案例二　征地补偿费发放使用情况属于政府信息——唐某某诉某区政府信息公开案

一、据以研究的案例

唐某某系北京市某区某镇某村村民。某年9月4日，唐某某向某镇政府邮寄提交了《政府信息公开申请表》，申请公开“海淀区某镇中心区B地块定向安置房项目征地补偿费用的使用、发放情况”，其中特征描述为：“项目范围涉及海淀区某镇某村。”同年9月5日，某镇政府签收了上述邮件。同年9月21日，某镇政府作出第2号-非政《非政府信息告知书》（以下简称被诉告知书），其中载明：“经查，您申请获取的信息不属于《政府信息公开条例》第2条规定的政府信息，本机关不再按照《政府信息公开条例》有关规定作出答复。”唐某某不服，提起行政诉讼。

唐某某诉称，原告为北京市某区某镇某村的村民。2004年10月12日，原告与该村村民委员会签订了《农村土地家庭承包责任书》，约定由原告承包某村的4亩旱地和2亩林地，共计6亩地，承包期自2005年1月1日至2029年12月31日止。2010年至2011年北京市人民政府先后发布了两项关于将该村耕地、园林、林地等土地转为建设用地的批复，原告所承包的2.8亩土地位于被征收范围之内。因本次征收项目涉及原告的切身利益，原告依据《政府信息公开条例》向被告申请公开某镇中心区B地块定向安置房项目征地补偿、补助费用的使用、发放情况。但被告回复称原告所申请公开的信息不属于政府信息，不予答复。被告的这种行为严重违背了《政府信息公开条例》的相关规定，原告所申请的事项属于被告应主动公开并重点公开的政府信息，在被告未依法主动公开上述信息的情况下，原告依据《政府信息公开条例》向被告申请公开，但是被告称原告所申请的信息不属于政府信息，显然是违背法律规定的。综上，原告为维护自身合法权益，请求法院判决确认被告不履行政府信息公开的行为违法，并判决被告对原告申请公开政府信息一事重新作出处理决定，诉讼费由被告承担。

镇政府辩称，被告并未保存唐某某所申请公开有关某镇中心B地块定向安置房项目征地补偿费用使用、发放情况的政府信息，即该信息不存在。《政府信息公开条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由于被告并未获取及保存唐某某申请公开的信息，故依法向唐某某进行了告知。综上，请求法院依法维持被告作出的被诉告知书。

法院经审理认为，《政府信息公开条例》第12条规定，“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。同时该条例第21条第3项规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，唐某某申请公开的政府信息为“某区某镇中心区B地块定向安置房项目征地补偿费用的使用、发放情况”。根据上述法规规定，该信息应当属于政府信息的范畴。某镇政府如认为该信息不存在，应当依法定方式向申请人予以答复。现某镇政府在其作出的被诉告知书中答复称唐某某申请公开的信息不属于政府信息，没有相关法律及事实依据，应予纠正。据此，判决撤销镇政府作出的第2号-非政《非政府信息告知书》，同时责令镇政府对政府信息公开申请重新作出答复。

二、相关法律问题研究

政府信息界定，是申请人申请信息公开首先要“心中有数”的问题，也是行政机关履行信息公开义务要解决的头一个问题，只有确定一个信息是否为政府信息，才谈得上考虑后续是否属于公开范围、由哪个主体公开以及具体公开方式选择问题。

（一）政府信息的界定模式

《政府信息公开条例》第2条对政府信息作了明确的定义，对该条文的具体理解和适用，在其他案例中已有涉及，本文不再详述，仅结合本案在此谈谈《政府信息公开条例》对政府信息的界定模式问题。

1.概括和列举相结合的规定模式。《政府信息公开条例》采用了两种方式规定政府信息。一是概括式，即对政府信息的界定作出较为抽象、原则的统一规定。《政府信息公开条例》第2条规定，本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作、获取，并以一定形式记录、保存的信息。该条规定，通过要素概括的方式界定了政府信息的内在构成部分。二是列举式，即对政府信息的形式作明确、具体的列举。考虑到主动公开的信息往往涉及不特定多数人的公共利益，而依申请公开信息则往往因人因事而异，因此，《政府信息公开条例》在列举政府信息时，侧重点只在于主动公开的政府信息。《政府信息公开条例》第9、10、11、12条，特别是后三条，对依法主动、重点公开的政府信息作了列举，都是已被《政府信息公开条例》打上“政府信息”烙印的信息，不存在是与否的界定问题。

有人认为，《政府信息公开条例》第2条所作的政府信息定义，符合立法技术关于在“总则”中界定概念和内涵的规律和要求，而《政府信息公开条例》第10、11、12条的列举不是在内涵界定的“总则”部分，而是在《政府信息公开条例》第二章“公开的范围”中的规定，因而不应当视为对“政府信息”的界定。对此，笔者以为，二者虽处不同章节，侧重点有所区别，但却并不矛盾，相反还相得益彰。《政府信息公开条例》第2条的概括式规定，是奠定整个法规的一个“红线”性质的条款，统率《政府信息公开条例》的其他部分，而且第10、11、12条的列举，虽然放在了“公开的范围”一章，但却无疑是法规用自身的篇幅细化了第2条的理解和适用，特别是在《政府信息公开条例》实施之初，有助于为行政机关和相对人界定政府信息提供指引和指导，由此可见，列举是概括之中的列举，概括是列举的内在规律。

2.法定政府信息与裁量政府信息。从《政府信息公开条例》的文本解读中，可以得出，政府信息的界定，既是一个有章可循、评价标准明确的问题，同时也是一个开放灵活的课题。前述概括加列举的表述方式侧重于立法技术，而从条文的内在规定性上来看，《政府信息公开条例》第10、11、12条列举的项目，在一定程度上就是《政府信息公开条例》所给出的法定政府信息，可质疑的空间很小，而《政府信息公开条例》第2条概括规定的内涵，实质上就是给出了一个具有裁量性的基准，一个信息是否属于政府信息，行政机关可以加以分析、判断和裁量。法定的政府信息一般争议较少，特别是在乡镇政府主动公开范围中的许多信息并非乡镇政府法定职责内的事项，强行加在乡镇政府的头上似有“强人所难”的嫌疑，但问题是，勉强也罢，困难也罢，既然《政府信息公开条例》已明确将其作为主动公开的政府信息加以规范，则在信息属性上是没有争议的。

（二）政府信息界定与履行信息公开义务各环节的关系

行政机关依照《政府信息公开条例》履行信息公开义务，包括政府信息界定、公开主体、范围、程序、方式等内容。政府信息界定，与其他信息公开义务各环节之间的关系，不能混同。

1.政府信息界定与履行信息公开义务各环节是串联而非并联的关系。这就是说，行政机关在受理政府信息公开申请后，首先就需要界定申请事项是否属于政府信息。只要不属于政府信息，则程序没有必要继续进行，只需告知申请人其申请获取的信息属非政府信息或不属于《政府信息公开条例》第2条规定的政府信息。而如果申请人申请获取的信息，经判断属于政府信息，则后续程序可以陆续展开，进一步判断其由谁公开、是否存在、是否属于公开范围以及具体公开方式等问题。

2.政府信息界定与信息公开范围的关系。这是一个既有区别又有交叉的一对范畴。前面述及，《政府信息公开条例》在规定公开范围时，在很多方面直接完成了某一方面信息是否为政府信息的界定。按逻辑关系和常理来说，申请人的申请提交后，行政机关应先判断申请内容是否属于政府信息，得到肯定回答后再考虑是否属于公开范围，比如是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等情况，而不能先考虑是否属于公开范围内，并在得出不属于公开范围后，又以不属于政府信息为由作出答复。实践中，这种模糊甚至有些倒置的认识还不同程度存在，比如对于行政机关履行职责过程中的内部管理信息以及过程性信息，完全符合《政府信息公开条例》第2条对政府信息的内涵界定，只不过在是否属于公开范围上有争议、有分歧，但实践中有的行政机关动辄以不属于政府信息为由进行答复。

3.政府信息界定与政府信息不存在的关系。这个关系跟上述政府信息界定与信息公开范围的关系有些类似，不再赘述。只强调一点，《政府信息公开条例》第2条规定的政府信息，尽管需要以一定形式记录、保存为条件，但并非只要是“自始不存在”的信息，则不属于《政府信息公开条例》第2条规定的政府信息，这同样有倒置的嫌疑。如此一来，岂不是就不应该有《政府信息公开条例》明确规定的“政府信息不存在”答复方式了！

4.政府信息界定与申请内容不明确的关系。这是一个难分先后、你中有我、我中有你的关系。判断一个申请内容是否属于政府信息，应以申请内容清晰、明确、具体（指向性强）为前提，一个模棱两可的信息公开申请，谁都会“丈二和尚摸不着头脑”，无从判断是否属于政府信息，更别论是否履行了其他信息公开义务。因此，政府信息公开申请内容明确，是行政机关判断申请事项是否属于政府信息并进而履行信息公开义务的前提，如果一个申请内容不明确，无从判断所申请事项是否属于政府信息，自然不能判断其不属于公开范围或告知不存在，二者之间的张力无法消弭。《政府信息公开条例》在政府信息公开受理环节虽提出了申请条件，但并没有设置是否受理的程序和门槛，导致因内容经补正仍不明确的申请本应适用不予受理方式处理的问题，异化为不属于政府信息或政府信息不存在。这种法律漏洞需要弥补，而不宜任由实践将错就错。

（三）对本案处理的分析

经过前面的分析，本案的法律问题已一目了然，具体可以从以下几个方面再梳理一下：

1.按概括式的界定方式，征地补偿费发放使用情况属于政府信息。在现有法制框架下，乡镇政府在法律上的职责并不多，散见于部分法律规范之中，但在涉及农村征地拆迁方面，乡镇政府“守土有责”，特别是在快速城市化过程中，乡镇政府的实际职责，更多的是在做好征地拆迁以及补偿安置工作上。因此，申请人申请的征地补偿费发放使用情况，自然属于乡镇政府在履行规范、促进、监督农村征地拆迁和补偿安置职责过程中有可能制作或保存的，因而属于政府信息。

2.从法律规定上来说，征地补偿费发放使用情况属于法定政府信息事项，已为《政府信息公开条例》所明确规定，无可争议。因此，本案被告乡镇政府的答复有些让人匪夷所思，怎么能将《政府信息公开条例》明确列举的政府信息事项排除在政府信息之外。

3.法院判决试图厘清政府信息界定与后续履行公开义务各环节的关系。被告乡镇政府在答辩中认为是申请的信息不存在，所以答复不属于政府信息，这样的逻辑显然是讲不通的，对此，法院判决明确指出，如该信息自始不存在，《政府信息公开条例》已规定有明确的处理方式，武断地将其界定为不属于政府信息，显然是不妥的。