二、国土资源立法细化，法治国土根基夯实

（一）《不动产登记暂行条例》及相关规定出台

2014年11月24日，国务院总理李克强签署国务院令，公布了《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》），并于2015年3月1日起施行。《暂行条例》的出台与实施，确立了较为系统的不动产统一登记制度，顺应了经济社会发展阶段的要求，是加强和创新社会管理的重要手段，也是贯彻落实《物权法》关于建立不动产统一登记制度的重要举措。规范了不动产登记行为，维护了不动产交易安全，为不动产权利人合法权益保护提供了重要保障。《暂行条例》在基本实现登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台“四统一”的基础上，对于加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的不动产统一登记体系，最终实现各类不动产从分散登记到统一登记的转变，彻底转变政府职能，保障不动产交易安全，保护不动产权利人的合法财产权有着重要意义。

《暂行条例》整体上体现了以下立法原则：一是突出“四统一”。明确由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，避免政出多门；不动产登记机构应当按照国土资源部的规定设立统一的不动产登记簿，确保不动产登记的权威；明确申请、受理、查验、登记等一系列登记程序，确保不动产登记行为的规范化。二是保护和稳定物权。不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受影响；条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。三是把便民利民贯穿始终。四是严格规范，提高不动产登记工作的严肃性、权威性和公信力。

为贯彻上述三原则，《暂行条例》确立了以下主要内容：

第一，确定了不动产登记的类型和范围。一是对不动产登记和不动产的基本概念予以明确界定。将“不动产登记”界定为不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。将“不动产”界定为土地、海域以及房屋、林木等定着物。二是明确了登记的不动产权利范围。充分体现程序法为主、兼顾实体法的立法定位，以《物权法》所有权、用益物权和担保物权的分类为基础，在继承现行相关法律规定的不动产物权基础上，进行归类融合，明确了不动产登记的物权体系，基本实现了全覆盖，统一了登记范围。三是明确了不动产登记的类型。将不动产登记分为首次登记、变更登记、转移登记、注销登记等8大类。

第二，统一了不动产登记的机构和人员。一是落实了国务院关于机构统一的要求，明确了不动产登记机构的设置。二是明确了登记机构的管辖范围，落实了《物权法》“属地登记”的原则，同时界定了例外的特殊情形。三是明确了登记人员和队伍建设管理的要求，强调不动产登记人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力，不动产登记机构应当加强对不动产登记人员的管理和专业技术培训。为建立一支专业化、高水平的不动产登记人员队伍，确保不动产登记质量和水平，提供了制度保障。

第三，统一规范了不动产登记簿。不动产登记簿是不动产物权归属和内容的根本依据。《暂行条例》以专章的方式，从登记簿的统一、内容、编制、介质、保管及救济措施等重点环节，建构了不动产登记簿的法律制度体系。一是明确了要统一登记簿。规定不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。二是明确了不动产登记簿“物的编成”原则。规定不动产登记以不动产登记单元为基本单位，不动产单元具有唯一编码。三是明确了登记簿的内容，主要包括权利的自然状况、权利状况、权利限制、提示事项等。四是明确了登记簿的介质形式。五是着重强调了登记簿的公信力。规定不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。六是明确了不动产登记簿的统一管理要求。规定不动产登记簿要由不动产登记机构统一管理、永久保存，并指定专人负责，建立健全相应的安全责任制度。

第四，明确了登记的程序要求。一是充分尊重申请人意愿。规定了依申请登记，并以共同申请为原则，单方申请为例外，允许申请人在登记完成前可以自愿撤回登记申请。二是明确了登记申请提交的材料，并规定登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求申请人重复提交。三是明确了登记审查程序。突出强调了当场审查受理和简化高效的原则，明确登记机构对登记申请要当场做出回应。同时规定了不动产登记机构的查验和实地查看职责的具体内容，明确了登记时限要求，规定不动产登记机构应自受理申请之日起30个工作日内办结登记手续。

第五，建立了登记信息平台和查询服务制度。一是明确登记信息平台建设与互通共享的责任主体与客体范围及要求。明确了不动产登记机构以及不动产管理部门在统一的不动产登记信息管理平台上实现信息的实时互通共享机制。二是明确登记资料查询复制的主体权限及保密责任主体等要求。规定了权利人、利害关系人享有依法查询、复制不动产登记资料的权利，同时对查询获得的不动产登记信息、资料的使用进行规范，明确了查询人对查询信息的保密义务，进一步细化了《物权法》的内容。

第六，明确了不动产登记有关法律责任。为确保登记质量，提升登记公信力，《暂行条例》从申请人、登记机构、信息共享单位及其工作人员等不同层次主体出发，分别明确规定了相关法律责任。例如，对登记机构工作人员虚假登记等滥用职权、玩忽职守行为，伪造变造不动产登记证书等行为，以及非法泄露或利用不动产登记资料行为，分别规定了相应的民事、行政和刑事责任。同时，还特别重申了《物权法》错误赔偿责任制度。

2016年1月1日，《暂行条例》的配套措施《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）正式实施。相比《暂行条例》，《实施细则》为不动产登记工作提供更加详实和可操作的法律依据，《实施细则》的出台也标志着不动产登记将在地市执行层面全面落地实施。另外，《不动产登记操作指南》也正在起草制订之中，届时不动产统一登记制度基本架构将进一步完善。

（二）土地利用规划相关立法工作提速

土地利用规划，是国家为实现土地资源优化配置和可持续利用，保障经济社会全面协调可持续发展，在一定区域、一定时期内对土地利用所作的统筹安排和制定的管控措施。土地利用规划制度是现代土地管理的基础制度，与土地权利制度一起，共同构成现代土地管理的两块基石。

但是，现有法律法规对土地利用总体规划的规定还比较原则，各级规划的功能和定位、规划编制的程序、规划修改的条件权限、规划实施的措施等规定有待进一步完善。随着经济社会的快速发展，现有法律法规规定不能完全满足实际工作的需要，也出现了部分地方对规划编制不重视、规划实施较随意等问题，迫切需要通过土地利用规划立法，进一步细化现行土地管理法律法规，确保土地利用总体规划编制的科学性和实施的权威性。

2004年国土资源部根据第二轮土地利用总体规划实施情况，结合第三轮土地利用总体规划修编工作部署开展了土地利用规划立法的前期调研工作。根据第三轮土地利用总体规划修编进展情况，国土资源部于2007年开始申请土地利用规划立法工作，2008年国土资源部立法工作计划将《土地利用规划法》列为调研类拟报全国人大的法律项目，由于涉及与《土地管理法》修订的关系，2010年部将《土地利用规划法》改为《土地利用规划条例》。《土地利用规划条例》属于《土地管理法》修订的配套法规，由于《土地管理法》修订工作尚未完成，土地利用规划立法工作进程受到影响。2014年，国土资源部决定先出台部门规章《土地利用总体规划管理办法》来规范土地利用总体规划的相关工作，待时机成熟后，再研究制订《土地利用规划条例》或《土地利用规划法》。2015年在前期相关工作基础上，经调研后研究起草了《土地利用总体规划管理办法》（征求意见稿），并邀请相关领域和部直属单位的专家，对其进行了专题研究，后根据反馈意见形成了《土地利用总体规划管理办法》（送审稿）。

该送审稿首先将分散在有关法律法规、部门规章、规范性文件、技术规程等对土地利用总体规划的规定条款进行梳理汇总，将现行法律法规没有明确规定的内容作了进一步细化、补充和完善。同时参考国内外土地利用规划管理的有关经验，进行总结借鉴，并体现了第三轮土地利用总体规划的重大创新，包括土地利用空间布局要求、城乡建设用地空间管制等规定。主要内容包括：

（1）总则。主要对立法目的、适用范围、作用及地位、规划层级和期限、管理机关、基本原则、严肃性、信息化建设、经费保障、表彰奖励等内容进行规定，明确土地利用总体规划管理的总体要求。

（2）规划编制。主要对规划编制的程序及编制中需要重点考虑的空间布局次序、基本农田保护区划定、城乡建设用地管制等原则进行规定，规范土地利用总体规划编制。

（3）规划内容。主要对规划应当具备的内容进行规定，同时对省级、市级、县级、乡级规划的重点内容进行规定，明确不同层级土地利用总体规划的功能定位与责任分工。

（4）规划审查和报批。主要对规划大纲和规划方案两个阶段的审查和报批内容进行规定，规范土地利用总体规划审查和报批。

（5）规划实施。主要对土地用途管制、相关规划审核、计划调控、预审管理、专项规划、划定和保护基本农田、建设用地空间管制、单独选址项目用地管制、城乡建设用地管制、围填海造地管制、土地整治项目管制等内容进行规定，严格土地利用总体规划实施管理。

（6）规划评估。主要对规划评估期限、组织、方法、内容、报告、表格、图件、审查论证等内容进行规定，明确土地利用总体规划评估要求。

（7）规划修改。主要对规划修改权限、修改条件、申请主体、规划修改方案、审查重点、审查报批要求等内容进行规定，规范土地利用总体规划修改。

（8）监督检查。主要对监督检查主体、发现问题后如何处理、充分发挥土地督察和社会监督作用等内容进行规定，约束土地利用总体规划管理相关工作。

（9）附则。主要对生效日期和与《土地利用总体规划编制审查办法》的关系进行规定。

（三）应适改革，适时修订、发布部门规章

1.《国有建设用地划拨目录》研究修改

现行《国有建设用地划拨目录》（以下简称《目录》）出台于2001年，随着经济领域各项改革的不断深入，现行《目录》逐渐难以适应经济社会发展需要，在一定程度上影响了国家宏观经济调控政策和土地调控措施的实施效果。此外，现行划拨用地政策也在实践中表现出一些弊端，不利于土地使用制度改革的整体协调推进。

对此，国土资源部于2014年启动了《目录》的修改工作。针对现有《目录》的不足，此次修改体现了以下几个宗旨：

第一，坚持依法修订的原则。按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）精神，在《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定的范围内对《目录》进行修订。依据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）规定，国有土地使用制度改革的最终目标应是逐步取消划拨，实现划拨和有偿两种用地方式并轨。但根据我国现阶段市场经济发展水平和市场承受能力，完全取消划拨用地的时机尚不成熟。因此，本次修订是按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）确定的“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用”改革目标，根据我国经济社会发展状况和当前经济形势，并结合是否提供公益性服务等各种因素，本着积极探索、稳步推进、分步实施的原则，逐步缩小国有建设用地划拨范围。

第二，坚持与市场经济改革相配套的原则。一是符合市场经济改革与发展的方向，具有竞争性、经营性的基础设施用地逐步退出划拨用地范围。包括具有经营性、竞争性的电力、石油、天然气、煤炭等能源生产设施用地本次全部退出《目录》；以及经营性收费公路用地，铁路用地中的车站、货运站（场）用地，民用机场的综合航站区、机务维修、加油、货运仓储等用地退出《目录》。二是根据我国市场经济改革的进程和严格限定划拨用地范围的政策要求，现阶段对基础设施用地方式既要考虑“经营性”，也要考虑“基础性、保障性”等特殊性。

第三，坚持区别对待、分步推进的原则。按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）要求，结合投资体制改革等情况，并综合考虑是否提供公益性服务等因素，分类进行调整。即：经营性基础设施不再享受划拨用地政策；改革条件不太成熟的国家机关办公用地等继续保留划拨，但应积极探索有偿使用的时机和方式。

2.测绘地理信息执行立法有所进展

执法证件是行政执法人员的身份证明，《中华人民共和国行政处罚法》对执法人员的执法身份证件作出了明确规定。2000年原国家测绘局颁布的《测绘行政执法证管理规定》实施以来，在加强测绘行政执法证管理，规范测绘行政执法人员执法资格，促进测绘行政执法队伍建设等方面发挥了重要作用。随着我国测绘地理信息事业快速发展，地理信息应用领域越来越广泛，这对进一步加强地理信息市场监管，做好测绘地理信息行政执法工作提出了新的挑战。2011年5月，原国家测绘局更名为国家测绘地理信息局，原有的行政执法证管理制度已经不能适应新形势的执法要求，主要体现在证件配置范围过窄，培训要求不够，证件管理规定不细等。为此，根据政府职能转变的要求，国家测绘地理信息局认真总结了《测绘行政执法证管理规定》实施以来的测绘地理信息行政执法工作实践经验，研究分析了近年来出现的新情况、新问题，对《测绘行政执法证管理规定》（2000年1月4日，国家测绘局令第7号）进行了修订，颁布了《测绘地理信息行政执法证管理办法》（国土资源部令第58号），于2014年7月1日起实施。

修订后的《测绘地理信息执行证管理办法》由原来的15条增加为27条，主要内容包括：测绘地理信息行政执法证的监督管理，测绘地理信息行政执法人员的培训考评，测绘地理信息行政执法证的申领条件和程序，测绘地理信息行政执法证的使用、注册、补发、换发、注销、吊销，对测绘地理信息行政执法人员的监督管理等。相对于《测绘行政执法管理规定》，《测绘地理信息行政执法证管理办法》主要从以下几个方面进行了修改和完善：一是鉴于国家测绘局更名为国家测绘地理信息局，测绘行政执法证相应更名为测绘地理信息行政执法证。二是测绘地理信息行政执法证的监督管理职责，扩大到县级以上测绘地理信息行政主管部门，同时扩大了执法证的配置范围。三是增加了测绘地理信息行政执法人员培训考评的有关内容，通过培训、考评、奖惩来提升执法人员的执法能力。四是推进了测绘地理信息行政执法信息化管理，所有环节都通过测绘地理信息行政执法管理信息系统实现，提升管理水平。五是加强了对测绘地理信息行政执法人员使用执法证的监督管理，完善了行政执法人员的责任追究制度。六是细化了对测绘地理信息行政执法证的管理，对执法证的申领、注册、补发、换发、注销、吊销等各环节，都作出了明确规定。

3.《地质环境监测管理办法》出台实施

2014年5月国土资源部部长、国家土地总督察姜大明签署国土资源部第59号令，发布《地质环境监测管理办法》，进一步建立和完善地质环境监测管理制度，促进地质环境监测组织实施、监测网络建设和监测成果应用等制度化和规范化。该办法共33条，自2014年7月1日起施行。其目的在于：一是完善地质环境监测管理法律体系，规范地质环境监测行为；二是充分发挥国土资源主管部门和地质环境监测机构在地质环境监测工作中的主体作用；三是加强监测设施保护和信息系统建设，提高监测能力；四是提高地质环境监测工作的支撑和保障能力，辅助政府科学决策和职能履行，保障经济社会可持续发展，确保人民群众的合法权益。地质环境监测是获取地质环境变化数据的基础性、公益性、专业性工作。为保护地质环境，保障资源合理开发利用，促进经济社会和环境的协调发展，国土资源部逐步加强地质环境监测管理工作，基本形成了由国家级、省级、市级和县级地质环境监测机构组成的地质环境监测体系，开展了地质灾害、地下水、矿山地质环境等地质环境监测工作，取得了一系列监测成果。但是，由于缺少专门的行政法规或者部门规章对地质环境监测管理进行具体规定，地质环境监测管理实践中还存在地质环境监测机构不健全，监测网络不完善，监测行为不规范，监测设施保护不力等问题。因此，国土资源部在总结地质环境监测工作经验的基础上，制定了该办法。其出台是继国务院2006年出台《关于加强地质工作的决定》以来地质环境管理领域的又一件大事，标志着地质环境保护工作又迈上了一个新台阶。

《地质环境监测管理办法》主要内容包括：加强地质环境监测管理的目的和依据；地质环境监测的定义和《地质环境监测管理办法》的适用范围；地质环境监测的原则、主体和主管部门；地质环境监测规划的编制主体层级划分、内容以及与其他相关规划的衔接等内容；各级国土资源主管部门所属地质环境监测机构的职责分工以及上下级地质环境监测机构之间的关系；对监测机构和人员的有关能力要求和技术要求；地质环境监测网络的组成要素和建设标准；地质环境监测设施保护和运行维护的责任主体；因工程建设等原因确需拆除或者移动地质环境监测设施时的有关规定；地质环境监测信息发布制度；地质环境预警预报制度以及预警预报的有关程序；地质环境监测资料逐级报送制度以及地质环境监测资料服务制度等。

4.打包修订五部规章

2015年5月，国土资源部部长姜大明签署第62号令，对《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》《地质灾害治理工程监理单位资质管理办法》《矿山地质环境保护规定》和《古生物化石保护条例实施办法》五部规章的部分条款予以修改，并重新全文发布，自公布之日起正式施行。如此集中且全面地修改部门规章，体现了国土资源立法保障和服务于国土资源管理改革的新常态，是落实国务院简政放权，推进注册登记制度改革和取消下放一批行政审批事项决定的重大举措。

五部规章涉及的修改内容包括：

在《矿山地质环境保护规定》中，第九条第二款修改为“省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门依据全国矿山地质环境保护规划，结合本行政区域的矿山地质环境调查评价结果，编制省、自治区、直辖市的矿山地质环境保护规划，报省、自治区、直辖市人民政府批准实施”。

在《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》中，删去第七条第一项、第八条第一项、第九条第一项。

在《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》中，删去第六条第一项中的“1.注册资金或者开办资金人民币五百万元以上”、第二项中的“1.注册资金或者开办资金人民币三百万元以上”、第三项中的“1.注册资金或者开办资金人民币一百万元以上”，删去第七条第一项中的“1.注册资金或者开办资金人民币二百万元以上”、第二项中的“注册资金或者开办资金人民币一百万元以上”、第三项中的“1.注册资金或者开办资金人民币五十万元以上”，删去第八条第一项中的“1.注册资金人民币一千二百万元以上”、第二项中的“1.注册资金人民币六百万元以上”、第三项中的“1.注册资金人民币三百万元以上”。

在《地质灾害治理工程监理单位资质管理办法》中，删去第五条第一项中的“1.注册资金或者开办资金人民币二百万元以上”、第二项中的“1.注册资金或者开办资金人民币一百万元以上”、第三项中的“1.注册资金或者开办资金人民币五十万元以上”。

在《古生物化石保护条例实施办法》中，第八条第三款修改为“重点保护古生物化石集中产地名录由国家古生物化石专家委员会拟定，由国土资源部公布”。

在国土资源管理与法治建设上，一次修改5部规章，这种力度和效率并不多见，在一定程度上体现了国土资源领域的立法新常态——及时回应社会改革动态，以立法促进社会改革的进一步深化。此次大规模修改，正是基于当前社会改革的两大动态：一是根据国务院关于加快推进落实注册资本登记制度改革有关事项的通知要求，通过全面清理涉及的规章和规范性文件，修改了部分规章的个别条款。国务院于2015年2月印发《关于加快推进落实注册资本登记制度改革有关事项的通知》，其中“切实放宽市场准入条件，除法律、行政法规以及国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定的外，取消注册最低限额，不再将其作为行政许可、赋予特定资质资格等的条件”等相关条款已作出明确要求。二是因应“行政审批改革”的要求，根据国务院发布的关于取消和下放一批行政审批事项的决定，修改有关审批事项的设定依据。国务院于2015年上半年决定取消了“省、自治区、直辖市矿山地质环境保护规划审核”“重点保护古生物化石产地名录审批”两项行政审批事项，对此，国土资源部就该5部规章中的相应条款进行了修改。