二、城市化与城市群

城市化，也被称为城镇化，是目前我国使用频率颇高的词汇之一，无论是在各个位阶的法律文件中，还是在一般百姓的日常生活中，这个词汇都经常被用到，如果在百度搜索引擎中输入“城市化”，可以看到数百万次的词条结果，这从一个侧面充分说明了该词汇在当今中国的使用热度之高。目前，城市化不仅仅是一种现象，而且正在真真切切地影响着每一个中国人的生活。

根据学者的研究，城市化是指国内人口由分散的农村向城市集中的社会进步过程，这个过程包括四个层面的含义：一是人口向城市集中的过程；二是城市人口占全社会人口比例提高的过程；三是第二、三产业向城市集中和发展的过程；四是城市对农村影响的传播过程，以及全社会人口接受城市文化的过程。[10]

关于城市化的起源节点，学者之间是有争论的，有人把人类城市化进程分为三个发展阶段：一是工业革命前建立在传统农业基础上的人类城市化发展阶段；二是工业革命后建立在早期工业化基础上的世界局部城市化发展阶段；三是在“二战”后建立在现代工业化基础上的世界全球城市化阶段。[11]不过，大多数学者认为，在18世纪工业革命之前有城市，但还谈不上城市化，作为真正意义上的城市化，即作为世界现代历史发展的最本质特征的城市化，当属18世纪的英国工业革命之后。[12]笔者比较认同本质意义上的城市化出现在工业革命之后的观点，因为在此之前虽然也有城市，也有乡村人口向城市流动的问题，但是受到处于绝对主流位置的自给自足农业经济的影响，城市人口比例极小，产业分工也不明显，遑论第二、三产业向城市转移的问题，而且城市文化对农村的影响也基本上是微不足道的，因此，根据前述城市化的定义，工业革命之前城市的发展还不宜称为城市化。只有在工业革命之后，社会化大生产出现了，社会分工越来越细，城市化定义中所述的“四个过程”才真正地成为人类社会发展中不可阻挡的洪流，浩浩荡荡，一往无前。“18世纪中期，英国中部出现了大规模制造业。工业革命给商品的制造方式、制造地点带来了本质的变化，成为城市增长的强力催化剂。”[13]

工业革命之后，经过一两百年的发展，西方发达国家的城市化水平已经非常高了，比如截至20世纪末，发达国家城市化的平均水平达到76％，有的国家高达90％，在“二战”之前，城市化主要在发达的工业化国家进行，“二战”之后，发展中国家也汇入世界性城市化的洪流之中，城市化水平提高得非常快，至20世纪末，城市化平均水平已达38％，预计到21世纪中期，发展中国家的城市化水平将达到70％左右，接近发达国家的城市化水平。[14]由于发展中国家是新兴经济体，发展的后劲比较足，而且发展中国家的人口总量要远远超过发达国家，因此，在未来几十年内城市化会主要在发展中国家进行。应该看到，伴随着科学技术等的快速进步，很多发展中国家走上了跨越式发展的道路，经济发展和总量往往会跳跃式前进，人们的生活方式、观念改变等也会急剧的变化，人们对城市生活的向往和追求会呈现出爆炸式增长的趋势，这些都会对城市化进程起到重要的推动作用。比如，在中国，城市化的进程正以令人吃惊的速度推进，这些无疑也为城市地下空间开发的需求增长提供了最生动的背景解释并成为不断强化地下空间开发的催化剂。

我国大规模的城市化基本上是在20世纪70年代末才出现的，在此之前，由于受到经济发展规模、水平和政策等一系列因素的影响，城市化的速度比较缓慢，甚至有时候处于停滞的状态。在改革开放之后，生产力得到了极大的解放，人们的生活水平提高了，生活方式和观念也在发生重要的转变，城市承担的经济、文化以及政治中心作用得以彰显，在情势需要和政府的积极引导之下，城市化的脚步大大加快了。

结合我国实际，在我国城市化初期相当长的时间内，我国政府一直引导人们关注和投身于中小城市的发展和建设，坚持“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的城市发展方针。上述方针在略作调整后，写进了1990年实施的《城市规划法》中，该法第4条规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市。中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市。小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。”在上述城市化方针的指引之下，20世纪后期，我国中小城市发展迅猛，出现了一大批经济发达、充满活力的中小城市，大量的乡村剩余劳动力来到了城市从事生产劳动，大大地推动了社会经济的良性发展和城乡人口结构的优化。尤其是中小城市往往和乡村的联系更为紧密，和广大乡村居民的生活更为贴近，对于乡村经济的拉动作用非常明显，在我国城市化和改革开放过程中起到了非常重要的作用。

在20世纪后期——即我国城市化进展的初期——重视中小城市发展是比较稳妥合理的，因为这既与当时我国乡镇企业发展迅速的实际相契合，同时也有助于实现人口由乡村到城市流动过程的稳定性，避免带来过大的社会动荡。但是，随着我国改革开放的深入和社会经济总量的增长，仅仅依靠中小城市对乡村的辐射拉动作用和对人口的容纳显然远远不够了，在这种情况下，我国政府及时调整了城市化的方针以应对新形势的需要。在2001年第九届全国人民代表大会第四次会议批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中对于城市化的方向和目标作了以下的表述：“推进城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展。”很显然在21世纪初，我国政府就已经发现了先前城市化方针存在的缺陷与不足，去除了“严格控制大城市规模”的要求，转为“大中小城市和小城镇协调发展”。在此背景之下，适应社会经济发展的需要，我国大城市的规模迅速扩张，出现了众多在世界上有重要影响力的特大和超大城市。根据2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中，20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中，300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。相对于前述1990年实施的《城市规划法》第4条对于城市类型的划分，可以明显地看出我国对于大城市的认定标准（以城市常住人口数量为标准）大大提高了，这也从一个侧面说明了我国大城市——尤其是特大城市和超大城市——的发展是极为迅速的，城市化的进程非常快。

需要注意的是，在实际生活中，法律的调整往往落后于政策、方针的调整，直到2008年新制定的《城乡规划法》开始实施之后，1990年实施的《城市规划法》中有关城市发展方针的规定才被废止，这显然已经大大落后于社会现实实践了。为了保证法律的权威性，及时地修改法律是十分必要的。

城市化的进程关键在人，城市化的结果也是为了让人们更好地生活和发展，因此，我国在不断调整城市化方针的过程中，也更多地关注人性化的因素和居民的需求。在2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对城市化有这样的表述：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”对比上述表述和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中的表述就会发现，二者的核心都是坚持“推动大中小城市和小城镇协调发展”，但是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中更为强调“以人为核心的城镇化”。这是和我国近年来法治建设过程中重视人权保障、强调以人为本的法治理念相一致的。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”，这是我国开展一切行动时必须遵守的最根本的原则和宗旨，城市化显然也不能例外。

坚持以人为本，要始终把“人”作为城市化的目的，而不可把人作为城市化的手段，不可以为了“城市化”而城市化，要避免在城市化进程中追求形象工程和政绩工程，同时，尽可能避免城市化中出现新的“城市问题”，更好地为人的发展服务。在2013年12月召开的“中央城镇化工作会议”中，中央提出“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”，“首要任务”的表述充分体现了我国政府在城市化问题上坚持“以人为本”的发展理念和在城市化进程中这一理念所具有的核心地位。“中央城镇化工作会议”同时提出了今后一段时间推进城镇化的主要任务，包括：推进农业转移人口市民化；提高城镇建设用地利用效率；建立多元可持续的资金保障机制；优化城镇化布局和形态；提高城镇建设水平；加强对城镇化的管理等。

在很长一段时间内，城市化无疑都会是我国面临的重要工作之一，有的学者从比较的视角研究了一些较早进行城市化并已经取得了很大成绩的国家的做法，从经验和教训两个层面谈到了对中国的启示：[15]

可以借鉴的经验主要包括：在强调市场作用的同时，要充分发挥政府的宏观调控作用；根据国情特点选择适合本国的城市化道路；城市化要建立在产业发展的基础上；城乡一体化协调发展等。

应该吸取的教训主要有：缺乏有效的发展规划，影响城市化健康发展；在城市化过程中出现了“环境恶化、住房短缺、交通拥堵”等城市病；没有很好地协调城市与农村的发展关系；城市中贫富分化现象严重，出现了贫民区等。

还有的学者把国外城市化对中国城市化发展的启示总结为以下五个方面：[16]

一是城市发展不能以牺牲乡村为代价，要实现城乡统筹发展，在城市发展和农村发展之间形成一种良性的互动关系。

二是走多元化城市发展道路、形成多极多层次的城镇体系，应该从我国国情出发，形成等级次序相对合理的大中小城市序列，带动城乡协调发展。

三是积极培育城市主导产业，增强城市可持续发展的能力，带动城市新产业的发展和配套设施建设。

四是制定系统、稳定、可持续的城市发展政策。

五是政府的适度引导必不可少，要实现城市的可持续发展，政府可在城市规划编制、发展方向以及城市区域统筹协调等方面发挥重要作用。

上述学者的研究很有必要，同时提出了很多有针对性的建议，笔者认为，作为城市化的后发展国家，吸取城市化先发展国家的先进做法是十分必要的，有助于我国城市化进程中少走弯路。但是借鉴并不是全盘照搬，城市化既有世界共性的一面，也有各个国家个性化的一面，这在城市化程度高的不同发达国家中体现得非常明显，我国在城市化中一直强调要“符合我国国情”、“走中国特色新型城镇化道路”，这是十分必要的，城市化进程一定要与我国的社会经济发展相适应，既要避免“城市问题”的产生，又要防止城市化滞后对社会经济发展带来的不利影响。

从世界各国的城市化结果来看，往往会形成若干的城市群，最为国际所公认的超大型城市群有五个：一是以芝加哥、多伦多为核心跨美国、加拿大两国的北美五大湖城市群；二是以纽约为核心，北起波士顿，南至华盛顿的美国波士华城市群；三是以巴黎、阿姆斯特丹为核心的欧洲西北部城市群；四是以伦敦为核心的英国中南部城市群；五是以东京、大阪、名古屋为中心的日本东海道城市群。除了上述超大型城市群之外，在各个国家内部还有规模不等的城市群。根据学者的研究，所谓城市群，是指以一个或若干个大城市为中心，依托紧密经济联系和高速交通干线、通信网络相连的，不同性质、类型、等级规模城市组成的，互补、共生、有序、多赢，向一体化方向前进的城市网络体系。[17]

随着城市化的推进，城市群的出现有其必然性，因为大城市尤其是特大和超大城市的辐射带动作用，会造成产业聚集和人口集中，把这些产业和人口都容纳在中心大城市是不现实的——中心大城市的资源和空间有限，为解决这一问题，人们会选择促进区域内城市的发展，通过区域内的分工协作，实现资源和设施的共享，进而形成城市群。从实践来看，城市群的发展会在某种程度上导致中心大城市的流动人口增加，因为在城市群区域内中心大城市的资源和就业机会较多，但是居住生活成本较高，因而在中心大城市工作，在其他周边城市居住的情况就比较常见，特别是在高铁等快速交通工具越来越普遍的情况下，使得这种类型的人口流动更为普遍，这对中心大城市的公共交通等设施建设提出了更高的要求，从而也会促使地下空间开发的规模越来越大。

我国在城市化进程中也非常重视城市群的作用，在2013年召开的“中央城镇化工作会议”中就提出：“要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”，“要在中西部和东北地区有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极”。从上述表述可以看出，我国对于城市群形成的指导方针是“市场自发形成和国家规划引导”相结合。我国实行的是社会主义市场经济制度，市场在我国的资源配置中起着决定性的作用，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”在社会主义市场经济的背景下，市场在资源配置中的决定性作用会使得城市和城市群的形成在很大程度上是市场选择的结果，因为基于市场竞争成本和环境等因素的考量，资源流动和配置的合理化需求会促使人口和资源等在某些城市区域内的汇集，导致某些城市的壮大并进一步发展成为城市群。从实践来看，市场力量的作用已经成为我国城市群形成的重要因素之一，已经形成的城市群基本上都位于市场经济较为发达的地区或位于某个区域内市场经济相对比较发达的地区，市场的推动作用是比较明显的。但是，我国城市群的形成仅仅依靠市场的力量还是不够的，因为我国国土面积比较大，东西部经济发展不平衡，若任由市场推动城市群的形成而不加干预和引导的话，很可能进一步加剧区域经济的不平衡，因而，为防止上述情况的出现，“中央城镇化工作会议”还强调了“国家规划引导”的作用，国家规划是一种在考量现实基础上作出理性化预测并设定未来目标的活动，通过有意识的规划编制和实施会使得城市群的形成和发展更为符合社会和国家发展的需要，修正市场自发推动导致的不足。

目前，我国已经形成了京津冀、长三角、珠三角三大比较成熟的城市群，还有一些城市群已经初步形成，如山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群等。在未来相当长的时间内，发展和建设城市群会成为我国城市化的重要核心工作之一，其对区域经济和社会的拉动作用是巨大的。“随着经济发展和城市化水平的提高，城市群的形成和扩张是城市化发展的趋势，并在城市化进程中起着越来越重要的作用。从发达国家走过的道路来看，城市化都经历了一个城市由小到大、由若干孤立的城市到城市群的过程。我国东部地区经济发展和城市化水平较高，因而其城市化的推进应主要依靠城市群的发展。”[18]