第一节　“食品安全风险”与“食品安全问题”

本章是对“食品安全风险”的全面解读。

除了食品安全风险的概念以外，本法还使用了“食品安全问题”的概念（第九十五条、第一百四十二条）。下面对两者作一个对比分析。

食品安全风险并不完全等于食品安全问题。在现有大部分关于食品安全的研究中，“食品安全问题”与“食品安全风险”两个概念都是被等同使用，泛指食品安全的负面因素。但是，事实上二者存在着差别。“食品安全风险”是指存在于食品当中的可能影响“食品安全性”的全部客观因素；“食品安全问题”是指食品安全风险没有得到控制、以至于对人们构成了实际威胁的现象、状态或情况。二者的区别在于前者是客观存在、后者是客观因素在现实中的被“激活”状态。就二者的关系而言，风险是潜在的问题隐患；问题是可能形成危害的风险。例如：自然界当中广泛存在的致病菌是确定的食品安全风险，但如果得到生产经营者或消费者自身行为的良好控制就不会成为食品安全问题。所以，食品安全风险因素并不一定总会形成食品安全问题。只有在以下原因存在的情况下，这些风险因素才会转化成食品安全问题。

这个导致食品安全问题产生的原因就是人类自身行为对食品安全风险因素的控制。一个看似有些绝对的简单道理就可以形象地说明这一点：如果不吃（人类自身行为），那么一切食品安全风险都不会成为问题。所以，一般性的人类行为虽然不能决定食品安全风险的产生或根除，但是却可以增加或降低食品安全风险，即决定食品安全问题的产生或消除。这些行为包括：对天然风险因素进行控制的行为（a行为），因科技水平和认知能力有限导致的非自觉行为（b行为），以及食品生产经营活动中的主观故意行为（c行为）等。在现实当中，三种行为并不是逻辑上的并列关系，而是存在着交叉的情况。造成同一个食品安全问题的原因往往包含着多种行为因素。（参见【图示2.1.1】）

【图示2.1.1】食品安全问题成因的行为及相互关系

首先，对食品当中存在着的天然风险因素控制不力会导致食品安全问题。作为食品或食品原料的动植物中存在着天然有毒有害物质，如豆科、葫芦科、蔷薇科等植物中的皂苷；罂粟科、茄科等植物中的生物碱；部分植物和动物体内共有的有毒蛋白；以及动物体内的非蛋白类神经毒素、有毒腺体等[1]。这一类风险因素对人类健康具有直接的危害作用，当生产经营者在食品的生产加工过程中、或消费者在食用前不能消除这种致害因素的时候，风险就会直接转换成危害。前者如2006年北京发生的“福寿螺”事件，后者如消费者因扁豆烹制不熟导致的食物中毒现象；等等。对这些天然存在的风险因素，人类没有办法彻底消除，但是却可以通过一定的方法进行防范。如在食品的生产加工过程中的严格按照无菌要求操作、在烹饪过程中进行消毒等。特别需要指出的是，在这一类食品安全风险当中，有一些是人类至今无法控制与解决的风险，只能是采取“不吃”的办法。比如：食用带有疯牛病病毒的牛肉，其感染发病后的死亡率为百分之百，是一种危害极大的风险，但其病毒来源和治疗方法至今没有找到，故而除了“不吃”以外没有其他办法可以防范。因此可以说，在人类行为不能控制、或者没有进行有效控制的前提下，存在着“食品安全风险同时就是食品安全问题”的情况。

其次，对食品安全风险的认识水平与生产、加工安全食品的能力不足是导致食品安全问题产生的一个主要原因。到目前为止人们对于食品安全风险因素的认识水平还是有限的，存在着对风险因素认知错误、不确定的风险因素以及根本未知的风险因素等局限。例如，对“瘦肉精”的认识过程就体现了这种局限性。（见【事例观察1.1.1】）此外，今天的食品种养殖和生产加工能力，尤其是一些新资源、新技术食品还不能保证百分之百的安全性。这种局限性体现在食品流转的各个环节，包括农业投入品（农药、化肥、兽药等）的使用、食品添加剂的使用、“冷链”的要求以及生产加工工具的安全有限性等等。如当今争议很大的转基因食品就是现实中的事例。

最后，生产经营者的主观故意行为是当今中国食品安全问题产生的最主要原因。现代社会中，食品的产品化和商品化程度越来越高，市场化供应是人们食品消费的最主要途径。作为市场行为本质的生产经营者行为自然存在着“外部性”特征。在市场条件下，利益是生产者行为的唯一驱动，当食品安全的要求与这一动机冲突的时候，道德的约束显得苍白无力，而各种食品安全风险因素也就被人为地添加到食品当中。陈锡文、邓楠归纳的中国食品安全问题证明了这一判断：“微生物污染是影响我国食品安全的最主要因素；滥用投入品或使用不当是当前一段时期最突出的食品安全问题；环境污染对食品安全的影响越来越严重；食品生产、加工过程、包装、储藏与运输过程不符合食品安全控制要求；新产品、新技术、饮食习惯变化以及新的产销方式给食品安全带来了潜在威胁；动物防疫检疫体系不健全使得动物源食品的安全性很难得到保障。”[2]从这一观点可以发现，上述食品安全问题绝大部分都是随着食品的种养殖、生产加工或流通等生产经营行为而产生或出现的，即使是对食品造成影响的环境污染，也是人类行为间接对食品安全产生影响的恶果。这一点还可以从近年来发生的重大食品安全事件中可以得到证明。透视这些食品安全事件，可以发现它们具有一个共同点：这些事件的成因基本都是由于对天然风险因素的控制不当、在食品中非法添加非食用物质或者是滥用食品添加剂造成的，即：生产经营者的不当行为是食品安全问题的始作俑者。（见【图示2.1.2】）

【图示2.1.2】从食品安全风险到食品安全问题

通过以上分析可以看出，食品安全风险与食品安全问题存在着诸多差异。就人类行为对其控制的角度而言，食品安全风险存在着不完全可控的特征，也就是通常所说的食品安全没有“零风险”的概念。但是，食品安全问题却并非完全不可控。因为风险向问题转换的关键因素的是人类自身行为，而对于行为的控制是主要取决于人类自身。