问题2 集体土地所有权主体代表如何确定^[2]

【问题】

实践中，各地行使农民集体土地所有权的有村委会、村民小组、合作社和乡镇政府等不同的组织和形式，在农村土地确权登记发证中如何准确把握和确定集体土地所有权主体代表？

【解答】

农民集体所有权主体代表，是指能够代表农民集体行使土地所有权的组织或机构。农民集体作为集体土地所有权的主体，在当前法律上是一个抽象的概念，农民集体土地所有权主要由作为所有权主体的代表来行使。在农村土地确权登记发证中，如何确定农民集体土地所有权主体代表，是一个突出的问题。关于集体土地所有权主体代表，在《土地管理法》、《物权法》等法律中对此作了相应规定。《物权法》第六十条规定，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

因此，农民集体土地所有权行使代表，可分为三种情况：（1）村农民集体土地所有权行使代表为村集体经济组织或村委会；（2）村民小组农民集体土地所有权的行使代表为村民小组农民集体或村民小组；（3）乡农村集体土地所有权的行使代表为乡农民集体经济组织。

在法律中，农民集体土地所有权行使代表虽然规定很明确，但是，在农村土地确权登记实际工作中仍存在突出问题：

（1）农村集体经济组织如何界定难以把握。实践中，农村集体经济组织形式不一，各地也有不同规定，例如：《湖北省农村集体经济组织管理办法》规定，乡（含镇）经济联合总社、村经济联合社、组经济合作社等是集体经济组织；《广东省农村集体经济组织管理规定》规定，经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等，但农村集体经济组织改制为公司的不适用；北京市《乡村集体经济组织登记办法》明确：包括乡镇集体经济组织、村集体经济组织、农民专业合作经济组织、乡村集体经济组织下属的独立核算的事业单位。

（2）对于集体经济组织与村委会或村民小组同时存在的应当由谁代表。这一问题相当普遍，有的地方因此也产生了纠纷。

（3）属于乡镇农民集体所有的土地，没有乡镇集体经济组织的如何操作。乡镇无相应集体经济组织的现象在各地普遍存在。

从当前实践来看，界定集体经济组织超出了国土资源主管部门职责，但是，在农村集体土地确权登记工作中必须要确定哪种类型的组织可以作为集体土地所有权主体代表，因为这是确权登记发证工作的前提，否则，弄不清登记发证对象，就会给工作带来风险，影响工作质量；但是又不能因此阻碍农村集体土地确权登记发证工作进展。根据国土资源部178号文件等规定，有关问题可以从以下方面来处理：

（1）集体经济组织的具体要求和形式，可以由各省（区、市）根据本地有关规定和实际情况依法确定。

（2）对于集体经济组织与村委会或村民小组同时存在的，应当按照“政经分开”的原则，农村集体经济组织优先代表行使集体土地所有权。

（3）没有乡镇集体经济组织，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。

（钟京涛）