也可承担一定的行政任务，对外以自己的名义行使职权，其法律责任由自身承担。如公安机关消防机构，根据我国《消防法》的规定，负责实施本行政区域内的消防工作[189]，可以以自己的名义对外行使职权，并承担责任。
政府职能部门的派出机构是指政府职能部门根据其工作需要在其所辖区域内设立代表其从事有关行政管理工作的工作机构。一般而言，派出机构只是职能部门的工作机构，不具有独立的法律地位，不能以自己的名义对外进行行政管理活动，只能以所在政府职能部门的名义从事行政管理活动，其法律后果也由政府职能部门承担。但是，在法规范授权的情况下，派出机构可以作为独立的行政主体对外行使行政职权并承担相应的法律责任。如公安派出所不具有独立的行政主体资格，但是，根据我国《治安管理处罚法》的规定，对处以警告、500元以下罚款的治安行政处罚可以由公安派出所决定[190]，公安派出所在此权限范围内获得了行政主体资格。
基层群众性自治组织是在城市和农村按居民居住地区设立的居民群众自我教育、自我管理、自我服务的组织，包括城市居民委员会和农村村民委员会。居民委员会和村民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，主要任务是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助有关部门维护社会治安，开展精神文明建设，向政府反映居民群众的意见、建议和提出要求。居民委员会和村民委员会不是一级政权组织，其工作在区县或者乡镇人民政府的指导下进行，根据法律授权可以行使一定的行政职能，承担一定的行政事务。
在我国，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。[191]我国的事业单位涵盖的范围广泛、数量众多，其法律性质也不能一概而论。根据现有事业单位的社会功能，事业单位可以划分为行政性事业单位、公益服务性事业单位和生产经营性事业单位三大类。[192]行政性事业单位，是指国家设立的依法行使行政职能，但在性质上被定性为事业单位的机构，如证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行业监督管理委员会。公益服务性事业单位，是指依法从事教科文卫等公益性服务活动的机构，如公立大学、科研机构、国家图书馆、国家大剧院等。生产经营性事业单位是指依法自主经营、自负盈亏、从事生产经营活动的事业单位。事业单位依法律授权享有行政职权，作为行政主体对外行使行政权力，并依法承担相应的法律责任。
所谓社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。[193]目前我国的社会团体的外延非常广泛，大致可以分为两类，一类是准行政机构，另一类是民间机构。前者如中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国文联、中国科协等，这类社会团体尽管定性为非政府组织，但其任务、机构编制、领导职数等均由中共中央编制管理部门直接确定，并承担着部分行政职能；后者属于民办非企业单位，是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。[194]民间机构的类型不一而足，但如果经法律授权，可以承担一定的行政职责，从事相应的行政管理活动。
行政性公司是指以公司为组织形式，既从事经营活动，又承担某一方面行政管理职能的组织。在我国，行政性公司可以分为两类：一类是在我国行政改革过程中，随着政府职能的转变，原有的某些行政主管部门转制而改建为全国性专业公司或者行业集团，如中国船舶总公司、中国石化总公司、中国纺织工业总公司等即属于此类行政性公司。另一类是由国家成立的各类专业公司，如国家林业投资公司、金融性专业银行、各类国家专业投资公司等都属于行政性公司。例如，国务院批转国家计委和机构改革办公室《关于有关部门与国家专业投资公司职责划分意见的通知》明确规定了各国家专业投资公司所享有的行政性职能，明确规定了国家计委对各专业投资公司的领导关系以及行业归口部门对投资公司的指导关系。
专营是指国家通过法规范的形式指定某种商品只能由国家设立或者指定的机构生产、经营。在我国，烟草、食盐、化肥、农药等实行国家专营，这些专营企业在承担生产、经营任务的同时，也承担了一定的行政职能。如根据《烟草专卖法》的规定，全国烟草总公司根据国务院计划部门下达的年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标。省级烟草公司根据全国烟草总公司下达的分等级、分种类的卷烟产量指标，结合市场销售情况，向烟草制品生产企业下达分等级、分种类的卷烟产量指标。[195]
三、受委托的组织和个人
根据法规范的规定，行政机关可以将其行政职权委托给其他组织或者个人行使，其他组织或者个人因而获得了行使行政职权的权力。如在我国，税务机关可以依法委托有关单位和个人代征税款[196]，行政机关可以依法委托符合条件的事业单位代为实施行政处罚[197]，接受委托的单位或者个人有权在委托范围之内从事相应的行政管理活动。
行政机关将其行政职权委托其他组织和个人行使时，该组织和个人必须符合法规范规定的条件[198]，如法规范未就该条件作出明确规定时，行政机关选择受托人，必须符合行政裁量权行使的一般要求，且能够有效实现行政目的。委托不发生行政权限的转移，受委托的组织或者个人必须以委托行政机关的名义行使职权，且不得将受委托事项进行转委托。委托行政机关应当对受委托组织和个人实施委托事项的行为进行监督，并对该行为的后果承担法律责任。
第四节 行政主体
一、行政主体的概念及资格要件
行政主体是以德国为代表的大陆行政法学的重要概念，其意指“行政法上享有权利、负担义务，具有一定职权且得设置机关以便行使，并借此实现其行政上任务之组织体”[199]。行政主体概念的关键在于权利能力，即通过赋予特定行政组织以权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体。在德国，行政主体的种类包括[200]：（1）国家；（2）具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会；（3）具有部分权利能力的行政机构[201]；（4）被授权组织[202]。
我国的行政主体理论是在我国行政法制的发展过程中，由行政法学界借鉴大陆法系国家理论与制度而形成的，虽然二者使用的语词相同，但其内涵与外延大相径庭。根据我国目前的主流学说，行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。行政主体的资格要件包括“权”“名”“责”三个方面，具体包括：
第一，行政主体是享有国家行政权的组织。是否享有行政权，是决定某一组织能否成为行政主体的一个决定性条件。该行政权可来源于宪法与组织法的规定，也可来源于法规范的授权。
第二，行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织。以自己的名义行使行政权，是指行政主体能够在法规范所设定的范围内，依照自己的判断作出决定、发布命令，并以自己的职权保障这些决定和命令的实施，独立采取行政行为等。是否能够以自己的名义行使行政权，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的主要标准。
第三，行政主体是能独立承担法律责任的组织。能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的一个关键性条件。能否独立承担法律责任，主要是指能否独立参加行政复议和行政诉讼活动，并承担由此而产生的法律责任。[203]
二、行政主体的职权
行政主体的职权是行政主体实现行政目的的基本条件。行政主体的职权一般来源于宪法与组织法的规定，同时其也可以根据其他法规范的授权而享有行政职权。行政主体享有的职权大致可分为以下几种[204]：
所谓行政立法权，是指行政主体根据宪法和法律的规定而享有的制定法规范（法规命令）的权力。并非所有的行政主体都享有行政立法权。根据我国宪法和法律的规定，享有行政立法权的主体包括：（1）国务院。国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。（2）国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。该类主体可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。（3）省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。该类主体可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
行政主体在法律规定的职权范围内，有就其管辖事项在未来一定期限内的行政目标、实施方案等作出决策并组织实施，或者在不确定条件下对各种突发性事件进行处理的权力。行政决策权是行政主体在法定权限范围内能动地实现行政管理目标的基本权限之一。
行政规则是指行政主体制订的只适用于行政系统内部的规范性文件。行政主体在行政管理过程中，除了要对各项行政事务进行管理之外，必须对其组织机构及其运行进行管理，以保证行政一体性及行政效率，上级行政机关对下级行政机关、行政主体对本组织体内部的工作人员，均可以制定行政规则的方式对其发布一般性抽象命令，下级行政机关以及内部工作人员均负有服从的义务。一般而言，行政规则属于内部规则，不涉及公民的权利义务，但在有的情况下，如行政规则的平等适用等问题，也会影响到公民权利义务。
行政主体在其权限范围内，可以命令行政相对人为或者不为一定行为，行政相对人必须予以服从。行政命令权突出体现了行政权的高权性。
行政主体在其权限范围内，有权对特定行政相对人的权利、义务作出处理决定。行政处理权是一个综合性概念，包括行政许可、行政给付、行政征收、行政处罚等多项权力。
行政主体为了实现行政目的，有权依法对特定行政相对人的人身、财产实行强制。行政强制权包括行政强制执行、即时强制以及行政调查中的强制。所谓行政强制执行，是指在行政法律关系中，行政相对人应履行而不履行其义务时，行政主体可以依法强制执行或者申请人民法院强制执行。所谓即时强制，是指在紧急情况下，行政主体为了实现行政管理目标，在没有发布命令的情况下直接对特定相对人的人身、财产所实施的强制，如我国公安机关对醉酒的人的强制性约束。[205]即时强制不以相对人不履行义务为前提。所谓行政调查中的强制，是指为了实现行政目的，行政主体依其职权在对行政相对人进行检查、了解等信息收集活动过程中行使的强制性权力，如进入现场检查、对物品的查封、扣押等。
行政优益权是指行政主体在行使行政职权时，依法享有职务上的或者物质上的优益条件。职务上的优益条件称为行政优先权，物质上的优益条件称为行政受益权，二者共同构成行政优益权。行政优益权是国家为确保行政主体有效行使职权，切实履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或者物质上的优益条件。
行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政主体与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或者同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。行政优先权的内容主要包括以下几个方面：（1）先行处置权。依法行政是现代法治社会的基本原则，行政主体必须依法行使行政职权，但是在紧急情况下，行政主体可以不受法规范的制约，行使先行处置权，以维护社会秩序与公共利益。（2）获得社会协助权。行政主体在从事紧急公务时，有关组织或者个人有协助执行或者提供方便的强制性义务，否则将承担相应的法律责任。（3）行政行为的推定有效，即行政行为具有公定力。为了保障行政秩序的稳定性和连续性，行政法规范承认行政行为具有公定力，即行政行为一经作出，在未经有权机关撤销之前，即使违法或者不当，也被推定有效。
行政受益权是指行政主体可以享受国家为其提供的旨在完成行政任务、实现行政目的的各种物质优益条件，如财政经费、办公条件、交通工具等。[206]
行政司法权是指行政主体依法解决纠纷的权力。解决纠纷在传统上是司法机关的权力，但在现代社会，立法机关越来越多地授权行政机关解决纠纷，行政机关在解决纠纷方面发挥着越来越重要的作用。行政机关解决纠纷的方式大致可以分为行政裁决、行政仲裁、行政调解和行政复议等。
（1）行政裁决。行政裁决是在行政管理活动过程中，行政主体根据法律授权，依当事人申请而对平等主体之间的民事纠纷进行处理的行政行为。
（2）行政仲裁。行政仲裁是指行政主体依法对民事主体提交的民事争议进行仲裁，依法解决民事纠纷的行政活动。
（3）行政调解。行政调解是指行政主体在行政管理过程中，对其职权范围内发生的纠纷，以法律、政策、人情常理等为依据，通过居中进行沟通、调停、提供意见甚至调查事实等方式，促成当事人达成调解协议，从而解决纠纷的行政活动。
（4）行政复议。行政复议是指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益的，依法向行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对被申请确认的行政行为进行审查并作出行政复议决定的一种行政活动。行政复议是解决行政争议的一种具有司法性的行政权力，是实现行政系统内部监督与保护行政相对人合法权益的一项重要制度。
三、行政主体与行政组织之间的联系与区别
从上述行政主体理论可以看出，行政主体概念强调的是享有行政权的主体在对外行使职权时“权”“名”“责”的一致性，这一概念对于明确行政权的归属、促进行政权的公正行使、保障行政相对人的权利救济具有重大意义。与行政主体概念所特有的外在视角不同，行政组织法对行政组织进行研究，则是向内审视承担行政任务的主体的设立、组成、职权、内部机构、编制等要素。因此，行政主体与行政组织之间既有区别，又有联系。
行政机关是依宪法或者组织法成立的行使行政权的国家机关，能够以自己的名义行使行政权并独立承担由此而产生的法律责任，因而行政机关都具有行政主体资格。但并非所有的行政主体都是行政机关。
被授权组织是根据法规范的授权而行使行政职权的组织，其只有在法规范授权的范围内才能成为行政主体，以自己的名义行使行政权并依法承担相应的法律责任。
受委托的组织与个人根据行政机关的委托行使行政职权，只能在受委托的范围与期限内以委托行政机关的名义行使行政权，且其行为的法律责任由委托行政机关承担，因此，受委托的组织与个人不是行政主体。
四、行政主体与行政相对人的关系
行政主体与行政相对人分别是行政法律关系的双方主体，行政主体与行政相对人之间的权利义务关系构成了行政法律关系。在该法律关系中，行政主体享有行政职权，依法实施行政管理活动，并对行政相对人的权益造成直接影响；行政相对人作为行政管理相对方，有义务接受行政主体的行政管理，并依法享有参与权、知情权、救济权等权利。行政法律关系是行政法规范的核心内容。
行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人。行政相对人是学理概念而非法律概念，行政相对人在我国实定法规范中通常被表述为“公民、法人和其他组织”。行政相对人具有以下特征：
第一，行政相对人是行政法律关系中的一方当事人。离开了行政法律关系，就无所谓行政相对人。
第二，行政相对人是行政法律关系中与行政主体相对应的一方当事人。在行政法律关系中，可能是双方主体，也可能是多方主体，只有与行政主体相对应的另一方主体才可以被称为行政相对人。如在行政裁决过程中形成的法律关系，存在着三方主体，其中一方为行政裁决主体，另外两方为平等的民事主体。民事主体与行政裁决主体之间形成的法律关系是行政法律关系，因而成为行政法律关系中的行政相对人，而民事主体双方则是民事法律关系的主体。
第三，行政相对人是在行政管理过程中其权益受行政主体直接影响的当事人。行政主体在行政管理过程中，其权力的行使会对众多主体的权益产生影响，该影响可能是直接的，也可能是间接的，只有受行政管理直接影响的主体才能成为行政相对人。
第四，行政相对人在行政诉讼法律关系中的地位恒定，即只能作为行政诉讼的原告。行政诉讼程序的启动，必须是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织认为行政主体所作出的行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼，人民法院依法决定受理后，才进行行政审判。在行政诉讼中，行政诉讼的原告始终是行政法律关系中的行政相对人，而行政诉讼的被告始终是作出行政行为的行政主体，当事人的诉讼法律地位恒定。
行政相对人在行政法律关系中，享有如下权利：
（1）自由权与财产权。自由权与财产权是近现代社会公民的一项基本权利。行政法上的自由权与财产权是指公民的人身自由与财产不受行政主体违法侵害的权利。在现代法治社会中，对公民人身自由的限制以及财产权的限制与剥夺，实行法律保留原则，行政主体只有在法律明确授权的情况下，才可以依法限制公民的人身自由，依法限制或者剥夺公民的财产权。
（2）知情权。行政法上的知情权是指公民知悉与获取政府公共信息的权利。公民的知情权是公民参与行政活动、对行政活动进行监督的一项基础性权利，是现代行政民主的基本要求。公民只有在了解行政决策的相关信息的前提下，才有可能积极表达意见，献言立策，参与行政过程，否则不能有效参与行政决策过程。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务。行政机关在作出公共决策时，除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。“对于行政过程的参与机制来说，关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有，而其基础就是信息共享。”[207]
（3）参与权。参与权是公民参与行政过程，对行政活动施加影响的权力。公民对公共生活的参与权是人民主权原则的体现。在传统行政法中，公民参与是通过选举民意代表机关的代表来实现的，公民通过定期选举的形式选举代表组成代议机关，由代议机关以立法的形式约束行政机关权力的行使，从而实现公民对行政机关的间接控制。在现代社会中，由于行政疆域不断拓展，立法机关通过大量的授权性法律授予行政机关广泛的裁量空间，民主的重心随之由通过立法实现的民主转向通过行政实现的民主，因此必须赋予公民广泛的参与权，包括行政决策过程的参与权、行政政策实施过程的参与权以及行政政策评价的参与权，其权利形态可以表现为投票权、参与听证权、陈述权、申辩权、表明意见权，等等。
（4）受益权。受益权是指行政相对人依法通过行政主体获得某种权益的权利。受益权与行政主体通过授益性活动而直接促进社会成员利益的所有公行政活动——给付行政——密切相关。给付行政则是指伴随着国家职能的扩张，在行政机关与人民之间产生的一种服务性的法律关系，国家负有保障个人福祉的义务。公民个人的受益权在现代社会之下也得到很大的扩展，包括获得社会保障的权利、利用公共设施的权利、获得物质与非物质资助等权利。
（5）行政监督权。行政相对人对国家行政机关及其工作人员享有监督权。对于国家行政机关及其工作人员，有提出批评和建议的权利；对于国家行政机关和行政机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
（6）获得行政赔偿与行政补偿权。获得行政赔偿与补偿权是指公民的财产权或者人身权因受到行政主体职权行为的侵害、限制或者剥夺而导致损害结果发生时，可以依法请求行政机关予以赔偿或者补偿的权利。公民的人身权或者财产权因行政主体的违法职权行为而受到损害的，有要求获得行政赔偿的权利；公民因行政主体依法行使职权而使其人身权、财产权遭受特别损失时，有要求获得行政补偿的权利。
（7）救济权。救济权是指公民、法人或者其他组织的合法权益因受到行政主体违法或者不当的职权行为的侵害时获得法律的救济的权利。在我国现有的制度设计中，公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害时，有权依法提起行政复议、行政诉讼、行政申诉，依法确保其权利的实现。