第一部分 国际关系理论探索
合法性、有效性与局限性——评估国际机制作用的理论框架
前言
国际机制（international regime）指的是“在国际关系特定领域里行为体愿望汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序”[1]，或“有关国际关系特定问题领域的、政府同意建立的有明确规则的制度”[2]。20世纪八九十年代，恰逢新现实主义和新自由主义、理性主义与建构主义论争的时代，国际机制理论应运而诞生、应时而发展。作为一种边缘性的理论，其发展脉络必然是多元的。新现实主义、新自由主义、建构主义等三大理论范式均在国际机制上提出自己的创见，从而形成国际机制的三大理论流派。国际机制的三大理论流派均就国际机制的作用进行过论述，利特伯格（Volker Rittberger）认为，三者之间的一个巨大差异“在于对国际机制作用大小的认可程度”。[3]20世纪90年代后期以来，随着国际社会多元化、制度化的发展，就国际机制的作用做出明确的回答，不仅是一个重要的理论问题，也成为一个急需解决的现实问题。[4]鉴于此，笔者不揣鄙陋，就国际机制的作用提出自己的认识，抛砖引玉，以供方家指正。
本文的主要内容是：结合国际机制理论不同流派关于国际机制作用的认识，论证国际机制是否独立变量（independent variable）；确定国际机制的作用体现在哪些方面，从而为国际机制的有效性提供整体性的理论认识；剖析国际机制的局限性的具体表现形式，确立国际机制有效性的负量度；剖析国际机制的合法性，确立国际机制作用发挥的基础性条件；结合国际机制的有效性、局限性、合法性，确立评估国际机制发挥作用的基本理论框架。
一、国际机制理论三大流派的基本主张
关于新现实主义的争论及其批评主导着国际关系理论的舞台。[5]新现实主义的基本理论主张是：国际社会处在无政府状态下，国家是自私理性的行为体，受制于国际系统的结构，追求权力是国家基本的行为模式。由此，新现实主义国际机制理论的基本出发点是：权力在合作中的核心地位不次于其在冲突中的地位；行为体之间的权力资源分配极大地影响着机制的出现、某问题领域机制的存在及其性质，特别是合作中的利益分配；国家会考虑无政府状态下的相对权力，从而对国际机制的效率形成制约。以上观点集中体现在霸权稳定理论中。罗伯特·克劳福德（Robert Crawford）认为，霸权稳定理论是新现实主义关于机制产生最权威、最普遍认同的解释。[6]霸权稳定理论的基本机制理论主张是：霸权国家建立了自己的霸权体系，并制定该体系的基本原则、规则、规范和决策程序，霸权国的实力与威望是其他国家接受这些国际机制的重要前提；霸权国利用这些机制维持霸权体系，最大限度地获得自己的利益；为了维持该体系，它愿意向体系内的其他国家提供公共物品（public goods）[7]，容忍搭便车行为（free-riding）；霸权国衰落或急剧变化，则该体系的国际机制发生相应变化。
新自由制度主义是在挑战新现实主义的过程中成长和发展起来的，它接受了新现实主义的合理内核，在此基础上发展成为独立的国际制度理论体系，其后又借鉴核吸纳其他国际关系理论流派特别是建构主义学派的最新成果，及时保持学术前沿地位，新自由制度主义关于多边主义（multilateralism）和全球治理（global governance）的研究成为带动学术创新的核心动力。[8]新自由制度主义的基本理论主张是：国际社会处在无政府状态，但国际社会并非无序，而是有一定的组织形式和行为规范；国家是自私、理性的行为体，其目的是追求绝对收益；国家之间存在利益的冲突，但各国为了求得自己的利益而寻求合作，所以互惠合作是国家之间博弈的结果；为达到绝对收益的目的，国家要寻找一种有效的机制，使国家放弃各自的帕累托占优战略，而取得集体的最佳结果，而国际机制是保证国际合作的有效途径。其基本机制理论主张是：国家是追求绝对收益的理性自我主义者，只关心自己的得失；承认权力在国际机制中的作用，但认为国际机制是国际关系中的独立变量，强调国际机制在帮助国家实现共同利益中的重大作用；活跃在特定问题领域的国家拥有只能通过合作才能实现的共同利益；不确定性（uncertainty）是国际机制形成的理论核心，世界政治存在广泛的不确定性。国际机制帮助达成政府之间意愿的契合。行为体相信，这种安排会帮助达成互利的安排。换言之，没有国际机制，则协议无法达成。国际机制正是通过降低不确定性来促进国际合作的。[9]新自由制度主义用相互依赖概念将现实主义和自由主义结合起来，具有重要的理论整合意义。[10]它是当前国际关系研究中最系统、最有解释力的国际机制理论体系，代表着当前国际机制理论的发展高度，而国际关系研究议程的主动权更多地掌握在新自由制度主义学者手中。
建构主义是在对传统的理性主义的反思和批判中发展起来的，被视为一种方兴未艾的国际关系理论范式。20世纪90年代见证了建构主义的崛起和发展，是为“国际关系理论的建构主义转向”。[11]建构主义的基本理论主张是：在本体论上，不赞成国际关系主流理论关于人性和行为的概念，认为国际关系是一种社会建构，是人的信仰与行为选择的产物，强调主观性变量对国家行为的作用，强调过程的意义；在方法论上，强调多元学术范式以及理论解释的多元化；在认识论上，强调国际关系的含义在变化之中，各种解释和变化都有探究的价值；在价值论上，强调恢复研究国际伦理的重要性，指出文化、认同和规范等因素在调整国家关系以及利益方面的重要作用。建构主义作为理论的新生代，扩大了国际关系理论研究的范围与视野。建构主义在国际机制问题上也提出了不同于传统理论的看法。其一，重视文化、规范等主观性因素在国际机制形成和变迁中的作用；其二，强调过程的意义，认为过程的价值与结构同等重要，甚至“结构依赖过程”[12]；其三，强调对国家认同与国家利益认同的分析。
二、国际机制是一种独立变量
国际机制理论的三大流派都没有否认国际机制是一种起作用的变量。但是对国际机制作用的大小，各流派的观点却大相径庭。新现实主义认为，国际机制基本上是权力分配的反映，而非达致和平的重要因素，它起到的不过是边缘性的作用。[13]换言之，国际机制是权力的一种表现形式或利益的一种实现形式，它不构成影响国家行为的独立力量；在无政府状态下，过分强调国际机制会产生误导；权力是国际关系中惟一的决定性因素，而国际机制不过是一种干预性变量（intervening variable）。在新自由制度主义看来，国际机制不仅是霸权国的供应，也反映了国际社会的需求，国际机制是在国家互动过程中产生的，它一旦形成就难以被某一个大国左右或推翻，因而国际机制在很大程度上影响国家行为。可以说，国际机制相当于经济学中的市场或现实主义中的结构，是一种自在和独立的建构。[14]因此，在国际政治中，国家行为的选择实际上就是制度的选择。国际机制是一种独立性的变量，有时起到重要的作用。[15]有的学者甚至认为，国际机制是国际关系中最主要的变量，可以直接影响国家利益的形成和国家的国际行为，国际机制是起到主要作用的变量。[16]在国际机制是否独立变量的问题上，建构主义的答案是最为坚定的，似乎一旦国际机制建立，就会对国家的行为构成制约。强认知主义认为，国际机制是国际政治的必要特征，因为国际机制是理性选择的前提条件。这样，国际机制的弹性大于新自由主义所论述的，因为后者没有意识到制度化合作对行为体认同的影响。[17]有的建构主义流派甚至把国际机制作为惟一的独立变量来看待。[18]
以上，我们总结了不同理论流派对国际机制作用大小的判定。对比而言，新现实主义认为国际机制不是一个独立变量，其作用最小；而建构主义认为国际机制是独立变量，其作用最大；而居于其间的新自由制度主义认为国际机制为独立变量，但对国际机制的作用做出了较为谨慎的评价。要确定国际机制是否独立变量的问题，就需要批驳新现实主义的观点。
新现实主义的国际机制理论认为，权力是国际关系中惟一的独立性变量，其他变量不过是权力意志和利益分配的反映罢了。新现实主义将国际机制看作为权力的附属品、维护权力的工具，或内生于国家权力结构的产物。[19]作为工具，它当然没有自在性，遑论独立性了。苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）甚至认为，所谓国际机制的说法非常有害，因为它使国际体系利益和力量关系引发的行为变得模糊不清。“当参与谈判国家之间的实力平衡或对国家利益的认识（或二者兼之）改变时，所有这些被国际机制标签所尊崇的国际安排也太容易被推翻了”[20]。
我们以斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）的观点为例，来说明新现实主义对国际机制作用的认识。克拉斯纳用“性别之战”（battle of sexes）博弈模型来描述以权力为基础的国际机制理论，他指出，合作中偏离协议的行为被视为非理性的，因此智力（intelligence）在解决合作问题上的作用下降了。而在机制形成与变迁中，权力的决定性地位突出了。[21]在这方面，机制并未展示多少自主和弹力（resilience），但却常常是权力分配和伴随利益的关键性中介，机制本身也成为权力的源泉。[22]也就是说，新现实主义国际机制理论强调权力结构的决定性作用，并未给机制留下多少活动空间。它认为，一旦现有国际机制的权力结构销蚀，机制本身则注定倒塌或变得无效。[23]
这种观点遭到了许多学者的明确反对，并有违国际关系的现实。其一，霸权的衰落并不一定导致国际机制的坍塌，而国际机制在某些时候牵制权力结构甚至成为权力结构的重要组成部分。也就是说，霸权国并非国际机制产生与维持的必要条件。其二，国际机制的建立并不容易，有时确实需要霸权国的主导乃至强制，但是国际机制一旦建立，则成为国际关系中自在的结构，就像世界经济中的市场一样，有自己的运行规律，甚至可以对国家权力的行使形成一定的限制。[24]机制不仅仅是某些问题领域的抽象原则，有时还是降低信息非均衡性、帮助国家监督他国行为的明确制度。机制不仅使得某些行为方式不合法，而且也使得某些行为方式合法，或在某些特殊情况下阻碍某些行为。[25]其三，它无法解释权力结构变迁与机制变迁之间存在的差距，不能解释某一问题领域不同国际机制的持久性为何不同，无法解释为什么现在国际机制比以前更广泛的问题。从宏观经济学供应理论的角度讲，新现实主义国际机制理论仅仅重视国际机制的供应，认为权力愈集中，国际机制的供应愈多，但国际机制需求的波动并未考虑在内，所以该理论是不完善的。[26]由此，基欧汉（Robert Keohane）发展出国际机制的需求理论，即认为国际机制不仅是霸权国供应的产物，也是顺应国际社会需要而产生的。其四，权力结构与机制不仅仅是一对矛盾，二者也是相辅相成的。例如，在第二次世界大战后，美国拥有最强大的金融和生产能力，并有能力提供霸权领导。因为美国意识到促进世界经济的繁荣符合美国的利益，美国愿意利用这种权力促进合作。由于资本主义世界对苏联的恐惧，美国的霸权地位被广泛接受。这就是美国在战后建立霸权组织结构的背景。美国的霸权建立在各国反苏利益基本一致之上，二者之间相互依赖程度高，美国为了加强这种相互依赖意识而创立了相应的国际机制，向盟国提供特殊的利益，同时降低不确定性，促进合作。霸权国与国际机制在霸权与合作相结合的条件下建立起来。霸权本身降低了不确定性及交易成本。国际机制可以确保霸权国控制行为的合法性。美国并非一味要求盟国的遵从，也在寻求共同利益甚至自己做出修正。国际机制延缓着美国霸权的衰落，成为维持霸权的工具；同时，国际机制也制约着美国霸权的恶性膨胀，对其实施效果形成制约。美国霸权一度衰落之后，美国主导创设的国际机制依然存在，并创造出更为有利的制度环境，维持和创新成为机制的发展变迁之路。[27]
综上所述，如果没有国际机制的存在，则国际社会不仅处于无政府状态，也不存在任何秩序。在没有任何约束的前提下，行为体势必寻求在任何与所有的边际上实现利益最大化，我们将生存在霍布斯主义的丛林中[28]，霸权国则无法有效地进行管理；一旦国际机制存在，且满足国际社会的某些需求，霸权国就不能简单地独自决定国际机制的存亡。国际机制不仅是霸权国手中的工具，也代表了国际社会的整体需要，乃至某种程度上的价值判断。换句话说，国际机制不仅是一种主观需求的产物，也在某种程度上反映着国际社会的客观现实。霸权国主导建立国际机制的主要目的是控制和管理其霸权范围，但这些国际机制也同时束缚了霸权国为所欲为的手脚，迫使其带头遵循国际机制。国际机制成为霸权国提供的公共物品，如果霸权国不继续提供或率先违反之，势必带来霸权体系的动荡。[29]所以，除非在特殊情况或条件成熟的时机下，霸权国有遵循国际机制的可能性和必要性。这样，国际机制就成为束缚权力的自在建构，发挥着独立的作用。新现实主义者起初藐视国际机制的作用，认为国际机制不过是利益分配的反映。但随着美国霸权的起伏，他们也开始重视国际机制的独立作用。在罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）强调“霸权与大国政策协调并存”之际，国际机制的作用已经得到了大幅度提升。[30]有意思的是，约瑟夫·格里埃科（Joseph Grieco）不失时机地指出，尽管新现实主义低估了国际机制的作用，但却在国际机制是否促进合作的独立变量问题上做出了肯定的回答。[31]
因此，我们可以肯定地说，国际机制是国际关系中的独立变量。当然，承认国际机制是独立变量，并不意味着国际机制无所不能。在确认国际机制独立作用的同时，我们应充分认识到国际机制作用的局限，认识到合法性是国际机制作用大小的基础性条件。因此，判定国际机制作用的大小，需要将国际机制的有效性、局限性与合法性结合起来，才能得出切实的结论。无论如何，我们对国际机制的作用不应该做出太过乐观的估计。毕竟，无政府主义是国际关系的本质属性，而国际社会仍然是一种自助体系。尽管国际机制并不依从霸权国而灭失，但确实严重受制于霸权乃至大国。而且，国际机制并不强加于国家接受，而是顺应了国家希望通过合作达成目标的需求，帮助国家实现集体获益。[32]
综上所述，我们认为国际机制是一种独立变量。但受到国际环境的严重制约。在这里，独立变量的含义是：国际机制虽然受制于外在因素（如霸权国）的影响，但从严格的意义上讲，其存在与作用的发挥是自在的、独立的，不因外在因素而改变其内核，也不因外在因素而灭失。它对外在因素有制约作用，能够起到独立的影响，它不一定摆脱成为外在因素之工具的命运，但必定能在一定场合下发挥独立作用。
三、国际机制的有效性
国际机制并非自发创立的，它产生于国家之间在国际系统中的互动需要。如果各国政府独立做出自己的决策，则国际机制并不存在。当政府间的互动不是建立在独立决策的基础上，则国际机制就存在了。或者说，当模式化的国家行为源自共同的决策而非独立决策时，则国际机制就产生了。[33]由于国际社会的无政府状态和国家的自私理性特征，国际机制的创立是困难的，往往需要霸权国和诸大国的强制和（或）引导。但是，国际机制一旦建立起来，就成为国际关系中的自在建构，独立地发挥作用。
按照奥兰·扬（Oran Young）的解释，国际机制的有效性是衡量国际机制在多大程度上塑造或影响国际行为的一种尺度，可以从其能否成功地执行、得到服从并继续维持的角度来加以衡量的；有效性是一个程度大小的问题，而不是一个“不全则无”（all or nothing）的命题。换言之，只要一种国际机制能够经受个人和集体行为发生显著变化的考验，该机制就是有效的。[34]二战结束以来最突出的时代特征之一就是，国际社会的制度化进程逐步加快，国际机制的有效性逐步增强。国际机制的有效性主要体现在如下方面：
第一，服务作用。根据科斯定理，合作的达成需要三个关键性条件：行为的合法框架、完善的信息与零交易成本。基欧汉指出，世界政治缺乏权威的政府机构（无政府状态），以普遍的不确定性为本质特征，而且交易成本过高。显然，在世界政治中，这些条件都不能满足。恰恰由于这些条件无法满足，国际机制才显得重要。[35]按照基欧汉的分析，国际合作之所以不能达成，主要是信息不完善和交易成本过高所导致的。信息不完善，导致不确定性的存在，因为信息正是不确定性的负量度。[36]由于国家对“秘密信息”的优先考虑（即缺少透明度），主权国家对自己的伙伴或对手在某一特定时段的价值倾向并不确知。面对这种不确定性，它们自然做出如下反应：既然不能确认对方在将来如何解释协议的条款，它们倾向于不缔结条约。按照市场失灵理论，国际机制可以向成员国提供可靠的信息和信息交流的渠道，加快信息流通，解决信息不确定性。[37]其方式如下：提高谈判双方的政策透明度；在类似规则下就一系列问题进行多年的磋商，鼓励国家为了未来的声誉而保持诚实；系统地监督主权国家是否遵守承诺等。[38]而且，国际机制的存在，减少了国际冲突的危险，促使各行为体通过协调行动来寻求减少利益的冲突和危险[39]，从而降低了交易成本。降低交易成本有两方面的含义：对合法者是降低了成本，因为一旦国际机制形成，则合作中的边际成本降低；对违法者则提高了成本，增加了风险。所以，国际机制可以提供更为完善的信息，降低交易成本，使得承诺更为可信并促成互惠合作。[40]
第二，制约作用。国际机制可以对国家形成一定的制约作用。国际机制拥有自己的生命和逻辑，甚至可以重塑或限制创造它们的国家。当国家将机制约束视为战略需要时，它们确实同意相互限制。这样，机制就确定了对国家如何行为的期望，如果国家不这样做将遭受困难或付出代价。实际上，国际机制的作用就是要确立游戏规则来降低不确定性，保证提供相互的而非一方独具的利益。[41]从这个角度讲，国际机制的约束就像婚约：两个独立的个人意识到他们的关系将最终产生冲突与（或）不和，所以他们将自己约束在一个公认的法律框架内，如果这种关系的破裂之日不可避免地来临，婚约将使得解除双方关系变得更加困难。[42]国际机制是在无政府国际环境中制度和权力分散状态下的规则，但同时也是国际社会成员认可或达成的规则，代表了某个领域的行为准则。参与国际社会的国家在确立自己的国家利益时，必须将国际机制考虑在内，在制度约束的范围内实现利益最大化。尽管国际机制本身没有多少强制性，但在复合相互依赖的国际社会中，理性国家要实现自己的利益，却必须依靠国际机制才能达成。是否创建或加入国际机制是国家的选择性行为，但是国家一旦参与了某一国际机制，则必受其限制。[43]
第三，规范作用。国际合作并不容易达成，因为国家为其自我利益而非公共利益所驱动。但是，国家确实有互补利益，而且某种合作确实对双方有利。随着国际社会相互依赖程度愈来愈高，国际行为体的交往也愈来愈频繁，国际机制的需求增加了[44]，国际机制不断延展，并逐步在世界范围内建立起网络体系，使各问题领域的国际机制相互连成网络（networking）。随着国际机制网络体系的扩展，国际社会的制度化、规范化程度也日渐加强，国际行为体的行为也日趋规范化。这样，受到国际机制的影响乃至塑造，国家行为也趋于规范化。在现实生活中，即使最强大的国家也愈来愈依赖国际机制，即使美国这样的国家也不得不遵循国际机制的要求，作出一定程度的妥协。[45]
第四，惩罚作用。国际机制的关联效应使其能够奖励遵守国际机制的行为，惩罚违反国际机制的行为，从而确立国家的国际机制活动空间。当然，这种惩罚功能是双重意义上的：一方面，国际机制本身有相关的惩罚性规定；另一方面，国际机制的规则不仅被视为降低成本和不确定性的工具，也被视为创立责任的原则。政府宣布自己遵守之，其他国家从道义上也应如此。违背机制规范不仅损害了双方获益的一系列安排，也破坏了违反者的名声，从而损害了它未来制定协议的能力。[46]
第五，示范作用。国家要想在已经建立起国际机制的问题领域充当赢家，必须首先使得自己的行为符合国际机制的要求，依照国际机制的规范制定和执行对外政策。国际机制不仅为国家提供了国际活动环境，而且引导国家在国际机制的框架内定义国家利益，从而对国家的国际战略选择产生重要影响。当然，国际机制并非在等级意义上强行实施规则，而是要改变交往模式，并能够为参与者提供信息以减少不确定性，其本质作用是强化互惠效应并使其制度化。[47]国际机制的影响作用是潜在的、潜移默化的，而非强制意义上的。[48]国际机制提供示范，给国际行为体带来新的相互主观的认知和互动关系[49]，帮助克服国家的自私行为，其主要途径是鼓励国家放弃唾手可得的短期利益，而追求长期合作带来的巨大收益。[50]
第六，惯性作用。[51]惯性是“影响制度和权力的一个辩证因素”。[52]奥利佛·威廉姆森（Oliver Williamson）认为，国际合作的模型有高低水平两个平衡点，一旦达到某个平衡点，只有环境发生巨大变动时才能使这种平衡发生变化，这就是惯性的力量。[53]可以说，惯性伴随人类社会而来，其作用是潜在而永恒的。对于业已确立的国际机制而言，由于高昂的破坏代价和缺乏替代选择等原因，其惯性作用非常突出。由于建立新的国际机制需要付出巨大的成本，成员国总是倾向于首先对原有的国际机制加以改造利用。因此，国际机制本身的发展变化存在某种“时滞”（time lag），这种惯性使得国际机制的作用得以在时空上延展。国际机制是历史进程中人类行为的沉淀物。换言之，国际机制具有积淀成本（sunk cost）[54]的意义，它是由过去决定的，一旦形成就具有历史惯性。有时，表面上起作用的是各种国际机制，实际上却是各种潜在的、稳定的力量在背后依托着，即使现行国际机制有所变更，巨大惯性也使之足以维持一段时间的作用。
四、国际机制的局限性
在确认国际机制有效性的同时，我们应充分认识到国际机制作用的局限；认识到独立性并非国际机制的惟一属性，从属性（dependency）也是国际机制的内在属性之一，二者之间矛盾统一，形成一定的张力，从而构成国际机制作用发挥的基础。对国际机制局限性的剖析主要来自于新现实主义，其认识基础仍是国际机制为从属变量（dependent variable）的判断；以下分析借鉴了新现实主义的诸多观点，但基本的认识基础是国际机制为独立变量的判断。
随着世界相互依赖程度的日益深化，国际关系的主旋律由冲突转向国际合作，零和博弈模式在减少，双赢式的非零和博弈原则愈来愈成为主流，国际社会趋向规范化、制度化。与此相联系，国际机制在国际事务中发挥着愈来愈重要的作用，国际机制成为调节国家间关系的重要杠杆，也日益成为可操作性的经常性行为规范。然而，国际机制作用的增强，并没有给国际社会带来人们孜孜以求的和平与安全。世纪之交，国际形势风云变幻，和平与安全的目标似乎随着地区冲突和国内纷争的日趋激烈而幻灭了。现实的困境促使理论开花结果。体现在国际机制理论的发展上，就是对国际机制局限性的认识得以加深。
所谓国际机制的局限性，指的是国际机制作用发挥所受到的限制，表现在国际机制自身缺陷和外在制约两个方面。分析国际机制的局限性，并非意图否认国际机制作用增强的趋势，而是通过对国际机制自身缺陷和外在制约的分析研究其作用发挥的局限，以达到认清国际机制作用的目的。
从国际机制自身的缺陷着眼，国际机制的局限性主要表现在如下几个方面：其一，机制的本义是权衡，即对各种利益的规范之间进行权衡的结果。如此，则妥协性是国际机制本身固有的属性。因之，国际机制本身并不以国际正义和平等为准则，尽管参与制定和运用国际机制的国家总是假正义与平等之名行事。这种妥协性足以损伤国际机制的权威性或有效性，影响着国际机制作用的发挥。其二，现存国际机制源自西方特别是美国的政治—文化观念，其基本原则、规则、规范乃至决策程序都主要是西方文化的产物，与西方利益有着天然的联系。西方（美欧）长期垄断着国际关系的主导权和国际机制的制定权，迄今为止的国际机制在建构中仍然难以超越这些机制规则所奠定的思维框架。[55]在当前，西方（尤其是美国）实力仍然是主导国际关系的因素；西方仍然安排着国际机制的建构趋向，国际机制主要体现着西方尤其是美国的愿望和利益需求；而且，西方仍然是国际机制的主要实践者。这种属性体现了国际机制理论应用和文化根基上的狭隘，并维护着美欧尤其是美国的国家利益。罗伯特·考克斯（Robert Cox）认为，现行国际机制加强了发达国家对世界其他部分的统治，是不公正分配的结果，因而在道德上是应该受到谴责的。[56]其三，与此相联系，国际机制本身就具有“非中性”的特征，国际机制一方面代表了某些国家（或国家集团）的利益并维护之；另一方面又限制了国际社会其他行为体进一步发展的机会。由于国际机制非中性的存在，在既定机制下获益不等的国家行为体在很大程度上按照自己的偏好“改进”机制。由于国际机制随环境改变而进行的调整是对外来压力的反应，机制调整的速度与广度就是国际社会结构发展的能力，在很大程度上取决于特定时期国际社会各类行为体所施加的影响力。特定的机制安排对不同的人意味着不同的事，换言之，不同国家在特定国际机制下的损益及其程度往往不同。由于国际机制非中性的存在，机制变迁也就往往仅对某一部分成员有好处。[57]其四，就其本性而言，国际机制的发展是渐变而非突变。[58]由于国际关系的内容瞬息万变，从某种相对稳定的局面中形成的国际机制未必能及时地适应变化，这就是所谓的国际机制“时滞”。时滞的存在使得在某些特定时期既有的国际机制与时代特征脱节，无法确切地反映国际社会的现实。从历史现实角度讲，大多数现存国际机制由霸权国——美国在二战结束不久建立的。[59]国际机制是在巨大的霸权阴影下、在两极格局的国际体系中发展起来的，必然带着那个时代的特征，冷战对国际机制的影响在短期之内无法消除。[60]国际机制的发展滞后于国际局势的变化将是国际机制发挥作用的重要制约因素。其五，国际机制并非促成国际合作与建立国际秩序的充分条件。国际机制作为促进国际合作的方式而产生，是各国政府政策协调的结果。国际机制通常表现出相当高度的公共物品属性。[61]然而，尽管国际机制建立的前提是活跃在特定问题领域的国家拥有只有通过合作才能实现的共同利益，但国家之间拥有共同利益并不一定合作，即共同利益的存在是国家之间合作的必要而非充分条件。[62]因之，国际机制作用的发挥受到自身特质的限制。
从国际机制的外在制约着眼，国际机制的局限性主要表现在如下几个方面：其一，冷战结束以来，非国家行为体的作用进一步加强，但当前仍未超越民族国家时代的根本特征。尽管全球化风起云涌，但相对收益追求仍然超过绝对收益的考虑，国家利益仍然是各国首先争取维护和追求的核心内容；民族国家对自我利益的追求必然决定了它们的自私本性。[63]在肯尼思·沃尔兹（Kenneth Waltz）看来，“我们面临着为共同所得而合作的可能，但在所得如何分配上国家是感到不安全的，它们并不问‘我们都有所得吗？’而是问‘谁所得更多’”。[64]其二，美国在国际机制的建立、诠释和修改方面拥有不容置疑的重要权力，成为影响国际机制作用发挥的最大因素。探讨国际机制，离不开对美国机制霸权的认识与分析。从理论角度讲，国际机制的研究始于美国，该概念及其基本理论流派也最早在美国产生与发展，实际上，美国基本掌握国际机制理论的“话语霸权”。从现实角度看，美国主导着当今国际机制的确立、执行和修订。现行国际机制几乎涉及国际关系的各个领域，每个领域都有自己特殊的运转机制，包括国家权力的分配、利益分享所必须遵循的原则、规则、规范和决策程序；也包括正常运转的机制如国际收支平衡机制、国际贸易机制、国际金融货币机制、国际石油机制、海洋以及海洋资源的开发和利用机制、外交人员的保护机制等。整个国际社会的运转机制，一方面反映了客观发展规律，另一方面又与美国的霸权地位有关。美国一贯重视在国际上制定有形和无形的法规、行为规则和制度安排，力图操纵现存的国际组织，按照美国的意愿和利益建立新的国际机制。冷战后美国更加紧监督执行或组建、参与国际机制，如核不扩散机制、全面核禁试条约、导弹技术控制会议、知识产权协议、七国首脑会议（八国集团）、北美自由贸易区、亚太经合组织、世界贸易组织等，并力图在其中发挥主导作用。[65]美国霸权的一个特性是，美国人固然重视军事力量，但是同时极为重视国际机制的作用。与历史上的列强相比，美国人在外交中并不那么倾向于用赤裸裸的暴力压服对方，而是用一套具有普遍价值的规则使对手自愿就范。以把中国拉入现存国际秩序为目标的接触政策显然符合这一特性。与此相关，二战结束以来的国际机制也受制于美国霸权。例如，1971年8月15日，美国单方面破坏布雷顿森林体系的机制安排，因为该机制阻碍了美国行动自由。[66]1998年和1999年，美国抛开现行的国际机制，在没有联合国安理会授权的情况下，擅自对主权国家伊拉克和南联盟进行军事打击，从而对国际机制的效用形成强大冲击。其三，从历史发展过程来看，国际机制倾向于独立发挥作用，但不能摆脱大国的制约。罗伯特·基欧汉指出，国际机制主要由最强大的国家所塑造，并主要反映了大国的利益。[67]大国拥有国际关系的控制权，占据着国际机制确立和运行的主导权，这与国际机制独立发挥作用的欲求是相斥的。在可预见的将来，大国协调主导国际机制仍将是不可避免的。当前“一超多强”的国际格局仍将持续下去，而“一超”的地位似乎愈来愈巩固，甚至有人断言，没有国家具有物质上的实力和政治上的愿望来结束美国的单极时刻（unipolar moment），21世纪仍将是一个“美国世纪”。[68]经过20世纪末苏联解体东欧剧变、金融危机的冲击，多强不强、一超超出似乎成了一个锁定的事实。大国力量在相当程度上主导国际关系，这种局势必然影响着国际机制独立作用的发挥，国际机制的原则、规则、规范乃至决策程序成为这些大国讨价还价的工具，甚或牺牲品。
以上分析表明，国际机制在新的国际局势下发挥着愈来愈重要的作用，其独立性愈发突出；与此同时，由于内外条件的制约，国际机制的作用又受到相当的限制，许多学者仍然坚持认为，国际机制在相当程度上是从属性的。综上所述，笔者倾向于认为，国际机制是一种相对独立的变量，由于国际机制产生于国家之间互动的需要，从属性也是国际机制的一个内在属性，国际机制的局限性恰恰是独立性与从属性矛盾互动所导致的。进一步说，二者之间的矛盾斗争将决定国际机制的命运，并将对未来的国际格局产生重要影响。
五、国际机制的合法性
国内社会的统治模式从神治到人治、从人治到法治，是一个从绝对走向相对的过程。国际社会尽管处于无政府状态，其管理模式同样是一个从绝对走向相对的过程，基本上遵循着从各国孤立到强权争霸、从霸权专制到大国协调、从大国协调到全球治理的规律。这个过程是国际社会逐步走向民主化的过程，大概也是人本思想逐步唤醒和实现的过程。[69]合法性既是这个过程的伴随物，又是这个过程的催化剂。在这个过程中，国际社会的权威愈来愈转移到国际机制手中[70]，国际机制的合法性问题凸现了出来。
“合法性”一词源于拉丁文“legitimus”，有“合法”、“正义”和“正当”之意。起初指的是“根据一种假设的中间标准或原则，这种原则的客观性被看作是不受现有评论界或命令与服从的关系支配的”。[71]中世纪时期，出现了合法性不仅符合神意，也需要民众同意的观点。[72]文艺复兴时期，卢梭（Jean Rousseau）将合法性概念引入政治领域，提出以公共利益和大众意愿为原则的合法性思想。在合法性概念上做出重大贡献的主要是马克斯·韦伯（Max Weber）、约翰·罗尔斯（John Rawls）和哈贝马斯（Jurgen Habermas）。韦伯认为，合法性就是促使人们服从某种命令的动机，任何群体服从统治者命令的可能性主要依据他们对统治系统的合法性是否相信。罗尔斯则从规范的角度出发，强调正义是合法性的基础。[73]哈贝马斯认为：“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[74]他提出了关于合法性的两个指针——一定的标准和人们的认同。中国政治学者俞可平指出，“合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。他认为，只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性；合法性愈大，善治（good governance）的程度便愈高；取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。[75]
合法性作用的基础是为政治统治提供理由。卢梭认为公意是合法性的基础；韦伯认为信仰是合法性基础。韦伯指出，习俗或利害关系，如同结合的纯粹情绪的动机或纯粹价值合乎理性的动机一样，不可能构成一个统治的可靠的基础。除了这些因素之外，一般还要加上另一个因素：对合法性的信仰。[76]一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足仅仅以物质的动机或仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的“合法性”的信仰。[77]韦伯指出，合法性或基于传统（过去一直存在着的事物的适用）；或基于情绪信仰；或基于价值合乎理性的信仰（被视为绝对有效的推断的适用）；或基于现行的章程。对于被参与者而言，合法性基于有关的协议或基于强令和服从[78]，而合法权威下的服从是“建立在与广义的、功能性的‘官方职责’的不带个人色彩的联系的基础上的。官方职责是由理性确立的准则、法律、法令和规章固定了的，采取了那样一种形式以至于权威的合法性都变成了普遍规则的合法性，它是被有意设想出来的、推行成法并公开宣布了它的正确性”[79]。
合法化即合法性取得以及维持的过程。奥特弗利德·赫费（Otfried Hoffe）指出，在一个现存的社会体系中，合法化是通过遵循有关的规范实现的。[80]基欧汉等认为，合法化指的是规则被遵守的程度、规则的准确性以及向第三方解释、监督并予以实施的功能。[81]也就是说，义务（obligation）、关联性（precision）和授权（delegation）是合法化的三要素。[82]由于以上标准得以遵循的程度不同，合法性程度有别，计有合法性充足、合法性不足、合法性缺乏、合法性危机等。
合法性危机指的是，“合法性系统无法在贯彻来自经济系统的控制命令时把大众忠诚维持在必要的水平上”。合法性危机是一种直接的认同危机。它不是由于系统整合受到威胁而产生的，而是由于政治系统所需要输入的群众忠诚得不到实现（合法性基础作用的丧失）而导致的。导致合法性危机的主要原因是意识形态的变化（包括社会认同）、规则得不到遵守或与社会出现矛盾、有效性降低或不足。在现实生活中，由于合法性经常欠缺，用行政手段无法维持或确立必要的合法性规范结构，合法性信念就退缩为一种正当信念（legalitat），满足于诉诸做出一种决定的正当程序。[83]
表1-1 国际合法化的模式[84]
在过去国际机制的研究中，合法性一直被视为国际机制中的既定因素。换言之，只要国际机制存在，其合法性就天然存在，无须探讨了。对（新）现实主义而言，国际机制附着于权力分配，合法与否无关紧要；对新自由制度主义而言，国际机制的重要性在其有效性，获得效益最大化是最高诉求，或者说国际机制的合法性建立在有效性的基础上。论述国际机制合法性的国际关系学者主要是海伦·米尔纳（Helen Milner），她的观点并没有摆脱新自由制度主义的局限。但是，她的研究至少证明了一点，即国际机制作用的关键在于它控制了遵守的能力。就像国内制度一样，这种能力在很大程度上依赖它们所取得的合法性。如果缺乏合法性，无论在国内社会还是在国际社会，国际机制都很难发挥作用。[85]基欧汉对合法性问题有着浓厚的兴趣，但其研究一直停留在“民主赤字”（democratic deficit）和民主合法性方面。可能从某种角度讲，基欧汉难以突破自己的理论体系——即建立在有效性基础之上的国际制度理论，或者说，这种突破将意味着其自身理论体系基石的动摇。
国际机制合法性的根源在于，国际机制的建立、实施、修改、完善都是由众多国家参与的，国际机制的原则、规则、规范和决策程序的确定得到了参与国家的认可，并通过国内法定程序得到了确认。如果一些行为体获得了它们想要的结果，而另外一些行为体一无所获，国际机制不会产生。[86]国际机制正常发挥效能，在于它们能够为各个主体认可、接受，从而具有必要的合法性权威。[87]换言之，国际机制之所以具有合法性，首先是因为得到参与国的认可。国际机制的原则、规则和规范体现了国际社会的共识、有关各方的责任和义务，只有遵循这些规则和相关程序才有合法性。新现实主义强调，国际机制是霸权国一手主导的，这固然反映了国际社会的部分现实，然而霸主在没有其他国家一致同意的基础上，是不能制定和执行规则的。[88]因此，规则的制定必然在同意的基础之上，这是合法性得以产生的基础。因此，基欧汉认为，“正是原则、规范和规则之间的密切联系，赋予机制以合法性”。[89]
国际机制的合法性体现在，国际机制得到了其他国家的遵守。行为体遵循机制规则成为惯常性（habitual）行为，只有经过深思熟虑或付出特殊代价才可能违反机制规则，这就是合法性的权威。合法性的权力恰恰体现在：当规则与行为体利益冲突时，行为体仍然遵循该合法的规则。[90]国际机制的不同理论流派，对国际机制得到遵守的原因提出了截然不同的解释。
对新现实主义而言，国际机制的制定和遵守必有大国或强势国家起着重要的乃至主导的作用，国际机制反映出来的首先是强势国家以及先行国家的利益追求和观念。当然，为了使国际机制具有合法性，被更多的国家所接受，必须在机制设计上兼顾大部分国家的利益，“权力的获取和运作必须与所确立的规则相适应”。[91]尽管如此，对弱势国家和后来者而言，国际机制的合法性仍然缺乏“合理性”，或者说，国际机制存在着合法性不足的隐患。这些国家遵守国际机制，并不完全取决于国际机制具有合法性，也有大国强权、自身利益考量、国际机制的效用、国际惯例或习惯等因素的考量。
对于新自由制度主义而言，国际机制的合法性来源于其自身的有效性，从利益角度探讨国际机制的合法性，正是新自由制度主义的必然趋向。基欧汉指出，国际机制不能构造出像在组织良好的国内社会中那样稳固的法律责任模式，国际机制的建设者是充分认识到这种局限性的。但是，国际机制降低合法谈判的交易成本，有可能促动政府达成互惠协议。[92]正是因为相信国际机制的合法性，相关行为体才有可能相信机制提供的信息交流平台、信息，有助于交易成本的降低和协议的达成，国际合作才有望成功。[93]国际机制以多边规则代替了单边规则，其优势在于使得其他行为者的合作行为变得可以预期。国际机制的规则和规范，使各个政府关注先例，以增加他们惩罚对手的可能性。国际机制通过这种方式将未来和现在联系起来，就像军控协议领域一样，未来协议达成的意愿，取决于其他行为者对先前协议的遵守。此外，国际机制强化互惠并使互惠制度化，使得背叛失去合法性并付出更多的代价。[94]如果一个国家将一系列规则视为具有道德上的约束力，并公开承诺恪守这些原则，将对一个国家的声誉起到标识作用。[95]基欧汉指出，国际机制的“民主赤字”是其存在合法性问题的根源，因此民主赤字是探讨国际机制合法性问题的缘起，因为大国、强国、政府官员等精英操纵国际机制的过程关乎国际社会民主化发展。[96]
对建构主义国际机制理论而言，规则内化（internalization）是国际机制合法性的基本表现形式。在建构主义看来，合法性指的是行为体的一种规范性信念，即规则或制度应予遵守。合法性是行为体与制度之间的一种主观性认识，为行为体对制度的认识所确定。[97]行为体的认识或来自规则的实质，或来自组成规则的程序或渊源，这些认识通过内化而影响行为体的行为，并帮助行为体确定自己的利益。行为体对规则的主观认识至关重要，从这个意义上讲，认为一种规则是否合法与局外者所体知的正义无关。[98]合法性为行为体遵循规则提供了内化机制。当行为体认为规则是合法的，则遵循规则不再是由于害怕报复或自我利益的计算，而是源自规则的内化。[99]当诸多个体对什么是合法的共享一个定义，我们则称之为构成了一个共同体。[100]从建构主义角度说，机制内化意味着国家的身份以及依据身份的国家利益发生了变化。机制建立、社会化、内化是一个连续的过程，或者说机制合法化存在生命周期。[101]温特指出，合法概念是指国家相互认同，它们不仅把相互的安全以工具主义的方式与自己的安全联系在一起，而且把别人的安全真正视为自己的安全。自我的认知界限延伸开来，包含了他者；自我和他者形成了一个单一的认知领域。一种共有的超越认同超出了单个的实体认同，并对单个实体提出合法的要求。这种认同创造了集体利益和集体身份。集体身份包含了在必要时完全为了他者做出牺牲，因为他者对自我有着合法的要求。[102]
实际上，在现实生活中，强制、利益、观念与合法性并非截然分开，而是相互联系。有时，合法性是强制的衍生物，因为强制可以创造社会共识，而社会共识则是合法性的前提。[103]从另一个方面讲，合法性当然与利益有不解之缘。国际机制各理论流派对国际机制合法性的认识各有侧重，我们应该认识到各自的优势，并综合观之。国际机制是在所有参与国家同意的基础上建立起来的，这是国际机制合法性的源泉；国际机制得以执行，其中必然存在强制性因素，而主导国家或主要大国的支持是其作用发挥的一个必要条件，也是国际机制合法性的权力基础；国际机制在宏观方面为各参与国提供公共物品[104]，这是国际机制合法性得以继续的利益基础；国际机制可以改变行为者的动机和选择机会，其基本规则逐步内化，这实际上是其理念得以延续并成为惯例或传统，这是国际机制合法性的观念基础。如此，则合法性是国际机制的一个基本属性，是影响国际机制作用发挥的干预性变量（intervening variable）或基础条件（fundamental factor）。
基欧汉指出，“国际制度的程序和规则可以形成一种信息结构，它们决定什么行动原则是可以接受的，从而为减少冲突的基础以及判断政府行动是否符合合法的标准”。[105]但是，新自由制度主义强调国家制度在减少不确定性、降低交易成本中的作用，却很少直接涉及合法的协议与非合法协议的区别。换言之，它解释了没有合法化的情形下国际合作如何持续，但没有解释合法化（legalization）本身。[106]
合法化是社会控制的几个重要机制之一。国际机制提出并凝聚各种要求，以支持自己的合法性。国际机制是否合法，不仅需要其遵循规则，而且这些规则还必须具有可证明性（verifiability），亦即得到社会的认可，如此合法性才是完整的。国际机制的认可和遵从是一种成本，人们依靠有关规范去评判它。国际机制的稳定性和有效性取决于成员对其合法性的认同，集体认同的过程即合法化。在一个现存的社会体系中，合法化是通过遵循有关规范而实现的。
许多国家遵循国际制度的主要原因之一就是因为其合法性的存在。完全合法化的国际机制通过规则来约束国家；并明确规定了对国家行为的要求。[107]合法化对国际合作的关键性结果是它对顺从的影响。[108]恰如彼德·布劳（Peter Blau）指出的，只有合法的权力才能获得心甘情愿的服从。[109]各国政府必须在有效地约束自身以防欺诈和允许灵活性存在之间确保平衡，这是合法化得以存续和发挥作用的空间。国际机制得以合法化的基础条件是：尊重国家主权原则（合法性的取得要求承认所有国家主权平等的原则）；赋予国家参与权；其基本规则得到参与国家的认可等。[110]合法化可以提供可信的承诺、减少不确定性、降低交易成本、修改国家的政治战略等功能，增强（尽管是适度地）国际机制的强制执行能力。[111]对国家而言，合法化提高了国际机制规则的透明度和对其他行为体的行为预期，可以更好地解决集体行动的问题，为国际合作提供了基础条件。对国际机制而言，合法化减少了不确定性，产生了一批国际机制的受益者，他们为该机制的存在提供政治支持，从而构成国际机制继续合法存在的基础之一。[112]合法化的最高表现形式就是出现具有充分合法性的国际机制，国家在国际社会中的行为制度化了，即国家遵守国际规则、程序则其利益得到最大化的实现，而违背国际机制则遭受惩罚。当然，这种理想模式尚未出现在现实生活中，国际机制的合法化可能永远处于进程之中。
需要指出的是，合法化并非制度化的高级形式[113]；在当前的世界政治中，合法化并非普遍性的或不可逆转的趋势，而是类似马赛克。[114]换言之，合法化的扩展并非是平衡性的。[115]有的国际机制的合法化在逐步提高（例如国际贸易机制），但有的国际机制的合法化程度却在降低（如国际货币机制）。而且，合法化与国际合作之间并不存在正相关关系，关贸总协议的合法化程度较低，但在贸易自由化方面成效显著，而国际贸易机制合法化的增强并不一定提高贸易自由化的水平。[116]
让我们以否决权机制为例，分析国际机制合法性的获得、合法化的过程及其演变。否决权是指安理会任一常任理事国有阻止安理会通过它所不喜欢的属于非程序性事项议案的权力，从法律意义上讲，否决权是加权表决制的一种表现形式。作为一种特殊的表决机制，否决权是复杂的历史产物，其产生有复杂的历史根源，也有迫切的现实需要。第二次世界大战宣告了国际联盟的彻底失败，最根本的历史教训是，有的重要大国（美国、苏联等）因种种原因没有参加或被开除出国际联盟，而国际联盟各成员国均享有否决权。[117]对国际联盟失败的反思、反法西斯战争的历史经验与教训、大国合作的特殊经验、大战战胜国必须肩负维护国际和平与安全的主要责任，以及当时东西方之间既矛盾又合作的状况等决定了，确保大国一致成为联合国的根本性基础。前事不忘，后事之师。否决权的设置，正是为了避免联合国重蹈国际联盟的覆辙。[118]否决权的设置，是国际机制的一种创新。它一方面顺应了人类的安全利益需求，坚持在联合国的集体安全机制中实行大国一致原则，设想以大国合作为核心维护战后的和平与安全，以确保联合国的权威性和行动的有效性，使其行动不发则已，一发必可制胜，将联合国维护国际和平与安全的希望寄托于安理会诸大国的一致。[119]另一方面也满足了大国的需要。大国的需要包含形式性和实质性两个主要方面：特殊地位的需要和自身利益的需要。否决权满足了诸大国政府对其在大战之后国际事务中拥有突出地位的热望；赋予五大常任理事国对国际法一般发展的决定性影响；赋予五大常任理事国维护自身利益的实质性特权；赋予五大常任理事国这样的能力，即防止联合国对其自身乃至其选定支持的国家采取强制性行动，或阻止它不愿意参与的任何联合国权力下的强制性行动。[120]否决权成为大国特权的具体体现和明确标示。
应该说，否决权的设置是理想主义向现实主义妥协的产物。它顺应了维护国际和平的需要，满足了大国特权的要求，也对弱小国家的质疑有所交代。从其设置过程看，它是得到集体认同的，在设立之初，其义务、关联性和授权程度均比较高，因而具有相对充足的合法性。但需要指出的是，诸多中小国家在联合国旧金山制宪会议上就对否决权的设置提出了挑战，说明其合法性仍有某些不足之处。联合国成立前两年，大国之间还保留着战时合作精神。尽管苏联频频使用否决权，但安理会在有关和平与安全的重大政治问题上却达成了协议。这段时间被称为“安理会的时代”。[121]但是，冷战改变了否决权设计的初衷，使之成为大国争斗的工具。1946—1955年，安理会出现了82次否决权，苏联使用了79次之多；1970—1999年，美国使用否决权达92次。[122]否决权的消极作用在冷战期间暴露无遗，期间否决权经历了“去合法化”（delegalization）的过程，原有的集体认同逐步丧失。限制乃至取消否决权的呼声此起彼伏。应该说，否决权的合法性是合法获得的，并加载了《联合国宪章》；但其历史进程却屡屡违背国际社会的初衷。
表1-2 1990—1996年安理会常任理事国投票一览表
资料来源：UN Docs.From S/PV./2904 to S/PV/3729。
冷战之后，关于如何加强否决权合法性的探讨和取消否决权的探讨同样如火如荼。一方面，否决权与《联合国宪章》规定的主权平等原则不一致，加上否决权曾经的不光荣的历史，招致更多世人反对，要求限制乃至取消否决权的呼声不断。另一方面，国际形势和现实力量格局也发生了重大变化，五个常任理事国在现实中不是力量最为强大的，有的国家已经迎头赶了上来，它们角逐常任理事国席位和要求改变国际权利分配格局的呼声日高。否决权面临着二战结束以来最严重的挑战。同时，拥有否决权的五大常任理事国也逐渐改变了应用否决权的模式，更多地采取协商一致的方式解决问题。由于否决权保护条款的存在和既得利益者依旧强大的事实，废除否决权这种极端平等的思想是不会得到常任理事国的同意的[123]，也是现实中不可能达到的一厢情愿。常任理事国是拥有世界上最强大军事力量的国家，如果我们不要安理会的否决权机制，那么一些重大的决定就会在别的地方制定，比如在大国的首脑会议上。这么一来，透明度和民主程度都比现在的安理会还低。我们必须承认否决权存在的现实，认识到否决权的存在既有消极影响也有正面作用，加强安理会工作方法和程序的改进，加强对否决权使用范围的限制，加强安理会的非正式磋商机制，使否决权更像是一种象征和威慑，而非现实使用的权力。毕竟，我们不能奢望一种国际机制不反映国际现实却对国际社会起到实质性的影响，也无法奢望安理会的组成、程序、决策永远公平公正。改革是一个进程，我们应循序渐进地完善该表决机制，使之更多地体现民主性、合理性、合法性。
按照基欧汉的分析，国际机制存在民主赤字，换言之，国际机制存在合法性问题。但是，我们首先需要明确的是，合法性与公正是两个不同的概念，或者说合法性并不表示公正。[124]用亨利·基辛格（Henry Kissinger）的话说：“合法性意味着不仅仅对于可行的安排和对外政策的目标与方法达成国际协议，它表示所有主要大国对于国际秩序框架的接受，至少是在一定范围内没有国家像《凡尔赛条约》后的德国那样不满，以至于用一种革命性的对外政策表达它的不满。一个合法的秩序并不可能使冲突不再出现，但是可以限制它们的规模。”[125]基欧汉指出，国际机制并不必然就会提高这个世界的福利；就事实而言，机制本身并不代表“良善”。[126]
恰恰由于国际机制民主赤字的存在，我们应该更加重视合法性的问题。[127]基欧汉和约瑟夫·奈指出，如果国际机制要变得更具有合法性，则工业化国家必须愿意出让更重要的资源，允许其他国家自由地进行国内经济和社会变革。而且，工业化国家认识到调整世界经济的安排切实可行并富有成效，双方从这种合法化过程都有所收益：工业化国家的收益是政治气氛的改善，而其他国家则可以获得更多物质报偿。国际机制的合法性取决于非主导国家或贫弱国家对利益方面的认知，即在共同利益的分配中，它们正在获得更多的份额；国际体系中的权力和等级结构是开放的，随着其自身力量的发展，它们有可能享有相应的地位并承担集体领导的责任。贫弱国家对国际机制的参与是其合法性得以维持的重要条件。从历史上看，国际机制是为主导国家的利益服务的，但随着强国不再将国际机制强加于贫弱国家时，后者能够从参与中获益。国际机制允许它们“自由决定希望参与的程度”。[128]
在国际社会的民主化进程中，国际机制合法性的价值愈来愈突出，国际机制的权威性、有效性也有所提高。但是，在国际机制的合法性能否稳步增强的问题上，笔者不持乐观态度。冷战结束以来，美国力图凭借其唯一超级大国的实力和冷战结束提供的千载难逢之机遇，根据自己的战略安排继承或修改现有的国际机制，制定新的国际机制，使之成为全球共同遵守的国际规则，以确立自己的机制霸权。美国建立单极霸权的战略必然对国际机制的合法性造成严重的负面影响。另外，在国际社会的实践中，各国尊重国际机制的合法性与私下修改国际机制的具体规则似乎并行不悖。换言之，国际机制很难得到国家的全面遵守。[129]合法性是影响国际机制作用发挥的必要条件，但不是充分条件。
六、评估国际机制作用的基本框架
以上，笔者就国际机制的有效性、局限性、合法性进行了分解剖析。三者都是国际机制的基本要素，共同构成国际机制作用发挥的基本空间。就三者的关系而言，合法性是国际机制的基础因素，而有效性和局限性则是衍生因素，换言之，国际机制的有效性、局限性与其合法性存在逻辑相关关系，这种逻辑关系构成国际机制作用发挥的基本框架。
首先，国际机制作用的发挥，其基础条件是国际机制具有合法性。国际机制正常发挥作用，在于它们能够为各个主体认可、接受，从而具有必要的合法性权威。或者说，“合法性是行为体遵循国际机制的主要原因”[130]。与以往国际机制理论学者的判断所不同，笔者提升了合法性在国际机制作用的地位，使之从一个潜在影响因素上升为基础性因素。当然，国际机制的被认可与不被认可，并不存在绝对的二者必居其一的情况，而是存在着两者之间的模糊过渡。因此，国际机制的合法性才成为重要的乃至有独立价值的变量。国际机制的合法性是否得到维护，可以其基本规则是否得到遵守作为基本的衡量标准。[131]其次，国际机制作用的发挥，其基本标尺是国际机制的有效性。正如海伦·米尔纳指出的，“国际机制的价值不在其本身，而在于其体现的作用和实现的方式”。[132]新自由制度主义将国际机制的有效性视为其合法性的基础，其基本理由就是国际机制能够有效地提供信息、降低交易成本、监督成员行为，促进国际合作的达成。从这个意义上讲，只有国际机制在现实中有效，才谈得上国际机制的作用问题。最后，国际机制作用的发挥，其基本负量度就是国际机制的局限性。国际机制作用的发挥，受到各种内在、外在条件的制约。由于国际机制产生于国家之间互动的需要，从属性也是国际机制的一个内在属性，国际机制的局限性恰恰是独立性与从属性矛盾互动所导致的。
图1-1 合法性、有效性与局限性之间的逻辑关系
就三者间的逻辑关系而言，有效性与局限性之间存在着明确的负相关关系，即有效性大则局限性小，局限性大则有效性小；局限性与合法性之间存在某种程度的负相关关系，即在一定条件下，合法性大则局限性小，局限性大则合法性小；有效性与合法性之间存在某种程度的正相关关系，即合法性是有效性的基础，有效性的增强必然促进国际机制合法化，但是合法性是有效性的必要条件，但并非充分必要条件。三者之间的以上逻辑关系恰恰表明了国际机制是一种相对独立变量的本质。综上所述，我们可以得出这样的基本假设：合法性是国际机制作用发挥的基础条件，国际机制的有效性必须以合法性为基础，才能避免局限性的扩张。