第三节　行政法律关系的特征

行政法律关系在主体与内容上具有一系列不同于其他类型法律关系的特征。了解这些特征,对于正确认识行政法律关系的本质,乃至行政法不同于其他部门法的质的规定性,具有重要意义。

一、行政法律关系主体上的特征

与其他类型的法律关系相比,行政法律关系在主体上具有如下特征：

(一)主体的恒定性与不可转化性

行政法律关系总是基于行政权力的行使而形成的,没有行政权力的存在及其行使,也就无所谓行政法律关系。而只有行政主体即国家行政机关和法律、法规授权的组织才能代表国家行使行政权力,非行政主体则不能代表国家行使行政权力。因此,行政法律关系总是行政主体同相对人之间形成的法律关系,关系双方中必有一方主体是行政主体,不以行政主体为一方当事人的法律关系不可能是行政法律关系。这就是行政法律关系主体的恒定性,是行政法律关系区别于其他法律关系的特点之一。

同时,在行政法律关系主体双方中,作为行政权力享有者与行使者的行政主体,与作为行政权力作用对象的行政相对人之间是不能相互转化或互换位置的。在民事法律关系中,民事主体双方可以互换,在民事诉讼关系中双方也可以互为原被告。但在行政法律关系中,行政主体不能由另一方当事人替代,各自的地位和法律角色是确定的。在行政诉讼关系中,原告只能是行政相对人,被告只能是行政主体,他们也不能互为原被告。

(二)主体资格的受限制性

在行政法律关系中,无论是行政主体还是行政相对人都要受到一定资格和条件的限制。特别是行政主体,它作为行政权力的享有者与行使者,必须具备法定的资格条件。根据我国的实际情况,在我国只有行政机关和法律、法规、规章授权的组织才能作为行政主体,其他任何组织或者个人都不能构成行政主体。而且,行政机关和法律、法规、规章授权的组织可以作为行政主体,并不意味着它们可以作为任何一种行政法律关系的行政主体,它们必须受法律赋予或授予范围的限制。

作为行政权力作用对象的行政相对人,总体而论没有像行政主体那样的资格和条件的限制。任何公民、法人和其他组织都是有可能构成与行政主体相对的另一方行政法律关系主体的。但是相对于民事法律关系主体而言,参与行政法律关系的公民、法人和其他组织所要求的条件要严格一些。除了一般的年龄和精神上的要求外,还有特别行政法律关系所要求的特别的权利能力和行为能力,许多特殊的行政法律关系要求其主体有特定的政治条件、智力条件。如公民加入国家公务员队伍,成为内部行政法律关系主体的条件是其必须具有我国国籍的公民,并且具备一定的文化程度和身体条件等。

(三)主体地位的不对等性

在行政法律关系中,行政主体作为公共利益的代表,以国家的名义参与法律关系并以国家强制力保证其职权的行使,这就决定了行政主体在行政法律关系中处于主导地位,行政相对人则处于从属或服从的地位,即主体双方所处的法律地位是不对等的。这具体表现在,当行政相对人不履行行政法义务时,行政主体可以运用行政权力予以制裁或强制其履行。相反,对行政主体的行为,即使是不当或违法,相对人既不能否认其效力也不能加以抵制,而只能于事后通过行政复议、行政诉讼等救济途径和方法予以解决。同时,在行政法律关系中,行政主体单方面的意思表示往往就能决定一个行政法律关系的产生、变更和消灭,而无需征得相对人的同意,不以同相对人意思表示取得一致为条件。可见,从行政法律关系双方当事人所处的地位看,行政主体始终处于主导地位,享有很大的优益权。这明显地区别于民事法律关系的平等、自愿、等价有偿和意思表示一致性。

二、行政法律关系内容上的特征

与其他类型的法律关系相比,行政法律关系在内容上具有如下特征：

(一)内容的法定性与不可分割性

行政法律关系在内容上的一个首要特点就是,主体之间不能相互约定权利、义务,也不能自由选择权利义务,而是由行政法规范予以规定它们的权利、义务,即内容的法定性。例如,在税收法律关系中,纳税人应纳的税种、税率以及税收机关均由有关税法事先确定,纳税人不能自由选择税收机关,所付税种、税率也不能与税收机关协商,双方只能依法办事。再如,公民申请许可证时,他也只能接受法定的条件并向法定的主管机关申请,而主管机关也只能严格按照法定条件审查批准。这明显区别于民事法律关系内容的任意性,即双方当事人可以自由约定双方的权利义务。

同时,行政法律关系的内容还具有不可分割性,即行政法律关系主体的权利义务往往相互渗透、交叉重叠,很难截然分开,从一个侧面看是权利,从另一个侧面看又是义务。就行政主体的权利而言,它相对于相对人来说是权利(或职权),但相对于国家和社会来说却是义务(或职责),因而是权利和义务、职权和职责的统一体。例如,征税既是税务部门的权利,也是它的义务；维护治安既是公安机关的权利,也是其义务。就相对人权利而言,有些也是义务,如劳动权即既是公民的权利也是公民的义务；九年制义务教育范围内的受教育权也是公民的义务等。而在民事法律关系中,当事人的权利义务的界限则是十分清楚的,权利就是权利,义务就是义务。

(二)内容处分的有限性

由于行政法律关系内容上的法定性与不可分割性,决定着其内容处分的有限性,也就是说,行政法律关系主体不能自由处分其权利义务。因为行政主体的权利又是一种义务,根据义务必须履行的法律原则,行政主体也就不能抛弃或转让其权利了,即不能自由处分其权利,否则就构成了行政主体的失职。就相对人而言,由于有些权利也是义务,因此相对人也不能抛弃或转让这些权利,否则就应承担相应的法律后果。当然,相对人的多数权利并不含有义务,如各种请求权,因而可以抛弃。然而,由于行政法上权利义务的法定性,可抛弃的权利也不能转让,否则也应承担相应的法律后果。

总之,行政法主体一般不得处分其权利,只有相对人能依法抛弃某些权利,但可抛弃的权利也不能转让,因此,行政法权利的处分是非常有限的。这就明显地不同于民事法律关系内容处分的自由性,因为在民法上,权利义务界限往往十分清楚,义务应履行,但权利一般可放弃,自由处分。

(三)纠纷处理的特殊性

行政法律关系内容处分的有限性这一特点,进一步决定了行政法律关系引起的权利义务纠纷即行政纠纷在处理上的特殊性,这具体表现为行政纠纷处理上的不可调解性。因为调解是以处分为前提,离开处分就失去了调解的前提和基础。行政诉讼法规定行政案件原则上不适用调解正是取决于这一点。

此外,行政纠纷的处理还具有行政性,即往往首先要由行政主体按行政程序予以先行解决,行政主体作为纠纷的一方当事人,具有解决纠纷的权力。而在民事法律关系中,双方当事人,无论哪一方都无权单方面处理纠纷,它们在不能协商解决的情况下,只能求助于第三者来解决,或仲裁、调解,或诉讼。