第一节 行政主体的理论
一、行政主体的概念
(一)行政主体的涵义
我国行政法理论界的普遍观点认为,行政主体是指享有国家行政权力,能以自己的名义实施行政活动,并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织。从这一定义可以看出,行政主体必须具备如下条件或特征：
1.一定的社会组织
组织是由个体所组成的有机整体。只有组织才能成为行政主体,任何个体或个人,即使是国家公务员,都不能成为行政主体。这是因为个体或个人无法实现国家行政职能,既无力维护和分配公共利益,更无法独立承担由此所产生的法律责任,因而不能被赋予国家行政权,不能成为行政主体。
当然,组织又包括自然组织和社会组织两大类。自然组织存在于自然界,不能进行有目的、有意志的活动,不可能管理人类社会。只有人类社会里的由个人组成的社会组织才有能力管理行政事务,实现国家行政职能,才能被法律赋予行政权代表国家实施行政行为而成为行政主体。社会组织也是纷繁杂多、极其广泛的,包括国家组织、政党组织、企业组织和事业组织等。这些组织各有其性质和目的,也并不当然就是行政主体,它们只有在法定条件下即进一步具备下述条件时才能成为行政主体。
2.享有行政权力
行政权力是指国家所赋予的,运用国家强制力对公共利益进行维护和分配的权力。这种权力不同于国家立法权、国家司法权和国家军事权。后三者虽然也都具有国家强制力,但国家立法权是针对各类事务制定和发布法律的权力,国家司法权是对各类案件进行裁决的权力,国家军事权是一种防止和应付外来侵略的权力。行政权力也不同于公民、法人和其他社会组织的权利,后者是指要求他人作为和不作为的权利,这种权利不具有直接的国家强制力,在受到妨碍时只能通过国家机关加以扫除。
一个社会组织要成为行政主体,就必须依法享有行政权,没有行政权,任何组织都不能实施行政行为,不能成为行政主体。在我国,国家行政机关依法享有行政权,可以成为行政主体,企事业单位等其他社会组织经法律、法规的授权而取得行政权,也可以成为行政主体。同时,即使享有行政权的社会组织也并不始终是行政主体,而只有在行使行政权时才是行政主体,在不行使行政权的场合仍然不是行政主体。例如,行政机关在从事民事活动时,企事业单位等其他社会组织在行使组织内部管理权时,或从民事活动等时,也都不是行政主体。总之,行政权是行政主体的核心和本质特征。
3.能以自己的名义实施行政活动
所谓“以自己的名义”,是指行为主体能够独立自主地表达自己的意志,按照自己的意志实施特定行为,即具有独立的法律人格。判断某一组织是否具有行政主体资格,不仅要看其是否享有行政权,而且要看其是否能够以自己的名义行使该权力。否则,即使行使着一定的行政权,也只能是一定主体的代表及其意志的具体表达者,而并非行政主体。如行政机关内部的行政机构大多属于这样的组织,尽管它们都经行政机关内部的再分配而享有一定的行政权,可以具体实施行政行为,但它们只能代表其所在的行政机关并以其所在行政机关的名义实施行政行为,而不能以自己的名义实施行政行为,因而不是行政主体。例如,公安局内的治安处(科)可以(有权)具体实施治安处罚行为,但处罚书必须以公安局的名义作出,而不能以治安处(科)的名义作出,因此治安处(科)不是行政主体,其所在的公安局才具有行政主体资格。受委托组织只能以委托的行政机关的名义实施行政行为,而都不能以自己的名义实施行政行为,因而它只是行为主体,而不是行政主体。
因此,在这里我们必须将行政主体与行为主体区分开来。行政主体主要是从法律角度来定义的,即行政主体是享有法律上所承认的主体资格的组织；而行为主体则主要是从实际行为的角度来定义的,即行为主体是具体作出某一行为的组织,在法律上不一定具有主体资格。两者在某些情况下是一致的,如行政机关和被授权的组织在作出行政行为时,行政主体与行为主体是合一的；而在另一些情况下,两者则出现分离现象,如前所述的行政机构和受委托的组织则属于这种情况。
4.能独立承担法律效果
法律效果,是指具有法律意义的有利结果或不利后果。其中,不利的法律后果又称法律责任。任何行政主体,都必须是依法有能力承担实施行政行为所产生的法律效果的社会组织,否则也不能成为行政主体。能独立承担法律效果实际上是能以自己名义实施行政行为的必然结果。如果一个组织能以自己名义实施行政行为,也就包括他能以自己名义独立地承担这种行政行为的法律后果。
能独立承担法律效果的重要体现就在于能独立作为行政复议、行政诉讼和国家赔偿的主体,如能成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告及行政赔偿中的赔偿义务机关,并独立承担复议、诉讼或赔偿的后果。从这一角度来看,行政机关的一些内部机构及受委托组织也因不能独立承担法律效果而不能成为行政主体。
总之,只有同时具备以上四个要件才能成为行政主体,缺少其中任何一个要件都不能成为行政主体。
(二)行政主体与相关概念的区别
行政主体与许多相关概念既有联系,又有区别,因此在明确了行政主体的内涵之后,还必须了解行政主体和一些相关概念的区别,以进一步明确行政主体的外延。
1.行政主体与行政法主体
两者虽然只有一字之差,但不能等同。行政法主体即行政法律关系主体,是行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者,包括行政主体和行政相对人双方当事人。因此,行政主体只是行政法主体的一种,即行政法律关系中的一方当事人。行政主体必定是行政法主体,但行政法主体不一定是行政主体,因为它还包括行政相对人。
2.行政主体与行政机关
行政机关是最普遍、最重要的一种行政主体,两者具有密切的联系,但不能将两者等同起来。
第一,行政机关并非唯一的行政主体。行政主体除了行政机关之外,还包括被授权组织。也就是说,行政机关以外的其他组织在得到法律、法规授权的情况下,也能成为行政主体,所以行政主体的范围要大于行政机关的范围。
第二,行政机关并不始终是行政主体。行政机关只有在行使行政权,管理行政事务时才是行政主体,而在其他场合并不是行政主体。当它作为被管理者的身份出现时,它是行政相对人,如工商局向规划局申请建筑办公大楼时,工商局是相对人。当行政机关从事民主活动时,其身份则是“机关法人”,即民事主体,如某税务机关为建筑办公大楼与建筑公司签订建筑承包合同时,该税务机关则是民事主体。
正是由于上述原因,行政法学上才使用了“行政主体”这一概念,一方面用以全面概括行政机关和被授权的组织这两类行政主体；另一方面用以确定行政机关在行政法上的主体资格,以进一步确定行政行为的效力和行政复议被申请人、行政诉讼被告及行政赔偿义务机关的资格。
3.行政主体与国家公务员
国家公务员是代表行政主体执行公务的内部工作人员。行政主体与国家公务员之间既具有不可分割的联系,又是性质各异的两个不同概念。
第一,行政主体与国家公务员之间具有不可分割的联系。首先,行政主体作为一种组织,是一种抽象的法律人格,并不能自行实施具体的行政活动,而需要其内部组成分子即国家公务员来完成。行政主体的行政活动归根结底都是由成千上万的国家公务员代表行政主体来具体实施的,因此行政主体离不开国家公务员,离开国家公务员,行政主体将成为一个毫无意义的空洞的躯体、外壳。可以说,行政主体是由一个个国家公务员组成的集合概念。其次,国家公务员也不能离开行政主体而独立存在。离开行政主体,它将成为一个普通的公民,是不能以公务人员的身份代表行政主体、从事任何公务行为的,否则就要承担相应的法律责任。所以,行政主体与国家公务员具有不可分割的联系。
第二,行政主体与国家公务员又是性质各异的两个不同概念。也就是说,国家公务员并不是行政主体,两者不能相等同。尽管行政主体的行政活动是由国家公务员具体实施,但它并不能以自己的名义,而只能以所在行政主体的名义实施；它也并不承担实施行政行为所产生的法律效果,而是由其所在行政主体承担法律效果。因此,国家公务员并不是行政主体,而是行政主体的一个构成部分,隶属于行政主体。同时,在行政主体作为国家的组成部分,与国家公务员的关系上,国家公务员是行政相对人即内部相对人,也不是行政主体。
二、行政主体的资格
(一)行政主体资格的取得
行政主体的资格,是指作为行政主体所必须具备的法定条件。如前所述,作为行政主体必须具备四个方面的法定资格条件,即必须是一定的社会组织、享有行政权力、能以自己名义实施行政活动及独立承担法律后果。那么,在什么情况下才能取得这种主体资格呢？
通常,我们根据行政职权的获取方式不同而将行政主体分为职权行政主体和授权行政主体这两种基本类型。凡行政职权随组织的成立而自然取得,无需经其他组织授予的行政主体,称职权行政主体,包括各级各类行政机关；凡行政职权并不因组织的成立而获得,而来自于有权机关授予的行政主体,称为授权行政主体,包括法律、法规授权的各种其他组织。行政主体资格的取得,因职权行政主体和授权行政主体的不同而不同。
1.职权行政主体资格的取得
职权行政主体即各级各类国家行政机关,自组织依法成立时就自然取得行政主体资格,即享受行政权力、能以自己名义实施行政活动并独立承担相应法律后果。因此,行政机关成立的条件即其主体资格取得的条件。这些条件包括：
(1)行政机关的组成已获得有权机关批准。凡未经批准不能随意组成行政机关,且须经有权机关的批准。如果该机关无批准权,也不能组成某一行政机关。这些都有宪法、组织法的规定。例如,根据宪法和有关组织法的规定,每届国务院和地方各级人民政府,由本届人大的第一次会议批准；国务院职能机关的设置,由全国人大批准；国务院直属机关的设置,由国务院批准等等。
(2)行政机关的名称、法定代表人和办公处所已经有权机关的批准。行政机关的名称是其区别于其他国家机关的标志之一,应反映出其所管辖的地域范围和事务性质及与有关国家机关的隶属关系等。一般而言,地域行政机关的名称应由地域名称加表示其地位的名称(如“省”、“市”、“县”、“乡”等),再加“人民政府”组成,如“湖北省人民政府”、“武汉市人民政府”等。公务性行政机关的名称应由地域名称加反映其管辖事务性质的名词再加“部”、“委员会”、“厅”、“局”等组成,如中华人民共和国公安部、湖北省公安厅等。关于行政机关的法定代表人,根据有关规定,国家行政机关的正职行政首长是它的法定代表人；没有正职行政首长的,由主持工作的副职行政首长担任它的法定代表人；没有正副职行政首长的,以主要负责人为法定代表人。宪法和法律规定了我国各级行政机关正副职行政首长的批准和任命机关。如国务院的正副总理,应由全国人大决定,并由国家主席任命；地方各级人民政府的正副职行政首长,由本级人大选举等。行政机关的办公处所即行政机关的所在地,一般应设在自己所管辖的行政区域内。
(3)行政机关的行政职权和职责已由宪法、组织法及有关法律作了明确的规定。
(4)行政机关已有法定编制并按编制设置了内部机构、配备了人员。
(5)行政机关已获得独立的行政经费预算。
(6)行政机关的成立已在有关公报上公告。公告的内容包括：该机关的成立时间、名称、法定代表人、职责权限、办公处所和办公时间等。
2.授权行政主体资格的取得
一般而言,行政职权应由行政机关来承担并实施,国家的行政职能总是同国家行政机关相联系。但是,由于社会的发展和需要,现代公共行政事务不断地扩展和增加,许多涉及社会性和专业性的行政事务,如市容环境卫生、食品卫生监督、物价检查、医疗事故鉴定等,都需要社会组织来参与和解决。如果仅仅靠行政机关,却未必能够取得良好的社会效果。正因如此,行政法规范需要把某些行政职权授予给相应的社会组织来行使。这些社会组织也就由此成为被授权的组织而取得行政主体资格,成为与行政机关相对应的另一类行政主体即授权行政主体。授权行政主体资格的取得必须具备如下条件：
(1)必须有行政法规范明文规定的授权依据。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《行政处罚法》第17条明确规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《行政复议法》第15条第3项规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。”由此推断,授权应当以法律、法规、规章的形式进行。因此,有关社会组织,只有依据法律、法规、规章的明文授权而取得了行政权,才能成为行政主体。
(2)须经有权机关明确作出授权的决定。这又包含以下两层意思：第一,须经有权机关的授权。根据现行行政法规范的规定,有权授予社会组织行政权的国家机关有两类：一是制定授权法规范的国家机关。在授权法规范一经生效,行政授权即告成立。如《中华人民共和国学位条例》对高等学校的授权和《中华人民共和国专利法》对专利复审委员会的授权等。制定授权法规范的国家机关就是授权机关。二是法定的行政机关,即有关行政法规范规定的国家机关为授权机关,经该授权机关作出授权决定后,有关社会组织才能取得行政权,成为授权行政主体。例如,《中华人民共和国邮政法实施细则》第3条规定,市县邮电局是全民所有制的经营邮政业务的公用企业,经邮电管理局授权,管理该地区的邮政工作。其中,邮电管理局即为法定的授权机关,经其授权,有关公用企业才能取得主体资格,而非制定该法的国务院为授权机关,有关公用企业也并不因该法的生效而自然取得行政权。第二,须经授权机关作出明确具体的授权决定。在法定授权机关进行授权时,该授权机关必须作出授权决定。该决定必须明确具体,表现为授权的对象应当是特定的社会组织；所授权力应有具体的权限规定,在授权的同时,还应规定相应责任。
(3)授权决定应予公告。公告的内容包括：授权的法律依据、授权机关与被授权组织、所授行政权的界限和时间、及被授权组织的法定代表人、办公处所和办公时间等。
(二)行政主体资格的转移和丧失
1.行政主体资格的转移
行政主体资格是指享有行政主体资格的组织因一定的法律事实而将原有的行政主体资格依法转移给其他行政机关的情况。发生转移后,原行政主体的职权、职责及实施行政行为的法律效果,同时由新行政主体承受。行政主体资格的转移主要有两种情况：一是行政主体的分解,即由原来的一个行政主体分解为两个或两个以上的行政主体,如八届全国人大一次会议,将原电子机械工业部分解成机械工业部和电子工业部,由此形成两个职能机关；二是行政主体的合并,是指由原来的两个以上的行政主体合并为一个行政主体,如九届全国人大一次会议将原邮电部和电子工业部合并为信息产业部,从而只形成一个职能机关。
2.行政主体资格的丧失
行政主体资格的丧失是指因一定的法律事实而使已具有行政主体资格的组织失去其主体资格的情况。职权行政主体资格的丧失主要是由于其组织的被解散或被撤销,撤销之后,其实施行政行为的法律效果由撤销机关承受。例如, 1982年国务院撤销了第六机械工业部,但该部在被撤销前所实施的行政行为仍然有效,其法律效果由国务院承担。授权行政主体资格的丧失则主要是由于授权规定的废止或修改。如《中华人民共和国食品卫生法(试行)》曾规定,卫生防疫站和食品卫生监督检验所具有食品卫生监督职权,但随着《中华人民共和国食品卫生法》的公布,对原有的这些授权规定予以了修改和删减,使其失去了主体资格。1987年国务院发布的《中华人民共和国价格管理条例》第20条曾授权物价监督检查所具有价格监督检查和对价格违法行为进行处罚的职权,使其成为授权行政主体,但《中华人民共和国价格法》则取消了这一授权规定,从而使其失去行政主体资格。
这里须注意的是,虽然被授权组织的行政主体资格消灭了,但该组织并不一定消灭,因此,被授权组织的主体资格的取得与丧失与该组织的设立和消灭并不一致,在取得行政主体资格之前,该组织作为一个普通的社会组织可能已经存在,在其行政主体资格消灭之后,该组织也可能继续存在。
三、行政主体的范围
(一)职权行政主体的范围
从总体上来说,职权行政主体包括各级各类国家行政机关。但是在我国,行政机关的体制是一个纵横交错、关系复杂、布局有致的完整系统,纵向的有从中央到地方各级行政机关,如国务院、省、自治区、直辖市行政机关、省辖市、自治州、县、乡(镇)的行政机关；横向的有各级政府职能部门,如公安部门、工商部门、财政部门等,还有各个处于平行关系的机关、机构等。这些行政机关或机构中到底哪些具有行政主体资格呢？这要依据宪法、组织法及有关法律的规定,以行政主体理论为基础来加以确定。从行政法角度来看,属于职权行政主体的行政机关包括如下几种：
1.中央行政机关
中央行政机关是指活动范围及管辖事项涉及全国的行政机关,它领导全国和各地方的行政工作,是一国行政体系的核心。它又包括：
(1)国务院。国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,也是我国最高行政机关。它依法享有领导和管理全国性行政事务的职权,可以制定行政法规、采取行政措施、发布决定和命令,因此具有行政主体资格。其法定代表人是总理。
根据《宪法》第86条规定,国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。国务院总理由国家主席提名,经全国人大以全体代表过半数通过决定,由国家主席任命,每届任期5 年,连续任期不得超过两届。国务院其他成员由总理提名,经全国人大以全体代表过半数通过决定,由国家主席任命。国务院实行总理负责制,总理负责领导国务院的工作,副总理和国务委员协助总理工作。国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定。国务院常务会议有总理、副总理、国务委员、秘书长参加,全体会议由国务院全体成员参加,由总理召集和主持常务会议和全体会议。
(2)国务院组成部门。国务院组成部门即国务院职能机关,包括国务院各部、委员会、审计署和中国人民银行,此外还有国务院办公厅。它们依宪法和组织法的规定,对于某一方面或某一类行政事务,享有全国范围的管理权限,是行政主体。法定代表人分别称为部长、委员会主任、审计长和行长。一般讲,各部管理比较专门的行政业务,而委员会管辖的行政业务则相对带有综合性,如国家发展与改革委员会等。
(3)国务院直属机构。根据宪法和组织法规定,国务院可按照工作需要和精简原则设立直属机构,主管某项专门业务。海关总署、国家税务总局、国家工商总局、国家质检总局、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家安全生产监管总局、国家食品药品监管总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国务院宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局等。它们直接隶属于国务院。
国务院直属机构不同于国务院办事机构,它们也可以以自己名义独立行使法律规定的行政权,是行政主体。国务院的办事机构是总理的附属机构,协助总理办理专门事项,原则上属内部机构,不具有行政主体资格,如国务院新闻办公室、侨务办公室、港澳事务办公室、台湾事务办公室、法制办公室、研究室等。
(4)国务院部委管理的国家局。这是国务院因行政管理的需要,依法设立的由相应部委管理的国家行政机关。如由文化部管理的国家文物局,卫生部管理的国家中医药管理局,由国土资源部管理的国家测绘局、海洋局,由中国人民银行管理的国家外汇管理局等,它们能以自己名义独立地行使有关法律赋予的行政权,是行政主体。
2.地方行政机关
地方行政机关是指活动范围及管辖事项仅限于国家一定地域范围内的行政机关。
(1)地方各级人民政府。它是地方各级国家权力机关的执行机关,负责组织和管理本行政区域内的一切行政事务,依照宪法和组织法的规定,以自己的名义独立行使相应行政职权,都是行政主体。地方人民政府分为省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(自治县、市辖区及不设区的市)、乡(民族乡、镇)四级。
(2)地方各级人民政府的职能部门。根据宪法和有关法律的规定,县级以上地方各级人民政府根据工作需要,设立若干职能部门,承担某一方面事务的组织与管理,如各厅、委员会、局等。它们能以自己的名义独立行使宪法和有关法律规定的行政权,都是行政主体。
(3)地方人民政府的派出机关。派出机关是指县级以上地方人民政府因工作需要,经有权机关批准而在一定区域内设立的,承担该区域内各项行政事务的国家行政机关。
派出机关目前主要有三类：省、自治区人民政府经国务院批准而设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准而设立的区公所；市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。此外,目前县级以上地方各级人民政府在经济技术开发区所设立的管理委员会,也属于派出机关,其审批程序应分别按照行政公署、区公所和街道办事处的审批程序办理。
派出机关并不是一级人民政府,但却依法行使着一定区域所有行政事务的组织和管理权,并能以自己名义作出行政行为和对行为后果承担法律责任,因而它们都是行政主体。此外,行政公署的职能机关也是行政主体,但区公所和街道办事处内设的办事机构不能成为行政主体。
(二)授权行政主体的范围
依照有关法律、法规的规定,具备授权行政主体资格的社会组织主要有以下几类：
1.行政机构
行政机构是指国家行政机关因行政管理的需要而设置的,具体处理和承办各项行政事务的内部组织、派出组织和临时组织。行政机构不具有独立的编制和财政经费,一般不具有行政主体资格,只能以所在行政机关的名义对外实施行政行为。但是,经行政法规范的授权,行政机构可成为授权行政主体。根据我国法律、法规的有关规定,目前具有行政主体资格的行政机构主要有下列几种：
(1)内部机构。行政机关的某些内部机构在得到法律、法规授权的情况下,可以成为行政主体。例如：《中华人民共和国商标法》授予国家工商行政管理局内设的商标局以行政主体资格,主管全国商标注册和管理工作；《专利法》授予国家专利局内设的专利复审委员会以行政主体资格,主管专利事件工作。目前,在我国还有各级交通部门内设的航政机构和高速公路管理机构；县级以上公安机关内设的交通警察队和消防监督机构等等,都已被有关法律、法规授予行政主体资格。
(2)派出机构。它是指政府职能部门根据工作的需要而在一定区域设置的,代表该职能部门管理某项行政事务的派出工作机构。如审计署驻各地办事处,还有公安派出所、税务所、工商管理所、财政所等。从机构性质和法律地位上讲,派出机构与职能部门所设的内部机构处于相同的地位,其本身并无行政法上的主体资格。但经过法律、法规授权的派出机构,就获得了行政主体资格。法律、法规对派出机构的授权,有以概括式进行授权的,如《工商行政管理所条例》,[1]以概括式直接赋予工商行政管理所行政主体资格,并授予其在涉及个体工商户和集市贸易管理方面的范围内行使管理职权；还有《中华人民共和国税收征收管理法》[2]第2条、第14条对税务所进行了概括式授权,使其取得行政主体资格。法律、法规对派出机构的授权,也有以列举方式具体授权的,如《中华人民共和国治安管理处罚法》[3]第91条规定：“警告、500元以下的罚款,可以由公安派出所决定。”这是以列举方式直接授予特定范围处罚权,赋予公安派出所行政主体资格。无论以何种形式进行,只要某派出机构获得法律、法规授权,该派出机构便获得行政主体资格,在授权范围内成为行政主体。当然,也并不是说授权范围之外的职权,派出机构一律不能行使。只要是所在机关的职权,派出机构都可行使,但不能以行政主体的身份出现,即不能以自己名义来行使,而应以所在机关的名义来行使,代表所在机关行使职权,行政机关是行政主体。
另外,派出机构与派出机关尽管都属行政机关的派设性组织,但在我国有严格区别。首先,它们的设立机关是不同的。派出机关是由各级人民政府设置的；派出机构则是由各级人民政府的职能部门设置的,如县级公安局设置的公安派出所,县级工商局设置的工商所,县级税务局设置的税务所,县级土地管理局设置的土地管理所,县级水利局设置的水利所等。其次,它们的职能范围是不同的。派出机关的职能是多方面的或综合性的,相当于一级政府；派出机构则只限于管理某项专门的行政事务。再次,它们的主体资格也是不同的。派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权,是职权行政主体,且是地域行政主体；派出机构则只能成为授权行政主体,且只能是公务性行政主体。
(3)临时机构。它是指国家行政机关设立的、协助其处理某项临时性行政工作的组织。我国的临时机构很多,如国务院就设有或曾经设有全国绿化委员会、国家防汛指挥部、中央森林防火指挥部、中央爱国卫生运动委员会和中央职称改革领导小组等临时机构；地方国家行政机关设置的临时机构则更多,如有些地方政府临时设立的市容整顿办公室、“五讲四美三热爱”办公室、扶贫帮困指导委员会等。临时机构都不具有行政主体资格,但经行政法规范的授权也可成为行政主体。如,中央职称改革领导小组和省、自治区、直辖市人民政府设置的职称改革领导小组,就曾经被行政法规范授权为行政主体。从理论上讲,行政法规范不宜对临时机构授予行政主体资格,对临时机构的规范是我国行政组织法的一项迫切任务。
2.企业单位
企业是从事生产经营活动,以营利为目的的单位。一般而言,企业在民事法律关系中以法人身份出现,在行政法律关系中也只能以相对人的身份出现。但在特定情况下,由于法律、法规的授权,企业单位在行政法律关系中也会成为可以行使某项行政职权的行政主体。目前,下列几类企业往往可以成为被授权的对象：
(1)公用企业。在我国,邮电部门、铁路运输部门、煤气公司、自来水公司等都属于公用企业,在行政法规范授权的情况下可成为授权行政主体。例如,《邮政法实施细则》第3条第1款规定：“市、县邮电局是全民所有制的经营邮政业务的公用企业,经邮电管理局授权,管理该地区的邮政工作。”《中华人民共和国铁路法》[4]第3条第2款规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”
(2)金融企业。包括各类商业银行、保险公司。例如：《中国银行章程》[5]规定,中国银行是社会主义国营企业(第1条),根据国家授权发行外币债券和其他有价证券(第5条第9项)。
(3)专业公司。又称行政性公司,是指以公司的构成要件而成立,主要从事经济活动,同时又承担某一方面行政职能的组织。也就是说,它挂着公司的牌子,实际上仍然全部或部分行使着行政管理职能的政企合一的组织。它们通常是由原专业性较强的行政部门改建而成的,如原煤炭部改建成为中国煤炭统配总公司；还有中国船舶总公司,中国石化总公司等全国性的总公司,它们是政府职能转换和机构改革的特殊产物。这些专业性总公司往往成为行政授权的对象而成为行政主体。
3.事业单位
事业单位是从事某种专业性活动,但不以营利为目的,其经费实行预算拨款制的单位。与企业单位的区别有：企业单位是生产营业性的,而事业单位是非生产营业性的；企业单位一般从事经营活动,而事业单位从事某种专业性活动；企业单位实行独立经营核算,自负盈亏,而事业单位不实行独立经济核算、开支由国家统一拨给。目前,下列几类事业单位往往成为被授权的对象：
(1)教学科研单位。例如,《学位条例》第8条第1款规定：“学士学位,由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”这就授予了高校学位授予权。又如,1986年国务院发布的《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》[6]第55条规定,“高级职务评审委员会一般由国务院各部门和各省、自治区、直辖市组建,国务院各部门和各省、自治区、直辖市也可授权确实具备评审条件的下属单位直接组建,报部门或省、自治区、直辖市批准。”1986年国家教委制定的《高等学校教师职务试行条例》[7]第15条进一步规定了高等学校教师职务评审委员会对助教、讲师任职资格的审定权,并规定：“部分高校教师职务评审委员会,经国家教委会同省、自治区、直辖市、主管部委批准,有权审定副教授任职资格,或有权审定副教授、教授任职资格。审定的教授报国家教委备案。”这也是行政授权。
(2)技术单位。如,计量检定机构、卫生防疫机构、食品卫生检验单位等都是从事某种专门技术检验或鉴定的事业单位,经行政法规范的授权,可成为行政主体。例如,《中华人民共和国计量法》[8]第20条第1款规定：“县级以上人民政府可根据需要设置计量检定机构,或者授权其他单位的计量检定机构,执行强行核定和其他核定、测试任务。”又如,根据《公共场所卫生管理条例》[9]第三章“卫生监督”和第四章“罚则”中有关条文规定,就授予了卫生防疫机构(站)拥有公共场所卫生监督工作的职权和资格。另,《食品安全法》第57条规定,食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后,方可从事食品检验活动。但是,法律另有规定的除外。据此,经过国家认可认证的事业单位法人,可以从事食品检验工作。
4.社会团体
社会团体是指社会成员本着自愿的原则,依团体章程而依法组成的集合体。它主要包括：人民群众团体,如工会、共青团、妇联、侨联等；社会公益团体,如残疾人基金会、红十字会、消费者协会、注册会计师协会；文艺工作团体,如文学艺术界联合会等；学术研究团体,如法学会、政治学会、气功协会等；宗教团体,如佛教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会等。其中,被授权的对象多为公益性的社会团体。例如,《中华人民共和国消费者权益保护法》[10]第32条授权消费者协会对商品和服务的监督、检查并受理消费者的投诉事项并对投诉事项进行调查、调解等职权；《中华人民共和国注册会计师法》[11]第14条规定,注册会计师协会是由注册会计师组成的社会团体,而该法第2章“考试与注册”中的有关规定又授予注册会计师协会负责会计师的注册工作(包括受理申请、准予注册与不准予注册、撤销注册)。
5.其他组织
除上述社会组织之外,群众性自治组织如居委会、村委会及其他国家机关的内部组织等经授权,也可从事一定的行政职能活动,成为行政主体。如,《中华人民共和国村民委员会组织法》[12]规定,村委会有权管理本村的公共事务和公益事业,有权管理属于集体所有的土地；《中华人民共和国土地管理法》[13]规定,集体所有的土地依法属集体所有,由村委会经营管理；有关户籍管理规定也规定,办理户口登记需由村委会出具出生证明,等等。这表明,管理公共事务,管理集体土地,户口证明是村委会的法定职责。据此,可将村委会视为法律、法规授权的组织,在有关方面也具有行政诉讼被告的资格。再如,《国防计量监督管理条例》[14]第5条规定：“国防科工委计量管理机构,对中国人民解放军和国防科技工业系统国防计量工作实施统一监督管理。”据此,该组织也成了行政主体。
(三)关于受委托组织
受委托组织是基于行政委托而行使行政权的社会组织。在行政活动中,行政机关可能会把自己拥有的某项行政管理权委托给某个社会组织去行使。但受委托组织与被授权组织在行政法上的主体地位是完全不同的,不能将它们相混淆。
第一,两者的权力来源不同。受委托组织和被授权组织都有一定的行政权力。但它们的来源是不同的,前者的权力来源于行政机关的委托,后者的权力直接来源于法律、法规的明文授权规定。
第二,两者的权力性质不同。受委托组织基于委托而取得的行政权是不能独立行使的,它必须以委托的行政机关的名义行使,被授权组织所获得的权力却可以独立行使,能够以自己名义运用自己所拥有的行政权力。
第三,两者的法律地位不同。由于权力性质不同,受委托组织只能以委托机关的名义实施行政权,由此所产生的法律效果自然归原委托机关；而被授权组织能够以自己名义独立行使行政权力,由此产生的法律效果则归属于自己。因此,受委托组织不具有独立的主体资格,不是行政主体,其行为的真正主体是委托行政机关；而被授权组织在法律上则具有独立的地位,属于行政主体。正是由于两者的法律地位不同,所以在行政诉讼和行政复议中的地位也不同。被授权组织属于行政主体,可直接当被告或复议被申请人；而受委托组织则不具有被告或复议被申请人的资格,如果当事人不服受委托组织实施的行政行为,由委托机关为被告或被申请人,承担其行为的法律后果。
当然,国家行政权力具有不可随意转让或者任意处置性,因此行政机关在进行行政委托时必须符合一定的委托条件并遵循一定的规则。这些条件和规则包括：第一,委托必须有法定依据,即行政机关必须在法律、法规或者规章规定可以委托的条件下,才能委托。没有法定依据的委托,叫做“自行委托”,是不合法的,也是无效的。第二,委托必须在法定权限内,即行政机关只能在自己的职权范围内进行委托,超越权限的委托当然无效。第三,必须履行书面委托手续。在书面委托手续中,要明确委托的范围、权限、期限及相应的要求。第四,必须对受委托组织的行为加强监督。这是委托机关的职责,决不允许一托了事,撒手不管。
同时,受委托的组织尽管不具有行政主体资格,但代表委托的行政机关实施着一定的行政权力,因此受委托的组织也必须要符合法定的条件,如该组织是依法成立的,具有法人资格等；并在具体实施行政行为时也要遵循一定的规则,包括：第一,必须以委托机关的名义实施行政行为。第二,必须在委托的范围内实施行政行为。如果不以委托机关的名义,或超越委托范围而作的行为,由此产生的法律后果,委托的行政机关不承担,而应由受委托的组织自行负责。第三,不得再委托其他任何组织或者个人实施行政行为。这是因为行政权力不应具有双重转让性,受托人不应具有自行再转让委托的权力,因而受委托的组织不得将委托的事项再行委托。
四、行政主体的法律地位
行政主体的法律地位,是行政主体的权利、义务,即职权、职责的综合体现。行政主体的权利具体表现为行政职权,行政主体的义务具体表现为行政职责。因此,研究行政主体的法律地位,是通过研究行政职权和职责及相关的行政权限来具体展开的。
(一)行政职权
1.行政职权的含义
行政权力是行政主体的核心要求,只有享有行政权的组织才能成为行政主体。反之,一个组织一旦取得行政主体资格就具有行政职权。因此,行政职权是行政权力的转化形式,即行政权力经法律赋予某一行政主体之后,即转化为具体的行政职权,成为该行政主体实施行政管理活动的资格和权能。具体而言,所谓行政职权是指国家行政权的转化形式,是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。
2.行政职权的特征
行政职权作为行政权的法律表现形式,除了具有权力的一般属性如强制性、命令性、执行性等之外,还具有以下特征：
(1)公益性。即行政职权的设定与行使不是以行政主体自身的利益为目的,而是以国家和社会的公共利益为目的,如治安管理权、环境保护权、食品卫生监督检查权、商标的审批权等。法律上许多权利的享有和行使,都是以权利主体自身的利益为主要目的的,如公民依法享有的财产权,法人依法享有的经营自主权等。但行政职权却与此不同,它为公共利益而设立,只能用于公共利益,而不能以权谋利(包括谋取部门或单位利益)。
(2)优益性。这是由行政职权的公益性决定的。为了有效地维护公共利益,法律往往要赋予行政主体有效行使行政职权的保障条件,包括职务上的优先权力和物质上的受益权力。行政主体在行使职权时依法享有的优先权和受益权(或保障条件或优惠条件),往往被统称为行政优益权。
行政优先权,是指法律为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件,即行政职权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或范围相遇时具有优先行使与实现的效力。它的内容主要包括先行处置权和获得社会协助权两个方面。
所谓先行处置权,是指行政主体在紧急条件下,可不受程序规定的制约,先行处置,如先行扣留、即时强制等。
所谓社会协助权,是指行政主体从事紧急公务时依法有权获得有关组织和个人的协助。这是一种具有强制性的协助,违反者须承担法律责任。所以,它不同于一般的公务协助。《中华人民共和国国家安全法》第9条规定,国家安全机关的工作人员在依法执行紧急任务的情况下,经出示相应证件,可以优先乘坐公共交通工具,遇交通阻碍时,优先通行,必要时还可优先使用相关团体、企业组织及个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物。该法第16条还明确规定了不提供便利条件或其他协助的法律责任。这些法律规定,体现了行政主体的社会协助权。
行政受益权,是指国家为保证行政主体有效行使行政职权而向它提供的各种物质保障条件。与优先权不同,受益权仅体现它与国家的关系,而不体现它与相对方之间的关系,其内容具体表现为国家向行政主体提供行政经费、办公条件、交通工具等。
优先权和受益权共同构成行政优益权的内容,体现了行政职权的优益性。但应注意的是,不能将优益权等同于行政职权。优益权仅仅是行政职权有效行使的保障条件,并不属于行政职权的一种。优益权可被行政主体抛弃,但行政职权不能被行政主体抛弃,否则属于违法(失职),这就是后文所要讲到的行政职权的不可自由处分性。
(3)支配性。即指行政职权对行政相对人的可支配性。也就是说,行政职权一经行使,即使违法或不当,也被推定为有效,在没有被国家有权机关撤销之前,相对人必须遵守执行。这主要是为了保障行政秩序的稳定性和连续性。例如,《行政处罚法》第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请复议或提起诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外。”《行政复议法》和《行政诉讼法》中也有类似的规定。
(4)不可自由处分性。行政职权不仅表现为法律上的支配力量,而且还包含着法律上的职责,是权力和职责的统一体。作为法定职责的要求就是行政主体不得自由处分行政职权,必须依法行使。不可自由处分性主要表现为两个方面：第一,不得随意转移。一定的行政职权必须由法律定位的相应行政主体行使,未经法律许可不得随意转移。法律上对行政授权和行政委托的规定就反映了这种要求。授权和委托实际上是职权的转移,但任何授权和委托都必须严格符合法定的条件。第二,不得随意放弃或抛弃。行政职权的行使过程也就意味着行政职责的履行过程,放弃职权就意味着放弃职责,属于违法失职。如《行政处罚法》第62条规定：“执法人员玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或其他组织合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的,对直接负责的公务人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的,依法追究其刑事责任。”
3.行政职权的内容
行政职权的具体内容因行政主体的不同而异。不同行政主体所有的行政职权多少不等,内容有别,例如行政处罚权只限于特定行政主体享有。但总体说来,行政职权大致包括下列内容：制定规范权,即行政机关制定行政法规、规章及其他规范性文件的权力,前者又称行政立法权；行政检查权,即行政主体依法对相对人履行法定义务的情况进行监督检查的权力,如交通运输安全、食品卫生、环境污染状况等检查处理权；行政处理权,即对相对人权利义务进行处理的权力,包括许可权、处分权、处罚权、奖励权等；行政强制权,即行政主体对相对人依法采取强制措施的权力,包括即时强制权和强制执行权；行政司法权(或行政裁判权),即行政主体对一定的行政纠纷和民事纠纷进行裁判处理的权力,包括行政复议权、行政调解权、行政仲裁权、行政裁决权等。此外,还有行政命令权、行政合同权、行政指导权等等。
(二)行政职责
行政职责是指行政主体在行使职权时必须承担的法定义务。它是行政职权的“孪生兄弟”。行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而相应变化,与行政职权密不可分。行政职责的核心是依法行政,包括合法行政和合理行政,其具体内容主要有：依法履行职务、不失职；严守法定权限、不越权；符合法定目的、不滥用职权；遵循法定程序、避免程序违法。
行政主体如果违法行使职权,不履行或拖延履行职责,都构成违法行为,必须承担相应的法律责任,此即行政责任。
(三)行政权限
行政权限是指法律规定的行政主体行使职权所不能超越的范围或界限。换言之,行政权限就是行政职权的限度。行政主体超越该“限度”行使职权,便构成行政越权,所作行为违法。由此可见,它虽不构成反映行政主体法律地位的内容,但遵守法定权限是行政职责的重要内容,关系到行政行为的合法性。因此,我们有必要在此予以讨论。
行政权限可分为纵横两大类,即纵向的行政权限和横向的行政权限。
纵向行政权限即“级别管辖权”,是指有隶属关系的上下级行政主体间处理某一行政事务上的权限划分(或分工)。例如,《国家建设征用土地条例》[15]第8条规定：“征用耕地、园地1000亩以上,其他土地1万亩以上,由国务院批准；征用直辖市郊区的土地,由直辖市人民政府批准；征用50万人口以上城市郊区的土地,由所在市人民政府审查,报省、自治区人民政府批准……。”这便是对纵向权限的划分。纵向权限的划分或级别管辖权分别由法律、法规和规章及规范性文件确定。行政法规范确定级别管辖权时,主要有以下几个标准：第一,相对人的法律地位或级别。即相对人的级别较高,由高层次的行政主体来管辖；相对人的级别较低,则由较低层次的行政主体来管辖。例如：《录音录像制品管理暂行规定》[16]第4条规定,中央音像制品出版单位的设立,由广播电视部批准,地方音像制品出版单位的设立,由省、自治区、直辖市广播电视厅(局)批准。第二,对公共利益的影响程度。这就是说,对公共利益影响大的事务,由较高层次的行政主体管辖,对公共利益影响小的事务,由较低层次的行政主体管辖。例如,对人们的生命健康来说,生产药品比经营药品的影响更大些。因此,《药品管理法》[17]规定开办药品生产企业应由省、自治区、直辖市卫生行政部门批准；开办药品批发企业须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府监督管理部门批准；开办药品零售企业则由企业所在地的县级以上药品监督管理部门批准；生产新药须经国务院药品监督管理部门批准；生产新药或者已有国家标准的药品须经国务院药品监督管理部门批准。第三,对相对人权利义务的影响程度。这就是说,对相对人权益影响大的,由较高层次的行政主体管辖；对相对人权义影响小的,则由较低层次的行政主体管辖。例如,《治安管理处罚法》第91条规定,警告和500元以下的罚款,可以由公安派出所裁决。500元以上的罚款和其他处罚,则由县级以上人民政府公安机关决定。第四,标的物价值。这就是说,标的物价值较大的,由较高层次的行政主体管辖,反之由较低层次的行政主体管辖。例如《中华人民共和国文物保护法》[18]第3条规定,古文化遗址、古墓葬、古建筑等不可移动文物,根据它们的历史、艺术、科学价值,可以由国务院、国家文化行政主管部门和县级的以上地方各级人民政府分别确定为国家、省、市、县级文物保护单位。第五,涉外因素。这就是说,具有涉外因素的事务由较高层次的行政主体管辖,不具有涉外因素的事务由较低层次的行政主体管辖。例如：对公民的行政拘留由县级公安机关裁决,但对外国人的行政拘留则由地、市公安局(处)批准,并报省的公安机关向公安部备案。
横向行政权限即“公务管辖权”和“地域管辖权”,是指无隶属关系的行政主体之间行政权限分工,又可分为两种情况：第一,“事务管辖权”,是指从事不同公务或行政事务的行政主体之间的权限分工。如某市的公安局与工商局之间的权限划分。事务管辖权一般都由法律、法规作了明确规定,不同行政主体主管不同的行政事务。第二,“地域管辖权”,是指具有相同公务性质、但地域不同的行政主体之间的权限分工。如本市公安局和另一市公安局之间的权限划分。地域管辖权的确定一般也有相关法律、法规的规定,如《行政处罚法》规定,行政处罚应由违法行为发生地的行政机关实施,但各种法律、法规往往作出不同的规定,有的按行为地,有的则按相对人所在地等来确定管辖权。
在行政权限发生纠纷或不明时,就需要通过一定机制予以裁定。行政权限的裁定指经有关行政主体的裁定来确定行政主体的权限。行政权限的划分是由法律明确规定的,行政权限的裁定则以裁定的方式体现出来。它主要有三种情况：第一,移送管辖权,是指无管辖权的行政主体把已受理的事务移送给有管辖权的行政主体管辖,从而确定由后者行使管辖权。第二,指定管辖权,是指当管辖权发生争议时,由上级行政主体以决定的方式指出争议双方中的一方行政主体行使管辖权。第三,移转管辖权,指由上级行政主体决定或同意,把管辖权由下级行政主体移送给上级行政主体或由上级行政主体移送给下级行政主体。