第二章　初涉政坛崭露经济外交才华

第一节　初涉政坛的风雨历程

随着第二次世界大战的全面爆发，美国的一些有识之士已明确意识到希特勒统治下的德国是对民主制度的严重威胁，并认为美国将最终卷入战争。尽管此时美国国内，尤其是美国国会仍然弥漫着孤立主义情绪，但克莱顿却竭力主张美国应毫不犹豫地向英国及其盟国提供及时和有效的援助。实际上，“促使美国尽早为战争做好准备是克莱顿在1940年再次支持罗斯福的主要原因之一”（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.65.）。不仅如此，克莱顿还利用其广泛的社会影响，并会同其他有识之士，展开了一场声势浩大的援助英国的运动。1940年春，当德国准备进攻瑞典、挪威、丹麦和法国时，克莱顿与迪安·艾奇逊（Dean Acheson）等人就在纽约发表了一份联合声明，呼吁美国立即向英国提供驱逐舰以及其他军事装备的租借援助。与此同时，克莱顿本人还慷慨地向红十字会、盟国救济基金会等捐助了数千美元，因为克莱顿坚信，援助英国及其盟国就是为保卫民主制度而战。应当看到，尽管克莱顿等人的呼吁并非是首倡，但这种呼声对于唤醒公众舆论却起到了至关重要的作用。在声援英国的运动中，克莱顿最大的贡献应是成功地说服潘兴将军公开表示支持向英国提供援助。约翰·潘兴（John J.Pershing）是久负盛名的一代名将，在第一次世界大战期间曾任美国远征军总司令，在美国公众中享有极高的声望和影响力。克莱顿曾专程登门拜访，以期赢得潘兴将军的支持。在克莱顿的努力下，潘兴将军终于打破沉默，公开呼吁美国政府立即向英国提供援助。潘兴将军的呼吁在第一时间就成为全美国的头条新闻，并被视为是唤起公众舆论以支持英国的声援运动的转折点。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，pp.66—67.）不容否认，自欧洲战争爆发以来，罗斯福总统就一直密切关注战事的发展并早已倾向于向英国及其盟国提供援助。但同样应当承认，来自商界、军界和外交界的广泛支持确实增强了罗斯福总统排除国会的干扰并作出决断的信心，这里面自然有克莱顿的一份功劳。

在克莱顿看来，第二次世界大战不仅为“山姆大叔”开创“美国世纪”提供了历史性的机遇，而且亦为他本人施展政治抱负创造了不可多得的机会。于是，像其他有识之士纷纷齐集华盛顿一样，克莱顿也毫不犹豫地来到了美国的首都以寻求政治上的发展，并成为罗斯福政府的积极支持者。另一方面，为具体实施对英援助以及为战争作准备，罗斯福政府也急需广揽群贤并扩大其政治基础，而且，动员国内生产能力以应对战争的关键因素之一就在于吸引商界精英参与政府工作。鉴于克莱顿曾有在美国战争工业委员会工作的经历，并具有广泛的社会影响力，因此，克莱顿自然被列入了罗斯福的后备名单。

除了援助英国及其盟国之外，1940年对于美国政府而言，当务之急就是设法进一步改善和巩固美国同拉美国家的政治经济关系，而德国向拉美地区的政治、经济和文化渗透更增强了美国采取有力措施的愿望。实际上，自20世纪30年代以来，德国政府便采取了积极的外交政策和政治攻势，加紧了在拉丁美洲地区同美国的争夺。第二次世界大战爆发之后，拉美地区的局势变得更加扑朔迷离。一方面，欧洲战争的爆发使拉美国家失去了传统的欧洲市场，本已十分脆弱和疲惫的拉美国家经济由此日趋恶化。另一方面，纳粹德国此时亦加强了对拉美国家的外交宣传攻势，并积极寻求同拉美国家，尤其是阿根廷和巴西订立经济同盟关系。更为重要的是，罗斯福政府担心绝望中的拉美国家因经受不住纳粹德国的诱惑而向其出售重要的战略物资。应当看到，尽管罗斯福的“睦邻政策”在一定程度上缓解了拉美国家对美国的反感，但美国政府动辄进行军事干涉的行径对拉美国家而言仍记忆犹新。有鉴于此，罗斯福政府认为，为抵消德国的渗透并防止西半球分裂为相互敌对的集团，美国应积极展开对拉美国家的外交活动并适时提供经济援助。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.68.）

长期以来，美国政府的相关部门——如商务部、财政部、国务院、农业部等——均为争取美国对拉美国家政策的主导权而争吵不休。为避免政府部门间的勾心斗角，罗斯福总统于1940年6月指示其特别助理詹姆斯·福里斯特尔（James Forrestal）就援助拉美国家问题起草一份具体的行动计划。福里斯特尔随即向罗斯福总统建议设立一个新的办公室以作为协调美国对拉美国家政策的机构，并举荐纳尔逊·洛克菲勒（Nelson A.Rockefeller）和克莱顿作为该机构的负责人。福里斯特尔指出，之所以选择克莱顿，是因为他具有商业天赋，同拉美国家有着广泛的业务往来并熟悉拉美事务。经罗斯福总统斟酌并批准，一个非正式的但直接对罗斯福总统负责的美洲国家间事务协调员办公室（Office Coordinator of Inter-American Affairs，该机构实际上是美国美洲国家间事务办公室的前身）宣布成立，由洛克菲勒担任协调员，克莱顿担任副协调员。（注：Arnold A.Rogow，James Forrestal：A Study of Personality，Politics，and Policy，New York：Macmillan，1963，pp.89—91.）

但克莱顿对此并不感兴趣，因此只答应暂时就任，直到洛克菲勒找到合适的人选。应当看到，尽管克莱顿在美洲国家间事务协调员办公室担任副协调员的任期不长（从1940年8月至10月），但他提出的诸多政策建议——其中最重要的一份报告就是“行动计划”——却大部分被罗斯福总统接受和采纳，并在很大程度上对美国的拉美政策产生了重要的影响。这些政策建议主要包括：

（1）进一步增进美洲国家间的自由贸易。罗斯福总统同意设立美洲国家间事务协调员办公室的一个重要初衷就是试图调整美国对拉美国家的经济政策，以此作为改善美国与拉美国家政治关系的突破口。克莱顿在提交给罗斯福总统的报告中坦陈，美国的信贷政策和关税政策，尤其是以《斯穆特—霍利关税法》为基础的高关税政策，是造成拉美国家面临巨大经济压力的主要原因之一。因此，克莱顿建议美国应加大向拉美国家提供直接援助的力度，扩大美国进出口银行的贷款权限和贷款额度以推动美洲国家间的自由贸易。

（2）实施战略物资购买和储备计划。这是克莱顿向罗斯福总统提交的报告中最具战略性意义的内容。克莱顿指出，为确保拉美国家不向纳粹德国提供原材料，美国应立即实施排他性的购买计划，尤其是购买和储存具有军事意义的战略物资和原材料，以此隔断纳粹德国从拉美地区获得这些战略物资的渠道。克莱顿进而认为，实施战略物资购买和储备计划的最恰当的机构就是杰西·琼斯（Jesse H.Jones）领导下的复兴金融公司（Reconstruction Finance Corporation，RFC）。

（3）以战略物资购买和储备计划作为推动美洲国家间自由贸易的有效工具。克莱顿充分认识到，为满足战时工业生产的紧迫需要以及实施战略物资购买和储备计划，美国将大量从拉美国家进口战略物资和原材料，但在战争结束之前，美国将不可能向拉美国家出口大量的消费品。因此，相对于拉美国家而言，美国将在战后拥有相当数量的贸易赤字。与此相对应的是，持有美元和债务证券的拉美国家将有能力在战后购买美国的商品，这无疑将有利于促进美国与拉美国家的自由贸易。

（4）寻求建立固定汇率货币体系并稳定美元币值。克莱顿强调指出，美国应在战争期间就着手考虑建立正常的国际收支结算安排，即建立一个固定的国际货币汇率体系，这将有助于确保拉美国家相信他们所持有的美元币值是稳定和有保障的。克莱顿认为，鉴于美元在30年代初期的放任贬值曾使拉美国家蒙受了重大损失，因此，固定汇率体系的建立将有助于重振美元信用，能有力地推动美洲国家间的自由贸易。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，pp.71—72.）

由此可见，尽管克莱顿担任美洲国家间事务副协调员的时间非常短暂，但他提出的“行动计划”及相关政策建议却具有不容忽视的意义。换言之，克莱顿提出的战略物资购买和储备计划、促进美洲国家间自由贸易的设想以及建立固定汇率体系的主张与美国的政策规划是完全一致的，而战略物资购买和储备计划更是对美国的政策设计产生了重要的影响。实际上，克莱顿正式步入政坛的第一项工作就是主持战略物资的购买和储备。

在仅仅担任了两个月的美洲国家间事务副协调员之后，克莱顿便携妻子及儿女回到了休斯敦。但刚进家门，克莱顿就接到了琼斯从华盛顿打来的电话，邀请他前往复兴金融公司担任要职，并告知罗斯福总统希望由他主持原材料购买计划。克莱顿遂以妻子健康状况不佳为由婉言谢绝。此后，罗斯福总统亲自致电克莱顿请其出山，并任命他为复兴金融公司所属联邦信贷管理处副处长。克莱顿于是接受了罗斯福总统的邀请，同时辞去了安德森—克莱顿公司董事会主席一职。（注：Ellen Clayton Garwood，Will Clayton，pp.109—110.）从此以后，克莱顿结束了商业生涯，开始正式步入政坛。

受命赶往华盛顿的克莱顿立即投入到了紧张的工作中，全力以赴地组织实施战略物资和原材料的排他性购买计划。根据克莱顿起草的计划方案，美国政府明确规定排他性购买计划的主要目标是：（1）抢在德国和日本之前紧急购买并储存战略物资和原材料，即尽可能地阻止德国和日本从其他国家或地区获得必要的战略物资和原材料。（2）为美国参战提供必要的商品和物资保障，如石油、橡胶、钢铁、铝材、特殊合金和燃料等。（3）为拉美国家提供相应的市场，以阻止拉美国家与纳粹德国开展贸易往来，同时推动美国与拉美国家的自由贸易。在克莱顿的精心设计和安排下，排他性购买计划有条不紊地组织实施。根据排他性购买计划所涉具体业务的不同，克莱顿亦身兼数职，他担任的主要职务有：战争损害赔偿公司董事长；防务补给品公司、防务金属公司、航空信贷公司、橡胶开发公司以及美国贸易公司董事会主席；美国进出口银行副行长兼董事。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，pp.73—75.）所有这些机构均致力于具体实施排他性购买和储备计划，而克莱顿则成为这场被称之为“物资储备之战”（Warehouse War）的具体设计者和组织者，其商业天赋和组织才能再次得到了充分的展现。

毫无疑问，克莱顿所领导的“物资储备之战”对于美国及其盟国最终赢得第二次世界大战的胜利具有不容低估的意义。一方面，战略物资的排他性购买和储存导致德国和日本无法获得相关的资源，从而极大地制约了德国和日本的军事生产能力和武器装备能力，并最终严重削弱了德、日两国的作战能力。诚然，“物资储备之战”促使战略性矿产资源和原材料的价格不断攀升，但美国却更有能力消化成本上升的压力，正如迪安·艾奇逊所言，产品的短缺导致“价格上涨，这对于拥有雄厚财力的美国而言是有利的”（注：Dean Acheson，Present at the Creation：My Years in the State Department，New York：W.W.Norton，1969，p.53.）。另一方面，战略物资的排他性购买和储备使美国及其盟国获得了稳定可靠的物资供应和后勤保障，有效地提高了美国及其盟国的军事生产能力和作战能力，从而最终有助于美国及其盟国打败德国和日本，赢得世界反法西斯战争的伟大胜利。正是从这个意义上讲，“克莱顿及其物资储备斗士的事业取得了完全的成功”（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.75.）。

需要指出的是，克莱顿所领导的“物资储备之战”不仅有力地支持美国和其他反法西斯国家赢得了战争的胜利，而且还有效地带动了一系列新兴工业部门的发展，如美国合成橡胶产业的发展。众所周知，橡胶是一种重要的原材料，同时也是现代战争不可或缺的重要战略资源之一。早在第二次世界大战初期，琼斯和克莱顿就组建了橡胶开发公司以购买和储存天然橡胶。但另一方面，琼斯和克莱顿极富远见地意识到，随着亚洲地区天然橡胶资源供应的中断以及南美洲地区天然橡胶农场的大量消失，天然橡胶资源将严重短缺，远远不能满足盟国进行战争的需要。为此，琼斯和克莱顿提出了一项应急方案，建议美国政府加紧合成橡胶的研制、开发和生产，以此缓解天然橡胶供应严重不足的局面。但琼斯和克莱顿的建议却在美国政府内部招致了相当的质疑，伯纳德·巴鲁克领导的橡胶监督委员会（Rubber Survey Committee）甚至断定合成橡胶的开发和生产至少需要十几年的时间，因此，琼斯和克莱顿的建议是不切实际的。面对重重阻力和压力，琼斯和克莱顿仍然力主美国应尽早从事合成橡胶的开发和生产。经过积极的筹备和紧张的施工，美国第一家合成橡胶生产企业于1943年6月11日正式建成投产。从此以后，一种新兴的产业——合成橡胶——应战争之需而蓬勃发展并迅速成为美国重要的军事工业之一。到第二次世界大战结束时，美国所使用的橡胶中87%为合成橡胶，而几乎所有的合成橡胶均产自美国政府创办的企业。（注：Bascom N.Timmons，Jesse H.Jones：the Man and the Statesman，New York：Henry Holt，1956，pp.301—311.）诚然，合成橡胶产业的兴起在一定程度上为盟国的军事胜利奠定了重要的物质保障，但另一方面，合成橡胶亦对天然橡胶产业的发展构成了严峻的挑战。换言之，在战争期间迅速发展起来的美国合成橡胶产业，在战后却对南亚、东南亚以及南美国家的天然橡胶产业构成了严重威胁，并成为后来克莱顿主持谈判关贸总协定制度期间必须应对的棘手问题之一。

克莱顿（左）同农业部长华莱士（中）等在一起

“物资储备之战”是克莱顿初涉政坛所从事的第一项工作，同时，“物资储备之战”也使克莱顿第一次体验了美国政府内部争斗的政治风险。事实上，自排他性购买和储备计划酝酿之日起，琼斯与亨利·华莱士（Henry A.Wallace）之间就围绕该计划的控制权展开了一场激烈的斗争。作为该计划的领导者之一和具体实施者，克莱顿亦不可避免地卷入了这场政治纷争的旋涡，这对克莱顿的从政经历产生了重要的影响。

出生于1888年的华莱士是一位成功的农场主，他创办的公司所生产的杂交玉米曾经占据了美国玉米产量的25%。罗斯福于1933年上台执政时，华莱士出任农业部长（华莱士的父亲在1921—1924年间也曾担任哈定政府和柯立芝政府的农业部长），并随即成为罗斯福“新政”的积极支持者。在罗斯福于1940年历史性地第三次竞选连任总统之后，作为深得罗斯福信赖的竞选伙伴，华莱士于1941年出任副总统，并开始积极寻求掌管处于起步阶段的排他性购买和储备计划。

“物资储备之战”为美国提供了充足的战略物资装备

出生于1874年的琼斯同样来自富裕的农场主家庭，在从政之前不仅成功地经营着自己的木材帝国，而且还将触角延伸到了银行业和新闻业。琼斯的崛起，尤其是琼斯在银行业的成功业绩引起了华盛顿的关注。面对“大萧条”的困难局面，赫伯特·胡佛总统于1932年1月发起组建了复兴金融公司，其主要目的就是试图以政府贷款的形式挽救濒临倒闭的银行和其他企业。在复兴金融公司成立之际，琼斯应邀进入公司董事会，并以其管理金融的独特才能成为复兴金融公司的实际领导者。罗斯福于1933年就任总统后，旋即任命琼斯为复兴金融公司董事会主席，并于1940年任命琼斯兼任商务部长。

面对德国在欧洲以及日本在亚洲的疯狂侵略，美国政府深切感受到战争正日益临近，并着手考虑储备战略资源。1941年6月25日，罗斯福总统正式签署了经国会两院一致通过的一项法案，授予琼斯和克莱顿所领导的复兴金融公司及其附属机构近乎无限的权力以购买和储存战略物资。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.89.）但身为副总统的华莱士对这一安排却极为不满，华莱士及其支持者认为，鉴于“物资储备之战”涉及政府内跨部门的事务，因此理应置于副总统的监督和管理之下。面对需要作出明确决断的压力，罗斯福总统采取了息事宁人的做法，于1941年7月30日发布总统行政命令，授权成立经济战委员会（Board of Economic Warfare，BEW），并任命华莱士为委员会主席。（注：Bascom N.Timmons，Jesse H.Jones：the Man and the Statesman，pp.280—281.）华莱士随即以经济战委员会作为平台，向琼斯和克莱顿发起了面对面的挑战。在指责琼斯和克莱顿工作不力的同时，华莱士继续要求罗斯福总统赋予经济战委员会以更明确和更广泛的权力。在华莱士的一再请求下，罗斯福总统遂于1942年4月再次通过行政命令的方式授予华莱士及其经济战委员会以购买和储存战略物资的权力。但罗斯福此举并未消除琼斯和华莱士之间的争斗，因为琼斯和克莱顿所领导的复兴金融公司及其附属机构的战略物资购买权是建立在国会法案的基础上的，所有的购买经费亦由国会直接划拨给复兴金融公司，因此，复兴金融公司及其附属机构仍然保有战略物资购买和储备的法定权力；而罗斯福总统的行政命令又将战略物资的购买权和储备权赋予华莱士及其经济战委员会，从而导致战略物资的购买和储备实际上出现了两个政府机构同时负责且权力相互重叠的局面。从这个意义上讲，罗斯福总统的行政命令无疑促使政府内部的纷争和倾轧更加复杂化。事实也正是如此。从1942年4月到1943年夏，琼斯和华莱士之间的争斗达到了白热化程度，进而导致双方最终摊牌。

引发这场权力之争达到高潮的核心就是资金划拨问题。按照国会法案的规定，购买战略物资的经费均由国会直接划拨给复兴金融公司及其附属机构，而华莱士的经济战委员会则没有战略物资购买经费的掌管权。正因为如此，即使是经济战委员会谈判的战略物资购买合同亦必须经由复兴金融公司签署并付款，克莱顿认为这种局面是“相当糟糕的”（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，p.66.）。为摆脱缺乏资金的尴尬困境，华莱士竭力主张战略物资的购买经费应由经济战委员会负责管理，琼斯和克莱顿则以国会授予的资金掌管权颉颃华莱士及其经济战委员会，双方为此唇枪舌剑，争论不休。1943年6月，琼斯和华莱士分别致函罗斯福总统，两人的信中均充满了相互攻讦和诋毁之词，华莱士甚至明确请求罗斯福游说国会，力主将战略物资的购买经费直接划拨给经济战委员会。但华莱士的呼吁和请求并未得到罗斯福总统的积极响应。于是，华莱士决定擅作主张，在未事先通知罗斯福总统的情况下致函参议院拨款委员会，并将信函内容通报了新闻界。华莱士在信中严厉指责复兴金融公司及其附属机构未能切实履行购买和储备战略物资的神圣职责，公开批评琼斯和克莱顿“正在妨碍美国的战争努力”，呼吁国会直接向经济战委员会拨款。作为回应，琼斯和克莱顿当天就明确向新闻界表示，华莱士的指责是蓄意和恶毒的，并要求国会对此展开调查。（注：Bascom N.Timmons，Jesse H.Jones：the Man and the Statesman，pp.325—330.）

政府内部矛盾的公开化显然激怒了罗斯福总统，琼斯—华莱士之争也走到了彻底摊牌的关键时刻。罗斯福总统严厉批评琼斯—华莱士之争“必将损害美国的战争努力，削弱公众对政府的信任”（注：John Morton Blum，ed.，The Price of Vision：The Diary of Henry A.Wallace，1942—1946，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，pp.221—227.）。为解决政府内部在战略物资购买问题上的纷争，罗斯福总统于1943年7月15日发布行政命令，解除了琼斯和华莱士在国外购买战略物资的权力，并解除了克莱顿在美国贸易公司、美国橡胶开发公司和美国进出口银行所担任的职务；行政命令同时保留了复兴金融公司及其部分附属机构处理国内战略物资购买和储备问题的权力，撤销了华莱士所领导的经济战委员会，代之以利奥·克劳利（Leo Crowley）领导的经济战办公室。（注：Bascom N.Timmons，Jesse H.Jones：the Man and the Statesman，p.330；John Morton Blum，ed.，The Price of Vision，p.233.）由此可见，对于琼斯、华莱士和克莱顿而言，纷争与内讧的代价都是非常高昂的。尽管华莱士仍然是副总统，但却在很大程度上失去了罗斯福的信任，在1944年总统选举中，罗斯福没有继续选择华莱士作为竞选伙伴，而是选择了哈里·杜鲁门（Harry S.Truman）。在琼斯—华莱士争斗风波之后，琼斯仍然暂时担任商务部长和复兴金融公司董事会主席，但时间并不长，因为罗斯福在赢得1944年总统选举之后随即就解除了琼斯的商务部长之职，并任命华莱士为商务部长。面对来自各方面的压力，琼斯不得不辞去了复兴金融公司董事会主席的职务，回到了休斯敦的老家，从此黯然退出政坛。

琼斯—华莱士之争也给克莱顿的政治生涯带来了一定的影响，1943年秋对于克莱顿而言是一个赋闲和等待的季节。尽管克莱顿被任命为商务部长助理，但却失去了掌管“物资储备之战”的权力。面对从政后所经历的第一次沉重打击，克莱顿一度萌生退意，并于1944年1月辞去了所有的政府职务。但就在这时，伯纳德·巴鲁克的一项建议却将克莱顿留在了华盛顿。1944年初，巴鲁克向罗斯福总统建议设立一个剩余战争财产管理局（Surplus War Properties Administration，SWPA）以负责处理战争期间积累起来的大量商品、设备以及其他物资，并建议由克莱顿具体负责和领导这项工作。巴鲁克强调指出，鉴于克莱顿具有过人的商业天赋和组织才能并与国会山的议员们建立了良好的关系，因此，克莱顿将是胜任这项工作的最佳人选，由他提出的剩余战争财产处置方案将会顺利地赢得国会的支持。罗斯福总统对此表示赞同并批准了巴鲁克的建议。（注：Bernard Baruch，Baruch：The Public Years，New York：Holt，Rinehart and Winston，1960，pp.330—333.）但克莱顿最初对这项新的工作却婉言拒绝。于是，罗斯福总统亲自在白宫召见克莱顿，在劝说无果的情况下，罗斯福总统遂于1944年1月20日亲笔致函克莱顿夫人休·克莱顿，希望通过她帮助说服克莱顿接受新的工作安排。（注：Ellen Clayton Garwood，Will Clayton，p.19.）罗斯福的“夫人路线”取得了意料之中的效果，克莱顿最终接受了罗斯福总统的挽留，于1944年2月开始着手筹建剩余战争财产管理局并出任局长。根据罗斯福总统的指示，剩余战争财产管理局的职责主要有两项：一是制定剩余战争财产处置的相关政策并协调政府相关部门的工作；二是指导和监督剩余战争财产的处置与分配。（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.79，82.）

克莱顿受命筹建剩余战争财产管理局的首要任务就是起草有关剩余战争财产管理的立法文件。鉴于刚刚经历了一场伤筋动骨的政府内部争斗，克莱顿决意使即将成立的剩余战争财产管理局免遭行政权力重叠和职责不清而引发纷争的厄运，因此，克莱顿主张剩余战争财产管理局的领导者应拥有作出决定的权力，而且这种决定权应当是充分的和强有力的。在国会围绕剩余战争财产管理举行的立法听证会上，克莱顿强烈呼吁剩余战争财产立法“必须具有管理上的可操作性”，并赋予剩余战争财产管理局局长以“相当的自由裁量权”。但国会两院通过并经罗斯福总统于10月3日签署的《1944年剩余财产法》（Surplus Property Act of 1944）却对剩余战争财产管理局局长的权限作出了诸多限制，并同时设立了一个由三人组成的剩余财产委员会，这与克莱顿的初衷相去甚远。克莱顿认为，该法对剩余战争财产管理局局长和剩余财产委员会的职责以及权限并没有作出明确的界定，因而是难以实施的，并且也是难以发挥有效作用的。有鉴于此，克莱顿遂于《1944年剩余财产法》签署生效的当天辞去了剩余战争财产管理局局长的职务。（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.84—86.）尽管如此，克莱顿并没有立即离开华盛顿，因为克莱顿坚信，随着世界反法西斯战争的顺利进行，尚有许多重要经济事务的处理可以让他充分发挥才干。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.106.）事实表明，克莱顿的判断是正确的，机会并未让他等待太久。

到1944年底，世界反法西斯战争的胜利已初现曙光，而在战后建立一个新的世界经济秩序则成为克莱顿最为关注的问题之一。不仅如此，从政四年的经历也使克莱顿对建立一个美国领导下的战后世界经济秩序有了更进一步的认识，其多边自由贸易的思想也更趋完善。具体地讲，克莱顿对战后国际经济秩序和美国战后对外经济政策的思考更多的是从关注现实问题入手，并主要体现在四个方面：

1.关于就业、生产与贸易的关系问题。克莱顿首先指出，美国战后的就业问题更多地依赖于扩展世界经济和世界市场，为将战后的就业水平维持在一个令人满意的状态，美国就必须增加对外贸易。具体地讲，美国在战后将主要面临两个方面的经济问题：（1）维持战时高度扩张了的经济生产能力和生产规模；（2）在维持现有就业水平的同时进一步创造就业机会以解决复员军人的就业问题。这就意味着美国将生产出更多的产品，而这些产品将远远超出美国国内的市场容量和消费水平，因此，克莱顿深信美国“必须寻找新的国外市场”；与此同时，其他国家的经济重建和经济发展也“创造了新的市场”，这就为美国资本的投资提供了难得的机会；而且，在战后初期的特殊条件下，这些投资将主要表现为商品的形式而不是货币的形式。克莱顿进而强调，在扩大美国的对外投资与对外贸易的同时，美国亦必须相应地增加进口，以此增强其他国家的贸易能力和支付能力并推动美国的商品出口。（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.71—73，76—77，91—92.）就贸易问题而言，克莱顿认为，扩展世界贸易的基本途径从根本上讲就是削减贸易壁垒，赫尔的互惠贸易协定计划已经充分证明了这一方法的有效性。为此，克莱顿强烈呼吁互惠贸易原则应适用于美国战后国际经济政策的规划，即依据互惠原则削减国家间的关税和贸易壁垒，以此扩大世界贸易并提高世界各国的生活水平。（注：Ibid.，p.94.）

2.关于贸易与和平的关系问题。克莱顿始终坚信自由贸易是实现并维持世界和平的必要前提。在分析世界历史上有关战争的起因时，克莱顿指出，“几乎所有的重大战争都存在经济根源……只有通过取消贸易壁垒并让世界上所有国家均享有平等的经济机会时，持久的世界和平才有可能变成为现实”（注：Ibid.，pp.81，87.）。正因为如此，克莱顿认为仅仅依靠军事手段或政治手段是不足以实现并维持世界和平的，因为国家间的经济战或贸易战将会最终破坏所有的和平努力并使和平成为泡影。克莱顿始终坚信，“在市场上作为敌人的国家永远不可能成为会议桌上的朋友”（注：Lloyd C.Gardner，Architects of Illusion：Men and Ideas in American Foreign Policy，1941—1949，Chicago：Quadrangle Books，1970，p.123.）。有鉴于此，克莱顿强调美国的战后对外政策设计应包括政治、军事以及经济等诸多方面，并对《大西洋宪章》和《租借协定》第7条大加赞赏，认为这两个文件所宣布的世界贸易平等原则、削减关税和贸易壁垒原则以及取消歧视待遇原则“对于实现世界和平是必不可少的”（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.75，101.）。克莱顿进而指出，“自由贸易的多边体系在平等的基础上向世界各国敞开了市场的大门……因此，该体系是最适合于推进世界和平与繁荣的”（注：Ibid.，p.160.）。不仅如此，克莱顿还坚持认为，经济自由和政治自由、自由贸易制度和民主制度是密不可分的，“自由贸易将推动民主制度的建设，而民主制度又将促进人员、思想和商品的自由流动”（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.107.）。基于此，克莱顿明确指出，“为维护民主制度，战后世界必须有效地组织起来以提供合理的保证，经济壁垒必须予以削减以使整个世界被视为共同的市场”（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，p.84.）。

3.关于美国领导权问题。构筑美国领导下的战后世界经济秩序始终是克莱顿恪守的一个基本观点，也是克莱顿思考美国战后国际经济政策的一个重要内容。克莱顿认为，到第二次世界大战结束之际，“美国将拥有巨大的威望和实力”，这为美国谋求世界领导地位提供了千载难逢的时机。进而言之，克莱顿深信，“到战争结束之时，美国将面临如此巨大的责任和机遇，这种责任和机遇将最大限度地激发美国的远见卓识、胆略气魄和领导能力……美国绝不应坐失（领导世界的）良机”。有鉴于此，克莱顿明确指出，“美国必须现在就确定在世界上的正确地位，勇敢地承担世界领导责任，并制定未来和平的路线与进程”（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.74，88，91.）。由于贸易关系是国际经济关系中最基本和最关键的组成部分，克莱顿对美国战后贸易政策的规划表现出了尤为浓厚的兴趣，并依据美国的经济实力作出了深信不疑的预言，即“美国在世界贸易中所处的利益攸关的地位并不仅仅意味着和平时期生产和就业的巨大扩展，它还代表着美国以及世界对和平的新希望”（注：Ibid.，p.77.）。有鉴于此，美国必须以实力地位为基础，尽早设计制定多边自由贸易的政策计划，进而谋求美国在战后国际贸易领域的领导地位。

4.关于相互依赖问题。基于对两次世界大战灾难性后果以及世界经济秩序混乱的深刻反思，克莱顿指出，随着现代工业和现代文明的发展，“世界正迅速地变得越来越小”，这一日益增长的趋势“使得人与人之间、国家与国家之间变得越来越相互依赖”。因此，“为了相互的安全与繁荣，所有国家都必须学会合作共处；否则，所有文明将被彻底摧毁，整个人类又将回到黑暗时代”（注：Ibid.，p.130.）。克莱顿进而明确指出，“所有国家间在政治、军事和经济领域的相互依赖就是为了维护世界和平”。更具体地讲，国家间的相互依赖就是为了创造这样一种环境，以便“提高生活水平，促进商品和服务的生产、分配和消费，并通过国际合作以改善劳动标准以及健康和社会条件”。与此同时，克莱顿还将国家间的相互依赖与多边自由贸易联系起来，强调国家间的相互依赖，迫切要求有关国家“通过国际协定以取消一切形式的贸易歧视，削减关税和其他贸易壁垒”。在谈到相互依赖、多边自由贸易与美国的关系时，克莱顿认为，美国政府战后对外经济政策的总体目标就是“实现世界经济的大规模发展”，当世界上其他地区陷入萧条之际，美国将不可能独自享有高水平的就业与繁荣。换言之，克莱顿坚信，在一个相互依赖的世界里，美国的繁荣与和平同世界上其他国家和地区的繁荣与和平是紧密联系在一起的。但克莱顿同时又表示，鉴于美国在世界经济中所占有的独特地位，美国的繁荣是世界上其他国家获得繁荣和高水平就业并确保国家间相互依赖局面的一个至关重要的因素。正因为如此，美国应努力维持强大的经济和金融实力，否则，世界上其他国家和地区将难有繁荣的机会。（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.119，234.）

正是抱着自由贸易的信念和参与构筑美国领导下的战后世界经济秩序的愿望，克莱顿决意在战后世界经济秩序的设计和建设中有所作为，而第二次世界大战的临近尾声也恰恰为克莱顿施展自由贸易的理念和政治抱负提供了绝好的机会。

克莱顿（左起第三人）宣誓就任助理国务卿

1944年11月，美国自由贸易政策的积极倡导者和领军人物赫尔因健康原因宣布辞去国务卿一职，罗斯福总统随即提名小爱德华·斯退丁纽斯（Edward R.Stettinius，Jr.）继任国务卿并得到了国会的批准。鉴于美国正面临重塑国际经济秩序的重任，罗斯福总统深感国务院需要一位熟悉国际经济事务的官员以负责处理头绪纷繁的经济规划问题。于是，在提名斯退丁纽斯继任国务卿的同时，罗斯福总统还提名由克莱顿担任“负责对外经济事务”的助理国务卿，该项提名于1944年12月19日获得了参议院对外关系委员会的批准。（注：World Peace Foundation，Documents on American Foreign Relations （cited as DAFR），Vol.Ⅶ，1944—1945，pp.48—49.）在国务院随后进行的具体分工安排中，作为负责对外经济事务的助理国务卿，克莱顿同时兼任美国对外经济政策执行委员会主席，并负责管辖国务院所属三个重要的经济政策设计部门，即国际贸易政策办公室、金融与开发政策办公室以及运输和通讯政策办公室。（注：DAFR，Vol.Ⅶ，1944—1945，p.52.）至此，克莱顿终于进入了美国政府政策设计和决策的核心圈，并全力以赴地投入了擘画美国领导下的战后世界经济秩序的工作之中。鉴于货币和金融政策已由美国财政部具体主持设计，因此，作为负责对外经济事务的助理国务卿，克莱顿的主要任务就是具体设计和制定美国的战后国际贸易政策计划，而克莱顿领导下的对外经济政策执行委员会和国际贸易政策办公室以及该办公室下设的贸易政策科（其职责主要是设计和制订美国的关税和贸易政策，并负责贸易协定的谈判与管理（注：DAFR，Vol.Ⅶ，1944—1945，p.66.））则成为美国战后贸易政策规划设计的核心机构。

1944年布雷顿森林会议

需要特别指出的是，在克莱顿就任负责对外经济事务的助理国务卿之前，包括美国在内的44个国家的代表就已经于1944年7月在美国新罕布什尔州的布雷顿森林聚会，谈判并最终签署了《国际货币基金协定》和《国际复兴开发银行协定》（即《布雷顿森林协定》），由此构筑了战后国际货币金融体系，即布雷顿森林体系的基本框架，并为战后多边自由贸易的推进创造了必要的条件，同时标志着美国战后对外经济政策的设计和实施取得了阶段性的重大成果，美国的战后国际金融政策目标基本实现。尽管战后美国的国际货币金融政策是由财政部主持设计的，但在布雷顿森林体系的谈判和建立过程中，克莱顿同样扮演了不容低估的重要角色，始终是“怀特计划”和布雷顿森林体系的积极支持者和拥护者。