二、运用协调方式解决行政争议的法律沿革

(一)否定阶段

从传统法理上看，行政权力的行使应当严格、规范，行政行为要么合法，要么违法，对于违法行政行为要坚决纠正并对当事人进行法律救济，不存在居中调解和讨价还价的余地。因此，长期以来，无论是我国法学理论上，还是法律规定上，都对行政争议解决领域引入调解、和解等方式持否定态度。1989年，全国人大通过的《行政诉讼法》第五十条明确规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。在立法上确立了我国行政争议不得调解的基调。直到近年来，随着国内行政关系日益多样化、复杂化，行政争议数量出现高峰，采用多种方式解决行政争议的客观要求日益迫切，运用调解方式解决行政争议的禁区开始突破。在理论上和实践中出现了不同程度的探索，在立法上也出现了转机。

(二)不置可否到逐渐肯定阶段

1999年4月29日公布的《行政复议法》取消了不适用调解的规定，但未明确规定行政复议中可以适用调解。但在此后的行政复议实践中，各地和各部门的行政复议机关为切实解决行政争议、平息“官民”矛盾，结合案件的实际不同程度地采用了调解手段，取得了不错的效果。一时间采用调解手段审理复议案件成了各复议机关工作总结、经验介绍中经常提到的字眼。但此时的复议调解也只是各地复议机关的实践行为，没有形成统一的、规范的制度。

进入21世纪后，通过实践的摸索和检验，一些地方开始通过地方立法的形式对行政复议调解作制度性的规划，但适用的范围也往往仅限于审理有关行政赔偿的案件，如:2003年11月28日山东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《山东省行政复议条例》第三十四条规定:“行政复议机关根据行政复议法第二十九条的规定，决定被申请人依法给予申请人行政赔偿时，可以就赔偿范围、方式、数额、期限进行调解。”

2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出:“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。”同年5 月14日《国务院办公厅关于国务院行政复议案件处理程序若干问题的通知》规定:“经国务院法制办公室审查，依法应当撤销、变更省部级行政机关原级行政复议决定或者认定抽象行政行为不合法的，由国务院法制办公室与有关行政机关协商。经协商达成一致意见，有关行政机关同意自行改正的，一般不再报请国务院审批；意见不一致，有关行政机关不同意改正的，由国务院法制办公室报请国务院审批。”首次由国家最高行政机关肯定了在国家级复议案件审理中可以“协商”处理。

(三)肯定阶段

2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出“注重运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了”“要建立健全行政复议、行政诉讼与调解有效结合的机制……在对行政争议作出裁决前，要积极为当事人自行和解创造条件”。同年10月十六届六中全会召开，明确提出“完善行政复议制度”，这些都为建立和全面推动复议调解制度提供了充分的政策依据。2006年12月，国务院召开全国行政复议工作座谈会，明确要求“必须创新行政复议方式方法，提高解决行政争议的效率。要弘扬‘和为贵’的传统文化，注重运用和解、调解等多种手段，化解矛盾，平衡利益，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应”。会后国务院法制办拟出《行政复议法实施条例》草案，于2007年5月23日经国务院第177次常务会议通过，2007年8月1日起施行。自此，《行政复议法实施条例》首次在国家立法的层面上对行政复议调解制度作出了规定。

国务院发布的《行政复议法实施条例》第五十条规定:“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解:(一)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”

综上，我国行政复议调解制度经历了一个从否定到不置可否再到逐步肯定的发展过程。现阶段运用协调方式解决行政争议的法律障碍已经消除，而且有了肯定的法律依据。