论集体土地征收中政府的法律地位与权力规范
李晓丽[1]
目 次
一、集体土地征收概述a
二、政府在集体土地征收中的法律地位
三、政府在集体土地征收中的角色定位
四、政府在集体土地征收中的权力规范
随着我国经济建设的不断发展，城市化进程的推进，建设用地大量增加，土地日益成为国家征收的主要对象。国家征收集体土地是一种政府行为，具有国家强制性，因而如其不受到严格规制，就极易造成权力与权利的不均衡，导致政府、用地单位和被征收土地集体以及农户之间的利益冲突不断。
我国现行征地制度在征地范围、征地补偿标准、被征地农民的安置办法的程序方面存在的缺陷以及我国集体土地产权的不完整等问题，是引发征地矛盾的表面原因，在这些原因背后的经济利益的巨大差异则是各种矛盾产生的主要根源。在市场对资源配置的作用日益增强的形势下，建立完善的征地制度，明确政府在集体土地征收中的角色和权力范围，对促进城乡社会经济的和谐发展和社会稳定具有重大的现实意义。
一、集体土地征收概述
（一）集体土地征收的含义
集体土地征收将村农民集体土地所有权变更为国家土地所有权的同时，原土地上的农村土地使用权也无以为继而归于消灭，即发生了严格意义上的物权变更——客体和内容的变更。土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权便不能恢复到原来的状态。但是，这种物权变动是要以公共目的为出发点，以补偿为前提的。
由此，可以将土地征收定义为国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，对本具有不可侵性的集体土地所有权及除集体土地所有权之外的他项土地权利加以强制剥夺并对农民集体给予补偿的制度。农村集体土地经过土地征收所有权发生转移，成为国有土地，地方政府成为土地产权的实际控制者。征收上来的土地经过划拨或出让，到达土地的实际需求者手中。
（二）集体土地征收的特点
1.土地征收具有国家强制性
国家在进行建设时，因像铁路、高速公路、运河等公用设施的计划，一旦确定并开始实施后，它就会使预定工程经过地段的土地具有不可替代的价值，政府对这一特定的土地的需要就没有弹性，从而使该段土地所有者有以拒绝出售相要挟，漫天要价的可能，不借助强制征收权，政府就无法完成需要占有较多土地的重大公用设施的建设和改造，所以，在我国的土地征收过程中，国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。
2.国家征收土地是公共利益的需要
何谓“公共利益”，如何确定“公共利益”，“公共利益”作何解释，宪法和法律都没有作出明确规定，实践中“公共利益”的界定和解释成了政府说了算。土地征收的公共利益，可以从两个方面理解：一是直接的国家建设需要或者公共利益的需要。二是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。也就是说，凡是有利于现代化建设、有利于人民生活水平提高、有利于综合国力增强而建立的企业等，也可以在一定程度上作为国家建设征收土地的原因。但要防止两个错误倾向：一方面要防止对国家建设需要或公共利益需要进行狭义的、静止的、片面的理解；另一方面也要防止国家主管机关借口国家建设需要或公共利益需要而随意征收集体土地，从而满足个人需要。尤其是要防止主管机关滥用征地权现象的发生。
3.国家征收土地必须以土地补偿为必要条件
国家征收土地与没收土地不同，它不是以无偿强制的方式进行，而是以有偿强制的方式进行。土地被征收的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征收土地与征购土地不同，它并非等价的买卖，而是有补偿条件的征收。但是，对被征收土地的适当补偿，则是国家征收土地所必不可少的条件。所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征地单位的农民生活水平不降低为原则。
二、政府在集体土地征收中的法律地位
土地征收的主导者只能是国家，集体土地征收，是国家作为社会的组织者与管理者而依法进行的一项活动。只有国家可以为之，国家的代表便是政府，土地征收权是政府的特有权力。
（一）集体土地征收的法律关系
1.集体土地征收的主体、客体
（1）集体土地征收的主体
集体土地征收的主体是农民集体和国家。在我国，农村土地实行集体土地所有制，我国现行农村集体土地产权制度的基本框架是所有权和使用权相分离。农地和农民的宅基地使用权主体是各个农户，但单独的农民个体不能够行使其使用的土地的所有权。因此，实践中，集体土地的所有权往往由农民集体的代表——村民委员会组织来实施。
国家是土地征收的权力主体。土地征收权的主体尽管按规定只能是国家，但土地征收权的行使实际是县以上人民政府，具体承办者是县以上人民政府的土地行政管理部门，在具体实施过程中，有的地方甚至乡政府也可以行使征地权，导致土地滥用，农民土地权益受到严重损害。
（2）集体土地征收的客体
集体土地征收是国家将集体土地上的权利收归国有的过程，因而集体土地所有权及其相关的权利是集体土地征收的客体。土地征收还包括征收集体土地所有权以外的土地他项权利。它不仅包括土地他物权，如土地使用权、抵押权、租赁权等，而且包括与土地相关的准物权，如采矿权、渔业权等。在土地征收的过程中，土地所有权的征收一般是伴随着土地他物权的消灭，这是土地征收中最普遍的情形，当公共事业所需土地的程度不必征收所有权，仅以征收使用权或他项权利即可时，土地的他项权利才能独立被征收。
2.集体土地征收的法律关系
（1）国家与农村集体组织之间的法律关系
一方面，国家与农村集体组织之间的法律关系以农村集体经济组织服从国家土地征收指令为特征，只需要国家单方的意思表示，不需要被征收土地权利人的同意，不需要国家和被征收土地权利人双方协商一致，其后果是农村集体经济组织的土地所有权被强制地、无条件地转移，依附于该土地之上的原其他所有权利归于消灭；另一方面，国家取得了土地所有权，并给予该土地原所有者及有关权利人以补偿。
（2）国家与申请用地单位之间的法律关系
在这一关系中，一方面，国家对有关单位就征地事宜进行调查、审批、监督、处罚等行政管理活动，从而成为土地征收活动的直接参与者；另一方面，用地单位具有建设需要时，则依法定程序向政府有关部门申请用地，有关部门对用地单位及申请进行实质审查，如果认为用地单位及其申请内容符合国家法律法规和国家政策，则准予征地，用地单位借此得以进入土地征收市场而获得被征收土地的使用权。
（3）集体土地所有人和申请用地单位之间的法律关系
集体土地所有人和申请用地单位之间没有直接的法律关系，申请用地单位向政府提出用地申请后，政府将土地从农村集体组织手中征收上来，再将土地经划拨或转让，到达土地的实际需求者——申请用地单位的手中，供该单位使用。这个过程中，征收法律关系中的当事人的权利、义务是由有关法律、法规事先规定的。政府充当了集体土地原所有人和申请用地单位之间的中间人，这个中间人割裂了实际用地人与集体土地所有人之间的直接关系。
（二）政府在集体土地征收中的法律地位
土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，政府在土地征收过程中的角色定位及利益关系处置直接影响到政府行为合法性问题以及土地资源的合理有效利用。只有明确政府在集体土地征收中的法律地位，我们才可以予政府角色以准确定位，明确政府职能，认清政府的角色，唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事，到位而不越位。
1.集体土地征收的决策者
政府作为土地征收的决策者的角色，主要是宏观调控，制定政策，优化土地资源配置，根据我国土地市场的发展现状，政府必须从宏观上做好以下工作：制度上加以规范，履行产权界定，完善市场交易规则，建立土地收益分配机制，培育市场竞争主体，完善土地市场体系等职能，促进土地资源合理流动和优化配置，同时加强国家的政策引导，履行好统一规划的职能。
2.集体土地征收的执行者
政府作为土地征收的执行者的角色，主要是源于政府在土地征收过程中的主体性地位，征地行为发生在政府与集体土地所有者之间，实质上是土地所有权的交易，结果是集体土地所有权向国有土地所有权的转移。在需求土地的单位向政府申请土地获得批准后，政府便开始了对土地征收的具体操作，在这个过程中，有各方当事人的参与，但政府始终处于主导地位，土地征收的完成也依赖于政府的作为。
3.集体土地征收的监督者
政府作为土地征收的监督者的角色，主要是监督土地资源利用的合理性、有效性以及利益关系配置的公平性，这是政府在土地征收过程最关键和最需要强化的角色。
首先，必须加强政府监督资源有效利用的功能。政府作为监督者，必须依据法规，切实履行征收审批程序，确保土地资源的合理开发和利用，防止因土地过度征收导致农业的减产和整个生态环境的破坏。
其次，促进征地补偿收益的公平分配。面对农民利益受到严重侵害的现实，政府作为土地征收的监督者角色，在促进实现农民利益方面，先要做的是合理分配土地征收补偿收益，而明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。
三、政府在集体土地征收中的角色定位
政府角色，是指政府在管理社会过程中应起的作用和应发挥的职能。当政府行为不合乎其应有的功能时，就会发生政府角色的缺位、错位和越位。在近年的土地征收过程中存在严重的数量众多的违规征收现象，产生了一系列的社会问题。
（一）政府在集体土地征收中的角色错位
1.地方政府充当利益主体参与土地市场交易
政府的收益体现在政府将从土地征收中获取土地出让金，土地出让金的征地、拆迁费用和开发费用的合理性与准确性是决定土地出让金收益的主要因素。其中，拆迁费用有明确的市场价格作为依据，征地费用却操作弹性大，对原有生活水平的界定难以把握。造成这种情况的深层次原因是利益因素，是国家、地方政府和被征地农民三者之间博弈的结果。在土地出让制度中，地方政府是既得利益集团，又处于强势地位，对现存制度存在依赖，对新制度的出现存在巨大的阻力。而在中央政府的权衡中，国家建设普遍实行征地费用包干，国家投资的大型项目往往还需要地方提供配套资金，在自身无力保障的情况下，只好任由地方政府的行为，忽略了政府作为公共服务的机构和代表广大公众利益的定位。
2.政府作为土地征收主体与监督主体的身份重叠
土地腐败成为中国严重的腐败问题之一，就是因为土地市场上监督机制的失效。
实际上，许多违法用地都得到了地方政府及其土地管理部门的事前默许，甚至一些地方政府的土地管理部门在本级政府的压力下和用地者合谋变相转用、占用耕地。这种状况，实际上造成了政府作为土地征收主体的同时，又是土地征收的监督主体的状况。这样的监督机制可以是形同虚设，并不能起到以权力制约权力的作用。
3.村民委员会在集体土地征收中的地位与职能混乱
村民委员会按照我国的相关规定，它是村民利益的代表和维护者。在现实生活中，村民委员会还是集体产权的代表。但事实上，村民委员会与农民集体不是一一对应关系，而且村委会不具备所有权主体的组织形式所应当具有的权威性、统一性和稳定性等基本特征，因而由它行使集体土地的经营、管理权仅仅是临时性的权宜之计。另外，政社合一的体制消失后，乡（镇）集体经济组织已名存实亡，实际行使所有权的主体变成了乡（镇）政府。再者，村一级组织是我国宪法规定的基层政权组织（乡）的派出机关，组又是村的延伸，村组都是准行政组织而非纯粹的经济组织或集体财产的所有权的行使者，不具有作为产权主体的法人资格。这种所有权和管理权相混合的所有权主体构筑方式容易导致公权干涉私权。
（二）政府在集体土地征收中的角色界定
1.政府不充当土地征收的利益主体
政府只有从公平的角度出发，才能够有充分的权威来扮演仲裁者的角色。如果政府强调效率比公平优先，就会在很大程度上削弱政府的威信。政府应回归自己的本位，超然于市场的参与者之外，充当公正的裁判者。对于非公益性建设项目，政府不应使用征收权，而应退出集体土地交易的主体，担当集体土地市场交易的监管者和仲裁者，允许开发商在遵守政府编制的土地规划用途的前提下，与集体土地的所有者进行协商谈判，并向政府交纳有关税费后，取得土地的使用权。
2.加强政府监督职能对征收职能的制约
政府作为土地征收的监督者的角色，主要是监督土地资源利用的合理性、有效性以及利益关系配置的公平性，这是政府在土地征收过程最关键和最需要强化的角色。要解决这一问题就必须加强土地征收部门的相对独立地位，切实实行省以下垂直管理，在分级土地利用总体规划控制下，按照上级核定的用地计划指标，安排建设用地，保护开发补充耕地，执行土地资源利用公共管理职能。加强土地管理部门自上而下的规划管制、计划控制、用地审批等管理措施的落实，以此来约束地方政府的行为。从而真正地发挥土地管理部门对土地征收的监督管理作用。
3.村民委员会地位与职能界定
村委会组织之所以在土地问题上不能优先从全局利益和长远利益出发，其中一个不可忽视的重要原因是，在现行土地制度下村委会组织承担了部分政府管理职能。也就是说，村委会组织作为公共管理者的同时，也是在其所管理领域中逐利的“局中人”。那么，如何界定土地征收中村委会组织的地位呢？笔者认为，在土地征收过程中，村委会组织应该明确为集体土地所有权人的代表，是农民土地产权的忠实的代理人，承担着维护集体经济单位中的农民的整体利益的职能，而不是地方政府征收土地的执行人。要使村委会担当起这一角色，必须做到以下两点：一是给予农民集体真正的土地产权；二是给予农民以真正的选举权，选出自己的产权代理人，减少来自上级的干预，也就是要真正实现村民自治。
四、政府在集体土地征收中的权力规范
（一）政府在集体土地征收中的权限不清
1.政府在集体土地征收中的解释权滥用
我国自改革开放以来，政府始终强调以经济建设为中心的发展战略，“公共利益”从公共设施、公益事业的概念扩大到所有的经济建设领域，政府把市场主体的商业投资也视为公共利益的需要，频繁地使用征收手段。作为社会的管理机构——政府热衷于征地的背后是政府追求自身利益的最大化。政府成为土地的垄断者和经营者。同时，征地也给国家权力机关和工作人员以寻租的借口，导致了土地征收权的极度滥用。
2.集体土地征收的收益分配不合理
根据现行法律法规的规定，国家征收或征用土地后要给予农户合理的补偿，但是围绕这一规定的外围规范也有许多缺陷：第一，按照土地原有用途补偿，其实质是将土地仅仅看作一种生产资料，没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权，从根本上忽视了土地私益性。第二，具体补偿数值按照亩产农作物的产值计算，使得补偿价值极易波动，导致同一区位地块补偿价格悬殊，其本质不是对土地价值的补偿，而是对地上物的补偿。第三，集体建设用地、宅基地的补偿标准无法测算。第四，补偿时仅考虑到对土地所有权进行补偿，没有考虑到农民土地承包经营权等农民享有的财产权的补偿。第五，农民被排除在土地增值利益的分配之外，没有考虑到失地农民的社会保障问题。
3.集体土地征收中的程序失范
（1）集体土地征收程序失范的表现
第一，违反征收流程。我国集体土地的征收所涉及的程序不是孤立、单项的程序，而是表现为一个程序集合。根据相关法律、法规，完整的征地流程包括：建设项目许可—告知征地—征地调查—征地听证—征地安置与补偿。在实践中，违反程序流程表现为：先征地后办理许可；未经听证程序而批准补偿安置方案；不按照法定程序公告补偿协议；征地后不办理所有权与使用权变更手续等情况。程序规范中的流程看似为简单的事项先后次序设定，实则通过顺序设定反映出不同事项对实现征地目标的重要性。因此，忽略程序、搁置程序或简化程序最终都直接或间接导致征地目标扭曲或目标模糊。
第二，违反程序法所规定的时间与空间限定。对任何程序规定而言，时间与空间的设定都起到了将实体目标和实体权利确定化、客观化的效果。在各类程序规定中，对相关的期间与时效进行规定，则是为了防止时间上的耽搁或延迟影响当事人的实体权利。程序的空间设定主要体现为辖区的设定与决定过程的公开（知情）范围以及对行政决定的过程与结果的公开方面。义务机关的遮掩和回避成为一些个案中相对人无法及时主张权利的主要原因。违反程序法所设定的时间与空间要求，使得征地方可以在短平快的节奏中获得土地处分权，而权利人则在不知不觉中丧失权利而不自知。
（2）集体土地征收程序失范的危害
第一，损害财产关系的稳定。财产关系的稳定是社会关系稳定的基本前提之一，甚至被视为个人人格的基础。在土地征收中的程序被严重忽略与缺失的情况下，政府的频繁征地行为直接或间接地影响了权属关系的稳定性。不但如此，通过非常规手段获得土地的权利人，也往往产生“销赃心理”，希望尽快脱手盈利，这进一步导致土地关系不稳定。此外，因程序违法而导致的征地纠纷通常都会形成诉讼，并且由于政府介入而形成久拖不决的局面。从长远来看，上述不确定性都加剧了财产权的弱化。
第二，损害土地资源的有效利用。由于我国土地资源的稀缺，土地征收程序就为避免资源浪费提供了过滤机制。但是，对程序的忽略导致征地的任意性普遍存在，土地资源的稀缺与闲置浪费成为我国同时存在的怪象。由于忽略程序，政府未经讨价还价，所厘定的征地价格往往偏低。被低价征收的土地有些被囤积起来，待价而沽。很多被地方政府在低价甚至免费的情况下征收的土地没有被合理利用，甚至最终闲置起来。这种由低价征地造成的浪费，不仅侵害了一般被征地人的权利，对政府的整体发展目标也同样构成了危害。
第三，损害政府与民众之间的互信关系。无视正当程序约束的土地征收导致分配不公与被征收人的不满。不满的形式，小到提起行政复议或诉讼，大到群体上访与集体暴力，无不反映了人们对目前分配结果的抵制与不信任。由于对征地补偿的结果不认同，被征收人往往持续地提起诉讼与上访。土地征收一般涉及人数多、金额巨大，因此，既容易成为有权机关或负责人自肥的目标，也容易成为民怨的焦点。
4.缺乏有效的土地征收纠纷救济途径
行政复议是我国土地征收救济的重要途径，但是，行政复议在解决纠纷问题上所特有的优越性，并不意味着它优越于行政诉讼，如果说执法部门的自由裁量与任意解释尚可能通过司法审查进行救济的话，那么职能部门的终局裁决权则是不可救济的。因为我国的行政复议职能一般由设立于行政机关内部的法制部门行使，而法制部门与行政机关的其他职能部门除了工作内容不同以外，在机构设置上并没有什么不同，这样行政复议机构就缺乏应有的独立性。因此，在行政复议机构处理有关征地补偿纠纷时，难免会受到政府其他部门的影响与制约，影响了处理征地补偿争议案件的公正性。
（二）政府在集体土地征收中的权力规范
1.限制政府对集体土地征收公共利益目的的扩大解释
在实践中，对公共利益广义的理解直接导致了我国征地范围扩大到所有的经济建设用地，把市场主体商业投资亦视为征地中的公共利益需要，不正当地歪曲理解土地征收公共利益目的性，实际上造成了掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益。作者认为，要克服扩大解释必须满足以下四个条件：第一，必须是把满足公共利益需要作为根本出发点，如果是为了私人利益需要，即使是附带结果增进了社会公共利益，也不满足公共利益目的；第二，征地数量必须限制在必需的范围之内，也就是说，超过了公共利益目标所需的土地数量同样构成征地权溢用；第三，征地应该是在没有其他可选条件下作出的必要选择；第四，征收集体土地不得用于商业目的。
2.建立合理的集体土地征收利益分配模式
（1）合理分配土地的增值收益
对土地增值的分配目前主要有两种倾向：一种是涨价为公。另一种是涨价归私。这两种说法各有道理，但都比较片面，应该针对不同的增值原因分别进行探讨。
首先，土地自然增值分配。基于土地自然增值的原因和我国土地社会主义公有制，自然增值归全社会所有。从地租角度来解释，供求拉动土地等级的提高，是绝对地租资本化。按照产权理论，这部分增值应归代表公共利益的政府所有。
其次，土地投资增值分配土地。使用者或经营者获得土地使用权后，根据经济发展的需要，将资金不断投入土地，对土地进行改良、改造和利用，使土地资本含量增加，土地利用率提高，产生土地增值，这部分应归土地使用者或经营者所有。
最后，土地用途改变增值分配。这种土地增值是由农业用地转变为建筑用地所增加的地租的资本化。现阶段农村土地所有权是不完全的所有权，不包括农用地非农建设发展权，就如同国家可以单方面征收集体土地一样，国家拥有农用地的非农建设发展权，因此，这部分增值归属于政府。
（2）建立对失地农民的有效补偿模式
现有的土地征收补偿忽视土地的机会成本以及土地对农民的保障作用等，使补偿价值远低于市场价值，直接侵害了失地农民的权益。因此，从完善我国征地制度角度来保障失地农民权益，就必然要求构建新的补偿方式。
第一，建立以市场为基础的土地补偿价格机制。我国征地制度应明确规定被征地价格按市场价格确定，采用土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的市场价值为准，残余地补偿标准为市场的贬值价格。
第二，新的补偿方式应包括对失地农民生存的“技能补偿”。我国征地制度在强调了对失地农民货币补偿的同时，忽视了土地对农民的非货币价值意义。“技能补偿”是指在征地过程中，政府负有免费培训失地农民使其掌握一技之长，从而顺利脱离原有的生活状态并进入新的生活状态的责任和义务。
第三，建立对失地农民的社会保障制度。失地农民养老保险、社会基本养老保险，就是要确保参加养老保险的退休人员在退休之后能获得基本的生活保障。失地农民缴纳的养老保险费用应该从征地补偿金里一次性支付。这样，失地农民到了退休年龄之后，就可以按月获取当地的基本养老金。失地农民失业保险与再就业。对于失地农民，就业可以从建立失业登记制度、失业预防、失业补救、失业保险、就业培训等方面来进行保障，并在政策上给予一定的优惠扶持，以最终建立失地建保障、保障促就业、就业谋发展的良性循环机制。失地农民医疗保险。失地后，农民昂贵的医疗费用让他们“望医兴叹”，因病致贫、因贫返病的现象屡见不鲜。所以，针对失地农民建立的医疗保障制度应坚持“低水平、广覆盖”，推广建立福利型合作医疗保障网，由政府和集体来承担费用的大头，个人缴纳较少费用。失地农民最低生活保障和社会救助制度。农村最低生活补偿制度应与城市最低生活补偿制度一致，最低生活保障是针对失地农民中间绝对贫困的群体，有助于解决那些个人能力较低、家庭贫困的人群的后顾之忧，消除不稳定因素。
3.通过正当法律程序规范集体土地征收
（1）集体土地征收的公告程序
告知程序的完善，首先，应当采用更加直接的送达方式，只有在采用包括留置送达与邮寄送达等其他较为直接的送达方式不能的情况下，才考虑公告送达。即使必须采取公告的方式，也应当明确权利人的具体情况，而非含混地指向某一地区，由权利人去猜测与辨别自己是否属于相关权利人。其次，送达通知应当要式化，以此规范送达的效力。违反相关的送达规定，应当视为程序违法而影响有关决定的既决力。
（2）集体土地征收的听证程序
如果要提高对财产权的保护力度、防止权力滥用，应当考虑将听证程序设定为法定的强制程序。理由如下：首先，土地征收总是涉及较大规模与较高数额的财产利益，当有关政府机构在决定这一类利益时，应当允许被处置人进行申辩。其次，采取法定听证制符合行政许可法的精神。因此，将听证作为强制性的程序符合我国的立法原则。不但如此，还应当考虑将听证程序所获得的资信作为政府决定的唯一依据，即采取正式听证制。
4.完善土地征收的权利救济途径
（1）完善土地征收行政诉讼制度
没有处于中立地位的第三者——法院来制约政府行使土地征收的权力，地方政府便具有滥用征地权而不被追究责任的空间和可能。笔者建议，应增加法院这个独立的第三者对该纠纷进行最终的司法审查，明确把这种纠纷作为行政诉讼案件受理。当征收各方选派代表共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院进行裁判，以保证农民获得司法救济。具体而言，应包含以下一些制度的改革：
第一，赋予集体土地所有者完整的诉权。第二，将征地行为所依据的政府文件纳入司法审查的范围。第三，放宽原告资格，并允许对土地征收提起公益诉讼。第四，延长诉讼时效。第五，在土地征收诉讼中应适用诉讼停止执行原则。第六，应将土地征收诉讼与国家赔偿制度与官员问责制有机地结合起来。
（2）完善行政救济制度
行政救济是行政机关通过自身的程序进行自我约束，对不合法或不合理的行政行为进行自我补救的行为。
第一，行政复议制度。对于征收土地这类涉及众多相对人重大财产利益的具体行政行为，要求众多权利人在两个月之内，组成一个严密的利益共同体、完成细致的法律法规查阅、充分的事实及证据采集以及其他相关工作，无疑显得过于仓促。为保持法律的统一性，可对类似土地征收这样涉及较广范围、较大利益的具体行政行为提出的行政复议，申请延长期限。同时，征收使得土地所有权发生转移，土地的用途也通常发生变化。土地之上的建筑物、种植物等一经拆除或改造往往无法复原，或造成无法挽回的损失。因此，如果在未得到最终裁决之前对土地进行改造，一旦具体行政行为被撤销，征收双方当事人都将利益受损，所以，行政复议期间应停止土地征收的执行。
第二，行政监察制度。行政监察以行政机关及其工作人员的有关职务行为的全部违法违纪行为作为监督内容，无论是利害关系人或其他公民举报的，还是行政监察机关主动发现的，抑或其他机关移送的，均可启动行政监察程序。但行政监察救济仅是一种补充的行政法律救济方式，最终解决征地纠纷、纠正违法和不当的征地行政行为还须通过向有权机关提出监察建议的方式，由其他相应的有权机关处理和解决。
第三，行政信访制度。信访目前已成为农民在农村土地征收中维护自己合法土地权益的首选方式。信访制度本质应该是收集和传达民意的一种制度设计，但现实中却成为老百姓最后的一种救济方式。信访功能的错位成为当前信访工作不能承受之重的主要原因。但严格地说，农民进行信访基本是一项民主权利而不是法律权利，因此，信访在发挥行政救济途径上的作用相当有限。因而，信访作为对征地补偿的一种行政救济手段，不能总是采用政治教育和思想工作的做法，而是应该进一步的程序化、规范化。
（3）保障救济程序的公开性
无论行政决定还是司法判决，土地纠纷都应该公开开庭审理。公开审理土地纠纷有助于提高行政裁决的透明度，并给予双方当事人充分与平等的时间为自己的主张进行申辩。此外，公开审理相当于邀请公众评判决定做成的过程是否合法与适当，有助于形成社会共识或对决定进行监督。
[1]本硕士论文作者李晓丽，2005—2008年在北京师范大学法学院攻读法学硕士学位，2008年通过硕士论文答辩并获得硕士学位，指导教师黄凤兰副教授。