二、PPP成为地方政府工程建设的主要方式

近年来，地方政府债务规模逐渐攀升，中央为防范地方政府债务风险，对地方政府举债方式进一步规制。因传统的BT融资模式受限，PPP已经成为地方政府继续进行投资建设的融资新渠道。

1.地方政府债务规模居高不下，举债机制进一步规范

近年来，我国城市基础设施建设发展迅速。由于地方政府财权与事权不匹配，地方政府为弥补建设资金缺口，通过地方融资平台公司等多种方式举借债务。据审计署数据，截至2010年年底，地方政府性债务余额高达10.7万亿元；截至2013年6月底，地方政府性债务余额已增至17.9万亿元。2014年底，财政部要求所有地方政府在2015年1月5日前统计上报最新债务数据，但截至目前，地方政府债务相关数据仍未公布。有社会机构预测，截至2015年底，地方政府债务规模近30万亿元。为防范地方政府性债务系统性风险，2014年8月31日全国人大常委会审议通过《预算法》、9月23日国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对地方政府举借债务进行了严格的限制：

（1）规范地方政府举债方式。今后地方政府举债只能采取发行政府债券方式进行。

（2）严控地方政府债务规模。地方政府债务规模实行限额管理，不得突破批准的限额。

（3）明确地方政府债务举借主体。地方政府债务由经国务院批准的省级政府举借，市级政府债务由省级政府代举。

（4）严格地方政府举债程序。地方政府在批准限额内举债，必须报本级人大或其常委会批准，不得通过企事业单位举借（剥离地方政府融资平台融资功能）。

（5）严格限定资金用途。地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不能用于经营性支出。

2.传统BT投融资模式受限，PPP成政府基建融资主要渠道

根据地方政府举债新机制，除通过发行政府债券的方式举借用于公益性资本支出的债务，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。传统的BT模式，实质是政府通过平台公司举借政府债务用于弥补建设资金缺口。在PPP推行初期，虽然未有政府文件明确全面禁止BT模式，但在实践操作中BT项目已逐渐减少。2016年8月，国家发展委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号），文件列举了新建PPP项目可以采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO、ROT等实施方式，但未见BT的身影。2016年10月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，明确规定在公共服务领域，项目实施不得采用建设-移交方式。至此，我们可以确定传统BT融资已被地方政府所抛弃。

与地方政府BT模式举债不同的是，在PPP模式下，政府的支出责任并不被认定为地方政府债务，仍然可以列入财政支出预算。由于PPP模式引入的大量社会投资者的资金，不仅可以满足地方政府大规模的基建要求，还能减少地方政府财政支出压力，降低地方政府债务风险，因此，当前PPP已成为地方政府开展基建的最主要融资模式。对建筑企业来说，PPP也已成为未来工程建设项目的主要来源。